III OSK 900/23

III OSK 900/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 175/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-02-21
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 14 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3, art. 149 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Lu 175/22 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 175/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej "WSA w Lublinie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. (dalej "skarżący") na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku J.M. z 13 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I; IV. zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz J.M. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 13 września 2022 r. skarżący zwrócił się do organu z następującym wnioskiem: "Proszę o przesłanie poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 107774L".
Pismem z dnia 23 października 2022 r. skarżący złożył skargę do WSA w Lublinie na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 13 września 2022 r. dotyczącego przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi gminnej 107774L, 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na wykonanie czynności. Organ zauważył, że w wniosku nie powołano się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej; przyznał, że dopuścił się zwłoki w postępowaniu, lecz nie nosi ona znamion rażącego zaniedbania i naruszenia prawa. W replice na tę odpowiedź (pismo z dnia 28 grudnia 2022 r.) skarżący podtrzymał skargę.
Z akt sprawy wynika ponadto, że pismem z dnia 24 października 2022 r. (a zatem po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem) organ skierował do skarżącego odpowiedź o następującej treści: "W odpowiedzi na Pana pismo z dnia 13 września 2022 r. w sprawie przesłania wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu dla drogi 107774L, informujemy, iż nie posiadamy wersji elektronicznej w/w opracowania. Z uwagi na duży format dokumentu, udostępniony może on być w formie papierowej w Urzędzie Gminy [...], ul. R. [...], xx-xxx J., pok. nr [...] w godz. poniedziałek 8.00-16.00, wtorek- piątek 7.00-15.00".
W dniu 21 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał wyrok opisany na wstępie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ nie podjął, w reakcji na wniosek skarżącego, przepisanego regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej działania, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. W konsekwencji doszło do przekroczenia czternastodniowego terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Okoliczności te obligowały Sąd do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym stwierdzeniu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 13 września 2022 r.
Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, iż po wniesieniu skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek. Uczynił to pismem z dnia 24 października 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, a zarazem go załatwiającym. Z racji zakończenia przez organ postępowania przed dniem rozpoznania skargi, bezprzedmiotowym stało się stosowanie instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakładanie na organ zobowiązania do rozpoznania dochodzonego skargą wniosku w określonym terminie. W tej sytuacji postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność (aczkolwiek bezspornie niepożądana i naruszająca interes skarżącego) ostatecznie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa.
Pismem z dnia 25 marca 2023 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 175/22, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu III. Skarżący kasacyjne zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – przez niezasadne uznanie, iż organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację zgodnie ze złożonym wnioskiem,
2) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – przez umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, pomimo braku ku temu przesłanek.
Skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie wyroku w części, to jest w zakresie punktu III i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego zgodnie z jego treścią i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie
2) o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie,
3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołał się na art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wskazał, że domagał się udostępnienia informacji poprzez platformę ePUAP, zaś organ przesłał mu wnioskowaną informację w formie papierowej, a więc w sposób niezgodny z wnioskiem. Organ nie korzystał przy tym z procedury przewidzianej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym niezasadne jest ustalenie poczynione przez WSA w Lublinie, że skarżącemu udostępniono wnioskowaną przez niego informację publiczną. Udostępnienie informacji polega nie tylko na przekazaniu wnioskowanej treści informacji, lecz także udostępnieniu jej we wnioskowanej formie, o ile nie stoją temu naprzeciw względy techniczne. Skoro zaś nie doszło do prawidłowego, zgodnego z ustawą, udostępnienia informacji publicznej, to brak jest podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, jak i postępowania sądowoadministracyjnego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej wskazano na "naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania", toteż – mimo że przepis statuujący podstawy kasacyjne nie został powołany – należało przyjąć, że jest ona oparta na podstawie opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Odwołując się do tej podstawy "należy wskazać przepisy prawa, które zostały naruszone przez sąd i istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok byłby zupełnie inny. W przypadku zarzutów procesowych w treści zarzutu należy wskazywać na czym polegało naruszenie przepisów proceduralnych, natomiast uzasadnienie takiego zarzutu powinno wyjaśniać, jak przepis należało zastosować oraz przedstawić wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie. Wypełnienie tych formalnych warunków jest niezbędne z tego powodu, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., III OSK 45/23).
W ramach pierwszego zrzutu skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie "art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.". Wypada w związku z tym zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22).
Z kolei art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p.) stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Sposób udostępnienia informacji należy odnosić do tego, jak uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. "Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy ePUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w siedzibie organu. Z kolei przez formę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć postać, w jakiej wnioskodawca oczekuje jej pozyskania. Forma udostępnienia informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich czynności o charakterze technicznym, polegających na zmianie nośnika danych. Są to czynności, które prowadzą do przekazania informacji w formie takiej jak kopia ksero, skan, zgranie danych na nośnik zewnętrzny, skany wielkopowierzchniowe czy zmiana formatu danych" (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2023 r., III OSK 808/22).
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie powołanych przepisów nastąpiło przez "niezasadne uznanie, iż organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację zgodnie ze złożonym wnioskiem". Skarżący kasacyjnie zdaje się zatem kwestionować ustalenia faktyczne Sądu I instancji, co nie jest dopuszczalne w ramach sformułowanego zarzutu. Ponadto skarżący przypisuje Sądowi I instancji ustalenia, których Sąd ten w istocie nie poczynił. Wszak Sąd I instancji nie stwierdził tego, że organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację zgodnie ze złożonym wnioskiem, lecz stwierdził to, że: "Po wniesieniu skargi na bezczynność organu, udzielił on skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek. Uczynił to pismem z 24 października 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, a zarazem go załatwiającym". We wspomnianym piśmie z 24 października 2022 r. organ poinformował skarżącego, że nie posiada wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu dla drogi 107774L i – z uwagi na duży format dokumentu – udostępniony może on być w formie papierowej w Urzędzie Gminy J. w określonych godzinach.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący domagał się udostępnienia informacji poprzez platformę ePUAP, zaś organ przesłał mu wnioskowaną informację w formie papierowej, a więc w sposób niezgodny z wnioskiem. Tymczasem – wbrew temu twierdzeniu – organ w ogóle nie przesłał skarżącemu wnioskowej informacji, a zatem w założeniu nie mogło dojść do naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o formie i sposobie udostępnienia informacji publicznej. Na marginesie trzeba zaznaczyć – choć w zarzutach skargi kasacyjnej nie powołano art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – że w tym przepisie mowa już wprost o formie pisemnej przewidzianego nim powiadomienia (a nie o formie wybranej przez wnioskodawcę).
W ramach drugiego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – przez umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego pomimo braku ku temu przesłanek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do odnośnego naruszenia sprecyzowano, że "stanowi ono konsekwencję błędnych ustaleń poczynionych przez WSA w Lublinie w zakresie udostępnienia skarżącemu wnioskowanej przezeń informacji publicznej". Również ten zarzut zasadza się zatem na kwestionowaniu ustaleń Sądu I instancji, przy czym – co trzeba w tym miejscu powtórzyć – chodzi o ustalenia, których Sąd w istocie nie poczynił. Art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności – przy czym takie rozstrzygnięcie staje się zbędne w przypadku, gdy akt został wydany lub czynność została dokonana przed wydaniem wyroku (innymi słowy, przed wydaniem wyroku sprawa administracyjna, a w szczególności sprawa z zakresu dostępu do informacji publicznej, została już załatwiona w przewidziany prawem sposób i tym samym zobowiązywanie organu do jej załatwienia jawi się jako zbędne). Postępowanie sądowoadministracyjne staje się wówczas w tym zakresie bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i podlega umorzeniu. Sąd I instancji przyjął, że taki stan rzeczy zaistniał, jednak – wbrew supozycji skarżącego kasacyjnie – nie tyle dlatego, że informacja została udzielona zgodnie z wnioskiem (takiego ustalenia Sąd I instancji nie czyni), lecz dlatego, że organ pismem z dnia 24 października 2022 r. powiadomił skarżącego, że nie posiada wersji elektronicznej objętego wnioskiem opracowania i że z uwagi na duży format dokumentu udostępniony może on być w formie papierowej w Urzędzie Gminy J. Sąd I instancji ocenił, że to pismo załatwia – w inny sposób niż przez udzielenie informacji publicznej – sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego. Skarżący kasacyjnie tej oceny nie zakwestionował ani nie sformułował zarzutu kasacyjnego, w ramach którego mogłaby ona być weryfikowana. W konsekwencji drugi zarzut skargi kasacyjnej również nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.