III OSK 901/23

III OSK 901/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Ol 796/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2023-01-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 3 ust. 1 pkt 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 796/22 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Elbląskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej sp. z o.o. z siedzibą w Elblągu z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. F. na rzecz Elbląskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej sp. z o.o. z siedzibą w Elblągu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 796/22 oddalił skargę M. F. na decyzję Elbląskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. z siedzibą w Elblągu z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 4 lipca 2022 r. M. F. (dalej: "strona", "wnioskodawca", "skarżąca"), na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), zwróciła się do Elbląskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w Elblągu (dalej: "organ", "Spółka") o udostępnienie – poprzez przesłanie żądanych informacji na podany we wniosku adres skrzynki pocztowej – informacji publicznej w zakresie:
1) rejestru umów cywilnoprawnych zawartych przez Spółkę w latach 2018 - 30 czerwca 2022 r., który to rejestr powinien zawierać informacje w zakresie co najmniej (jeśli dotyczy): nazwa kontrahenta, data zawarcia, opis przedmiotu umowy, data podpisania umowy, wartość umowy;
2) skanów umów, zawartych z wymienionymi we wniosku kontrahentami Spółki - od początku współpracy do 30 czerwca 2022 r.;
3) skanów faktur, wystawionych przez wymienionych we wniosku kontrahentów Spółki - od początku współpracy do 30 czerwca 2022 r.;
4) łącznej kwoty środków wypłaconych na rzecz podmiotów wskazanych w pkt 3 niniejszego pisma - od początku współpracy do 30 czerwca 2022 r.;
5) jakie są prognozowane koszty planowanych inwestycji modernizacyjnych związanych z ciepłownią Dojazdowa; czy spółka wystąpiła o dotacje, w jakiej wysokości, czy zostały one przyznane, czy też spółka dopiero zamierza wystąpić o stosowną dotację i w jakiej wysokości;
6) ilości etatów pracowniczych w Spółce według grup: dyrektorzy, kierownicy, umysłowi (bez dyrektorów i kierowników), fizyczni;
7) przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r. wypłaconego w odniesieniu do następujących stanowisk:
a) członka Zarządu - prezesa
b) dyrektorów
c) kierowników
- z uwzględnieniem wynagrodzenia stałego, zmiennego, nagród, nagród DN, zakładowego systemu emerytalnego;
8) przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r., z uwzględnieniem składowych elementów, wymienionych w pkt 7 wniosku, w odniesieniu do pracowników w następujących grupach:
a) pracownicy umysłowi (poza prezesem, dyrektorami, kierownikami),
b) pracownicy fizyczni;
9) wysokości i podziału nagród z Funduszu Dyrektora Naczelnego za 2021 r. w odniesieniu do:
a) dyrektorów,
b) kierowników,
c) pracowników umysłowych (poza prezesem, dyrektorami, kierownikami),
d) pracowników fizycznych,
- jak wyżej za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r;
10) kosztów użytkowania służbowego samochodu osobowego Skoda (paliwo, ubezpieczenia, przeglądy, ochrona, inne) za okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2022 r.
Pismem z 19 lipca 2022 r. organ udzielił stronie żądanej informacji w zakresie punktów 5 i 6, zaś odnośnie do pozostałych punktów organ, na podstawie art. 13 ust.
2 u.d.i.p., wydłużył rozpoznanie wniosku do 5 września 2022 r. Wyjaśniono, że Spółka w dniach 18 - 19 czerwca 2022 r. padła ofiarą cyberataku, wskutek którego zaszyfrowaniu uległy m.in. dane i informacje objęte przedmiotowym wnioskiem. Odzyskanie tych danych jest procesem długotrwałym i na chwilę obecną nie sposób określić nawet przybliżonej daty odszyfrowania zasobów informatycznych. Spółka zwróciła się również do firm wskazanych w punktach 2-4 złożonego przez stronę wniosku o wyrażenie zgody na udostępnienie żądanych informacji, gdyż informacje te objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto wskazano, że na wydłużenie terminu rozpoznania wniosku wpływają także braki kadrowe powstałe w związku z trwającym okresem urlopowym.
Kolejnym pismem z 2 września 2022 r. organ przekazał żądane informacje w zakresie punktów: 3, 4, 7, 8, 9 oraz 10 przedmiotowego wniosku. Jednocześnie odnośnie do punktu 2 wniosku organ podał, że tylko jeden podmiot wyraził zgodę na udostępnienie wskazanych we wniosku umów, których skany zostały dołączone do pisma jako załącznik nr 2. W tej sytuacji, co do pozostałych podmiotów, Spółka wydała decyzję odmowną. Natomiast w zakresie punktu 1 wniosku Spółka wskazała, że prowadzi dwa rodzaje rejestrów umów cywilnoprawnych: rejestr umów zawartych z osobami fizycznymi nieprowadzącymi działalności gospodarczej, który został załączony do pisma jako załącznik nr 1 oraz rejestr umów zawartych z podmiotami prawa handlowego, którym z uwagi na cyberataki w dniach 18 czerwca 2022 r. oraz 26 lipca 2022 r. Spółka nie dysponuje. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że udostępnienie tego rejestru jest równoznaczne z koniecznością wytworzenia i udostępnienia informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. W związku z tym zwrócono się do strony o uzupełnienie złożonego wniosku poprzez wykazanie szczególnego interesu publicznego, w oparciu o który uzasadnione byłoby udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Zaznaczono, że uzupełnienie wniosku powinno nastąpić w terminie 7 dni, zaś w przypadku nieuzupełnienia wniosku we wskazanym terminie Spółka będzie zmuszona wydać decyzję odmowną, z uwagi na brak zaistnienia przesłanki niezbędnej do udostępnienia wnioskowanej informacji. Wskazano również, że w myśl art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Organ podniósł, że rozpatrzenie tak obszernego wniosku wiąże się z koniecznością przeznaczenia na ten cel ponadnormatywnej ilości sił i środków, a tym samym dalsze jego procedowanie może skutkować koniecznością obciążenia strony kosztami, o których zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. zostanie poinformowana.
Decyzją z (...) r., nr (...) Spółka odmówiła udostępnienia stronie informacji publicznej w zakresie punktu 1 przedmiotowego wniosku z uwagi na brak szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podniesiono, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. W ocenie organu żądana informacja stanowi informację przetworzoną, zaś strona w treści wniosku nie wykazała, że jej udostępnienie ma szczególnie doniosłe znaczenie dla interesu publicznego.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Na rozprawie zdalnej przeprowadzonej 19 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesioną skargę i podał, że skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego, ponieważ kwestionuje, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Pełnomocnik organu podał, że zaskarżona decyzja jest efektem przeprowadzonego postępowania. Dodał, że organ nie posiadał żądanego rejestru umów w dacie złożenia wniosku, jak i nie posiadał go
w dacie wydania skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę M. F. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a złożony wniosek dotyczy informacji publicznej. Natomiast spór dotyczy tego, czy żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a także tego, czy skarżąca wykazała, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że dane żądane przez skarżącą mają charakter informacji przetworzonej. Zdaniem Sądu argumenty przedstawione przez Spółkę są racjonalne i zasługiwały na uwzględnienie. Spółka oświadczyła, że nie posiada żądanego rejestru umów cywilnoprawnych zawartych przez EPEC w latach 2018 do 30 czerwca 2022, który to rejestr powinien zawierać informacje w zakresie co najmniej (jeśli dotyczy): nazwa kontrahenta, data zawarcia, opis przedmiotu umowy, data podpisania umowy, wartość umowy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji stworzenie rejestru, którego domaga się skarżąca, niewątpliwie wymaga przeanalizowania stosownych dokumentów, ale także sporządzenia zestawienia zawierającego określone przez skarżącą informacje. Przy czym organ wyjaśnił, że w wyniku cyberataków, zaistniałych 18 czerwca 2022 r. oraz 26 lipca 2022 r., nie dysponuje takim rejestrem, a zatem żądana informacja musiałaby zostać wytworzona na podstawie pozostających w zasobach organu dokumentów, specjalnie dla skarżącej, poza zakresem bieżących działań. Nie budzi wątpliwości, że działania, jakie musieliby podjąć pracownicy organu celem przygotowania żądanej informacji, wymagałyby znacznego nakładu czasu, gdyż przedmiotowy wniosek dotyczy okresu ponad 4 lat i obejmuje wiele szczegółowych danych. Nie ma również jakichkolwiek podstaw, aby kwestionować przedstawiony przez organ zakres prac, a także nie zachodzą żadne okoliczności poddające w wątpliwość twierdzenia organu odnośnie do braku dysponowania żądanym rejestrem.
Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji wnioskowane dokumenty mogłyby zawierać dane wrażliwe podlegające ochronie z mocy art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.d.i.p. W świetle tych przepisów realizacja wniosku skarżącej oznaczałaby konieczność analizy każdej pozycji, co wymagałoby z pewnością uwagi i wiedzy, jakie dane należy zanonimizować.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że należy zatem zgodzić się z organem, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną, której udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. informacja przetworzona podlega udostępnieniu tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oznacza to, że wnioskodawca powinien wskazać cel żądanej informacji, do czego zostanie wykorzystana oraz czemu ma służyć. Organ zaś ocenia, czy podany cel wykorzystania informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej istotne jest nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców lecz również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów. W warunkach niniejszej sprawy skarżąca nie podjęła się wykazania, że dane, o które wnioskuje, mają znaczenie dla ogółu obywateli. Organ, rozpoznając niniejszą sprawę, również nie stwierdził przesłanek przemawiających za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. F., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77
§ 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), w zakresie, w jakim przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego związane z kontrolą legalności decyzji administracyjnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieznajdującym podstaw przyjęciu przez WSA w Olsztynie w ramach kontroli legalności decyzji administracyjnej, że:
a) "Argumenty przedstawione przez Spółkę są racjonalne i zasługują na uwzględnienie" (str. 10 uzasadnienia wyroku),
b) "Stworzenie rejestru, którego domaga się skarżąca, niewątpliwie wymaga przeanalizowania stosownych dokumentów, ale także sporządzenia zestawienia zawierającego określone przez skarżącą informację" (str. 10 uzasadnienia wyroku),
c) "organ wyjaśnił, że w wyniku cyberataków, zaistniałych 18 czerwca 2022 r. oraz 26 lipca 2022 r. nie dysponuje takim rejestrem, a zatem żądana informacja musiałaby zostać wytworzona na podstawie pozostających w zasobach organu dokumentów, specjalnie dla skarżącej, poza zakresem bieżących zadań" (str. 10 uzasadnienia wyroku),
d) "Nie budzi wątpliwości, że działania, jakie musieliby podjąć pracownicy organu celem przygotowania żądanej informacji, wymagałyby znacznego nakładu pracy (...). Nie ma również jakichkolwiek podstaw, aby kwestionować przedstawiony przez organ zakres prac" (str. 10 uzasadnienia wyroku),
skoro w uzasadnieniu decyzji z 20 września 2022 r. organ nie przedstawił twierdzeń, do których odnosi się WSA w Olsztynie, ani też w uzasadnieniu decyzji nie przedstawiono innych informacji, pozwalających na przywołaną powyżej przez WSA w Olsztynie ocenę, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poza przywołaniem jednego wyroku NSA, zawiera co do meritum jedynie następujące ogólnikowe stanowisko: "Zgodnie z cytowanym powyżej judykatem nie ulega wątpliwości, że wnioskowana w punkcie 1 informacja stanowi informację przetworzoną. Jednocześnie w treści wniosku wnioskodawca nie wykazał, że udostępnienie wnioskodawcy informacji wnioskowanych w punkcie 1 ma szczególnie doniosłe znaczenie dla interesu publicznego. Wobec ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa, w przypadku niewykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem mu wnioskowanej informacji podmiot zobowiązany/organ ma obowiązek wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji".
Powyższe uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż błędne ustalenie okoliczności sprawy (w tym zwłaszcza treści decyzji administracyjnej) doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi.
2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie w jakim przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego, związane z oceną decyzji administracyjnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Olsztynie uchybień zaskarżonej decyzji, tj.:
a) zaniechaniu w istocie uzasadnienia w decyzji przez organ, dlaczego w realiach sprawy uznano, że przedmiotem wniosku jest udostępnienie "informacji przetworzonej",
b) oparciu uzasadnienia na ogólnych twierdzeniach, odnoszących się jedynie do przytoczonego jednego orzecznictwa, nie zaś do realiów sprawy,
c) braku odniesienia się w sposób skonkretyzowany do przedmiotu i zakresu informacji, która miałaby podlegać udostępnieniu,
d) braku wskazania jakichkolwiek (tym bardziej - konkretnych) czynności, które Organ musiałby podjąć w celu zrealizowania wniosku,
e) braku wykazania, aby potencjalne ww. czynności stanowiły o ponadstandardowym zaangażowaniu zasobów organu oraz braku wykazania ewentualnego negatywnego wpływu na wykonywanie przez organ innych zadań, choć zastosowanie instytucji "informacji przetworzonej" wymaga wykazania negatywnego wpływu realizacji wniosku na wykonywanie innych obowiązków przez podmiot zobowiązany,
- wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Olsztynie prawidłowo dostrzegł uchybienia formalne decyzji organu, to powinien uwzględnić skargę na decyzję.
Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, gdyż nie znajduje oparcia w lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu decyzji administracyjnej z 20 września 2022 r.,
2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten reguluje instytucję informacji przetworzonej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona, podczas gdy:
a) Organ w uzasadnieniu decyzji nie wykazał na konieczność wytworzenia rejestru, jak również nie wskazał w uzasadnieniu decyzji ani na fakt potencjalnych cyberataków, ani nie wykazał (tym bardziej - nie wykazał szczegółowo) na czym te potencjalne cyberataki polegały i jak wpłynęły na posiadany przez organ zasób informacyjny,
b) Organ w uzasadnieniu decyzji, ani także w toku postępowania, nie wykazał jakie konkretnie czynności należy podjąć, aby zrealizować wniosek skarżącej, tym bardziej nie wykazał, aby czynności te wymagały ponadstandardowego zaangażowania zasobów organu, wpływającego negatywnie na wykonywanie innych zadań,
c) udostępnienie żądanej informacji wymaga jedynie jej wygenerowanie z systemu finansowo-księgowego, bowiem jest to standardowa funkcjonalność tego typu programu komputerowego.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu z 20 września 2022 r., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a także zrzekła się rozpatrzenia skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Elbląskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. z siedzibą w Elblągu wniosło o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym kosztów opłaty od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa materialnego. Co do zasady przy takiej konstrukcji podstaw skargi kasacyjnej rozpoznaniu w pierwszej kolejności powinny podlegać zarzuty oparte na naruszeniu przepisów postępowania, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być podnoszone na tle niewątpliwego, ustalonego stanu faktycznego sprawy. Jednakże z uwagi na specyficzny przedmiot postępowania w niniejszej sprawie część zarzutów musi być rozpoznana łącznie. W istocie bowiem spór dotyczy kwestii, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 lipca 2022 r. w punkcie 1 obejmował informacje o charakterze informacji przetworzonej oraz czy skarżąca wykazała, że uzyskanie przez nią informacji w tym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż przepis ten nie był w sprawie stosowany, Sąd orzekł bowiem w oparciu
o art. 151 p.p.s.a.
Kolejno trzeba zaznaczyć, że art. 8 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów o różnej treści normatywnej. Jeżeli natomiast przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.
Wreszcie podnieść należy, że omawiany zarzut skargi kasacyjnej został skonstruowany w istocie jako przypadkowa "zbitka" przepisów, a w uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej nie skonkretyzowano, na czym miałoby polegać naruszenie poszczególnych przepisów powołanych w tej podstawie skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie naruszył swojej kompetencji, gdyż skontrolował zaskarżoną decyzję w odniesieniu do kryterium legalności.
W istocie skarżąca kasacyjnie przy pomocy tak skonstruowanego zarzutu usiłuje podważyć ustalenia faktyczne poczynione w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego. Nie wskazuje jednak skarżąca kasacyjnie dowodów, w oparciu o które można by poczynić odmienne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Trzeba mieć również na uwadze, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem szczególnym, w którym ustalenia dowodowe sprowadzają się w istocie do oceny wniosku dostępowego, ewentualnie oceny materiału związanego z rozpoznaniem tego
wniosku. Fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego nie czyni jeszcze zarzutu dotyczącego ustaleń w zakresie skanu faktycznego sprawy skutecznym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowy stan faktyczny sprawy, zasadnie akceptując ustalenia poczynione przez organy w toku postępowania. Wszystkie okoliczności faktyczne istotne z perspektywy zastosowania art. 3 ust. pkt 1 u.d.i.p., który stanowił podstawę wydania kwestionowanej skargą decyzji zostały ustalone w oparciu o materiał znajdujący się w aktach sprawy. Kwestie podniesione w punktach b i d omawianego zarzutu skargi kasacyjnej zostaną omówione w powiązaniu z zarzutami naruszenia prawa materialnego, gdyż dotyczą oceny wniosku dostępowego z punktu widzenia
kwalifikacji objętej nim informacji jako informacji przetworzonej. Natomiast w odniesieniu do kwestii podniesionej w punkcie c tego zarzutu skargi kasacyjnej, to jest ustaleń w zakresie cyberataków, które miały miejsce 18 czerwca 2022 r., to ustalenia w tym zakresie mają charakter faktów powszechnie znanych, gdyż informacje o nich znajdują się w internecie (np.: https://www.info.elblag.pl/37,70362,EPEC-padl-ofiara-cyberataku-Prezes-spolki-Nie-doszlo-do-naruszenia-RODO.html; https://epec.pl/aktualnosci/caly-czas-utrudniony-kontakt-z-epec/).
W drugim zarzucie naruszenia przepisów postępowania powielone zostały przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., z tym że ten zbiór przepisów powiązano z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Aktualne są zatem uwagi poczynione wyżej w ramach rozpatrywania pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Rozwinięcie i uzasadnienie powyższego zarzutu wskazuje, że skarżąca kasacyjnie upatruje wskazanych naruszeń w nieprawidłowej konstrukcji uzasadnienia decyzji organu będącej przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Trzeba zatem przede wszystkim wskazać, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Powyższy przepis odnosi się zatem do uzasadnienia wyroku, a nie uzasadnienia decyzji administracyjnej. Jego powiązanie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przytoczonymi w omawianej podstawie skargi kasacyjnej jest zatem niezrozumiałe.
Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do
sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego,
stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwoli na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 30/21).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera również powyższych uchybień. Fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie przesądza o skuteczności podniesionego zarzutu.
Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona. Wskazać należy, że zgodnie z językową definicją "przetworzenie" oznacza przekształcenie czegoś twórczo i przeobrażenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego red. S. Dubisz, tom P-Ś, Warszawa 2008, s. 751). W potocznym rozumieniu przetworzenie oznacza zatem stworzenie czegoś nowego z już istniejących elementów. Za językowym znaczeniem "przetworzenia" podąża orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że co prawda "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to jednak można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech nowej informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 oraz z 23 stycznia 2019 r., 431/17). Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., SK 27/14 podniósł, że "proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (OTK-A 2019/5). W istocie zatem przetworzenie, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., polega na stworzeniu nowej informacji z informacji już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami, nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ustalenie informacji żądanej przez skarżącą wiązałoby się z koniecznością "przeanalizowania stosownych dokumentów, ale także sporządzenia zestawienia zawierającego określone przez skarżącą informacje" (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). To z kolei "wymagałoby znacznego nakładu czasu, gdyż przedmiotowy wniosek dotyczy okresu ponad 4 lat i obejmuje wiele szczegółowych danych" (j.w.). Żądanie wniosku obejmowało okres od 2018 roku do 30 czerwca 2022 r., a skoro podmiot zobowiązany nie posiada rejestru umów cywilnoprawnych zawartych w tym okresie przez Spółkę, w którym byłyby odnotowane dane żądane w ramach wniosku dostępowego, to nie ma wątpliwości, że rejestr taki musiałby zostać stworzony w celu udostępnienia skarżącej kasacyjnie żądanej informacji. Tym samym, biorąc pod uwagę zakres czasowy i przedmiotowy wniosku (nazwa kontrahenta, data zawarcia umowy, opis przedmiotu umowy, data podpisania umowy, wartość umowy) należy uznać, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że wniosek dostępowy z 4 lipca 2022 r. w zakresie punktu 1 żądania dotyczył informacji przetworzonej. Świadczy o tym obszerność wniosku i okoliczność, że w celu ustalenia odpowiednich informacji podmiot zobowiązany musiałby dokonać analizy odpowiednich dokumentów, w celu wyodrębnienia z nich żądanych przez wnioskodawcę informacji. Twierdzenie o nieposiadaniu przez podmiot zobowiązany rejestru umów cywilnoprawnych nie zostało skutecznie podważone przez skarżącą kasacyjnie, a ustalenia w tym zakresie, jak już wyżej wskazywano, zostały poczynione w oparciu o fakty powszechnie znane.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji niespełniającego przesłanek konieczności i proporcjonalności. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP:
"1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".
Konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, w szczególności przewidzianym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności, jak już była mowa wcześniej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie wykazała przesłanki szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, to zarzut naruszenia norm konstytucyjnych nie jest uzasadniony.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.