I SA/Wa 1758/23

I SA/Wa 1758/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Łukasz Trochym
Monika Sawa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 13 poz 59
art. 48 ust. 1 i 2,  art. 46, art. 40 ust. 2
Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie [...] w W. z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr KON.410.1.01.2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niestawiennictwo w charakterze świadka oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 2 sierpnia 2023 r. nr KON. 410.1.01.2023 [...] Departamentu [...][...] Najwyższej Izby Kontroli (organ) po rozpatrzeniu zażalenia M. B. utrzymał w mocy na postanowienie kontrolera – [...][...] Departamentu [...] Najwyższej Izby Kontroli z dnia 24 kwietnia 2023 r. (znak: KON.410.1.01.2023).
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym
Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023 r. (KON.410.1.01.2023) kontroler – [...][...] Departamentu [...] Najwyższej Izby Kontroli nałożył na świadka. M. B., karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [....] złotych) z powodu niestawienia się bez uzasadnionej przyczyny na wezwanie w charakterze świadka w dniu [...] kwietnia 2023 r. w siedzibie NIK, przy ul. [...] [...], w celu złożenia zeznań w sprawie kontroli P/23/001 pn. "Wykonanie budżetu państwa w [...] r. w części [...][...][...]". W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że świadek został wezwany na przesłuchanie w związku z prowadzoną ww. kontrolą, trzykrotnie, tj.: w dniach 31 marca 2023 r., 14 kwietnia 2023 r. oraz 19 kwietnia 2023 r. Wyjaśnienia świadka dotyczące powodów niestawiennictwa na przesłuchanie w dniu {...} kwietnia 2023 r. nie zostały uznane za wystarczający powód niestawiennictwa, ponieważ z pisma [...] Biura Ministra [...][...] wynikało, że to nie sprawy dotyczące bezpieczeństwa państwa i sytuacji związanej z wojną w [...] były powodem nieobecności, a udział w uroczystościach lub spotkania robocze, co w ocenie NIK nie było okolicznością uzasadniającą nieprzybycie na wezwanie w ww. sprawie. Z kolei prośba o wyznaczenie innego terminu przesłuchania nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zgodnie z harmonogramem kontroli czynności kontrolne należało zakończyć do dnia 24 kwietnia 2023 r. Organ wskazał, że w przedmiotowym zażaleniu (data wpływu do NIK: 2 maja 2023 r.) podniesiono naruszenie art. 48 ust 1 ustawy o NIK polegające na nałożeniu kary pieniężnej, pomimo że niestawiennictwo Świadka w celu złożenia zeznań zostało spowodowane uzasadnioną przyczyną i tym samym było usprawiedliwione. Jednocześnie wniesiono o uchylenie przedmiotowego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że żalący ma świadomość jak szczególnie doniosłe znaczenie ma prawidłowo przeprowadzona przez NIK kontrola wykonania budżetu państwa oraz określony w kontroli harmonogram, który koreluje z koniecznością przedłożenia Sejmowi RP analizy wykonania budżetu państwa. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na powyższe okoliczności oraz fakt, iż skarżący pełnił nie tylko funkcję Ministra [...][...], ale też [...] Rady Ministrów wyznaczył on Sekretarza [...] w [...] do udzielania wyjaśnień w jego imieniu, które były przedkładane kontrolerom w możliwie najkrótszym terminie. Żalący zaznaczył, że nałożenie kary pieniężnej w trybie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK jest dopuszczalne wyłącznie po łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek, tj. prawidłowego wezwania i niestawiennictwa świadka bez uzasadnionej przyczyny. Natomiast w ocenie świadka druga z tych przesłanek nie została spełniona, gdyż jako niestawiennictwo bez uzasadnionej przyczyny należy traktować brak stawiennictwa bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia lub usprawiedliwienie, które takiego stawiennictwa obiektywnie nie uniemożliwiało.
Organ uznał, że zażalenie na postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, odnosząc się do naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy o NIK, wskazał, że według tego przepisu na osobę wezwaną w charakterze świadka, która pomimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu, kontroler może nałożyć karę pieniężną w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W ocenie żalącego w odpowiedzi na każde z wezwań przywoływał wyczerpujące - w swojej ocenie - okoliczności, które uniemożliwiały stawienie się w siedzibie NIK. jako rozsądne i obiektywnie racjonalne powody absencji. Powodami tymi były wcześniej zaplanowane spotkania i uroczystości. Organ zwrócił uwagę, że termin przesłuchania był wyznaczany trzykrotnie. Usprawiedliwienie niestawiennictwa na wezwanie z dnia 31 marca br. zostało uwzględnione i wyznaczony został kolejny termin – [...] kwietnia 2023 r. Podkreślił, że od czasu pierwszego wezwania minęły prawie trzy tygodnie i kontrolerzy NIK wykazywali elastyczność co do możliwości przesunięcia ewentualnego terminu przesłuchania świadka - w pierwszym wezwaniu (z dnia 31 marca 2023 r.) świadkowi wskazano, że w przypadku braku możliwości stawienia się na przesłuchanie wyznaczone na dzień 12 kwietnia 2023 r. istnieje możliwość wyznaczenia innego terminu w okresie od 13 do 17 kwietnia br. Tymczasem w odpowiedzi na to wezwanie poinformowano NIK, że w żadnym z 4 dni roboczych świadek nie może się stawić. Natomiast za podstawę niestawiennictwa podano jedynie lakoniczne informacje, że w dniu 12 kwietnia 2023 r. świadek uczestniczy w głosowaniu w Sejmie RP, a w pozostałych dniach będzie przebywać w Sejmie na zaplanowanych odprawach oraz spotkaniach poza [...]. Takich wyjaśnień, zdaniem organu, nie można uznać za wyczerpujące i wykazujące wystąpienie obiektywnych przesłanek niestawiennictwa. Organ wskazał, że pomimo powyższego na świadka nie nałożono kary pieniężnej za niestawienie się na przesłuchanie w charakterze świadka i wyznaczono dodatkowy termin przesłuchania, tj. [...] kwietnia godz. 12:00. W odpowiedzi na ww. wezwanie skarżący, w dniu planowanego przesłuchania, poinformował NIK, że nie stawi się na przesłuchanie ponieważ od godz. 11.00 będzie przewodniczył posiedzeniu Komitetu [...][...] do spraw [...][....] i spraw [...], powołanego zarządzeniem Nr 162 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r.-, które zazwyczaj trwają kilka godzin. Skarżący podkreślił, że przełożenie posiedzenia ww. organu pomocniczego Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów nie jest możliwe. W sytuacji trwającego kryzysu bezpieczeństwa w Europie, którego szczególnym aspektem jest tocząca się wojna na [...], niezbędne jest niezakłócone działanie Komitetu, którego zadaniem jest m.in. zapewnienie koordynacji przygotowań, działań oraz sprawnego podejmowania decyzji w sprawach bezpieczeństwa i obrony państwa. Powyższe niewątpliwie stanowi wyjątkową okoliczność, która uniemożliwia mi przybycie do siedziby Najwyższej Izby Kontroli w wyznaczonym terminie. Skarżący zaznaczył, że wyraża przekonanie, że Najwyższa Izba Kontroli kierując się dobrem Rzeczypospolitej Polskiej w swoich działaniach uwzględni najważniejszy priorytet w obecnej sytuacji geopolitycznej, tj. bezpieczeństwo państwa. Organ wskazał, że kontrolerzy uznali, że pomimo pilnej konieczności przesłuchania skarżącego, sprawy wskazane w ww. piśmie są na tyle istotne, że przesłuchanie może zostać przesunięte na godzinę późniejszą - po zakończeniu ww. spotkania. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że z pisma skarżącego wynika, że jest on [...] ww. Komitetu, a zgodnie § 4 ust. 3 zarządzenia nr 162 Przewodniczący Komitetu określa szczegółowe sposoby i terminy realizacji zadań Komitetu, o których mowa w § 2, oraz wskazuje osoby lub podmioty odpowiedzialne za ich wykonanie, natomiast z § 6 ust. 1 wynika, że Komitet odbywa posiedzenia w terminach określonych przez [...] Komitetu. Powyższe przepisy, zdaniem organu, w sposób jednoznaczny dają możliwość skarżącemu ustalania terminów i godzin posiedzeń przedmiotowego Komitetu, ponadto skarżący powinien posiadać dokładną wiedzę jakie sprawy będą procedowane na posiedzeniu zaplanowanym na dzień [...] kwietnia 2023 r. i ile takie posiedzenie potrwa. Organ podał, że w związku z powyższym NIK skierowała do skarżącego kolejne wezwanie, w którym wyznaczono termin niepewny, tj. po zakończeniu posiedzenia Komitetu [...][...], którego rozpoczęcie planowane było na godz. 11:00. Organ wskazał, że w związku z przesłanymi wyjaśnieniami niezrozumiała była obecność Skarżącego w dniu [...] kwietnia 2023 r. o godzinie 12:00 na obchodach rocznicy wybuchu Powstania w getcie, organizowanych w muzeum POLIN - o godzinie, o której skarżący powinien być na przesłuchaniu w NIK, a zgodnie z przesłanymi wyjaśnieniami znajdował się na posiedzeniu ww. Komitetu (żalący został uchwycony przez kamery telewizyjne podczas transmisji tego wydarzenia). Organ podniósł, że z wcześniej przywołanego pisma skarżącego nie wynikało, że planuje uczestniczyć w tym wydarzeniu, a jego nieobecność na przesłuchaniu w siedzibie NIK wynikała z innych powodów - konieczności zapewnienia koordynacji przygotowań, działań oraz sprawnego podejmowania decyzji w sprawach bezpieczeństwa i obrony państwa, co zdaniem skarżącego stanowiło niewątpliwie wyjątkową okoliczność, która uniemożliwia mu przybycie do siedziby Najwyższej Izby Kontroli w wyznaczonym terminie. Zdaniem organu kontrolerzy NIK nie mogą zaakceptować sytuacji, w której osoby wzywane na przesłuchanie w charakterze świadka uporczywie unikają złożenia zeznań i przedkładane wyjaśnienia dotyczące ich nieobecności nie pokrywają się z faktami. NIK nie podnosi w żadnym razie braku konieczności uczestniczenia w zaplanowanych w harmonogramie spotkaniach, niemniej zauważył, że świadek nie poczynił żadnych prób zmodyfikowania grafiku spotkań w okresie trzech tygodni, w trakcie których kontrolerzy usiłowali wykonać czynności określone w ustawie o NIK. Absolutnie zatem, zdaniem organu, nie jest zrozumiałe i nie znajduje usprawiedliwienia niemożliwość stawiennictwa na wezwanie NIK przez niespełna trzy tygodnie od pierwszego wezwania, a składane wyjaśnienia o niemożliwości stawiennictwa są niespójne i wewnętrznie sprzeczne. Pomimo licznie prowadzonej korespondencji w sprawie i wyznaczania dodatkowych terminów, brak jest zrozumienia dla twierdzenia, że niestawiennictwo spowodowane było uzasadnioną przyczyną. Inne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, w ocenie organu, prowadziłoby do konkluzji, że możliwość przesłuchania świadka byłaby czysto iluzoryczna, gdyż zawsze niestawiennictwo mogłoby być usprawiedliwiane obowiązkami służbowymi. Organ podkreślił, że wszelkie spotkania robocze lub uroczystości nie mogą przewyższać swą rangą konieczności stawiennictwa się w charakterze świadka, zwłaszcza że żalący miał świadomość, że w jednostce - Ministerstwie [...][...], które jest mu podległe -trwa kontrola wykonania budżetu państwa, a jej wyniki NIK obowiązana jest- zgodnie z ustawą o NIK - przedstawić Sejmowi RP. Zdaniem organu w niniejszej sprawie zważyć trzeba na całokształt okoliczności, a nie jedynie na fakt, że świadek nie zjawił się na przesłuchanie w dniu [...] kwietnia 2023 r. Na świadka została nałożona kara pieniężna za niestawiennictwo biorąc pod uwagę fakt, że przez prawie trzy tygodnie NIK nie mogła przeprowadzić przesłuchania, a okoliczności niestawiennictwa nie znajdują obiektywnego uzasadnienia. Organ nie podzielił stanowiska żalącego, że NIK powinna wezwania kierować z kilkutygodniowym wyprzedzeniem. Konieczność przesłuchania świadka nie była planowana w początkowej fazie kontroli, a wyniknęła w sposób nagły na skutek stwierdzenia istotnych nieprawidłowości, w tym uzyskania zeznań w charakterze świadka od [...] Sztabu Generalnego [...][...], który pomimo znacznej ilości realizowanych zadań znalazł czas na spotkanie z kontrolerami NIK. Zdaniem organu naturalnie zrozumiałe jest, że harmonogram pracy Ministra [...][...] jest konstruowany na kilka tygodni naprzód, ale nie oznacza to, że NIK z takim samym wyprzedzeniem powinna oczekiwać na stawiennictwo świadka. Zrozumiałym jest, że część spotkań z uwagi na charakter i rangę nie może ulec przesunięciu. Niemniej harmonogram pracy powinien mieć możliwość modyfikacji z uwagi na wyjątkowy charakter, jakim jest przesłuchanie w NIK. Organ dodał, że harmonogram pracy świadka pełniącego m.in. funkcję Ministra [...][...] jest elastyczny skoro planowany na kilka tygodni naprzód zmienił się z dnia na dzień, tak jak to miało miejsce w odniesieniu do spotkania ww. Komitetu Rady Ministrów, które zostało dopisane do grafiku świadka w dniu 18 kwietnia 2023 r. i zgodnie z informacjami przesłanymi do NIK, następnego dnia zaplanowano wielogodzinne spotkanie. Ustalanie zatem nawet z kilkutygodniowym wyprzedzeniem przesłuchania nie przyniosłoby zamierzonego rezultatu. Organ wskazał także, że propozycja ustalenia przesłuchania dostosowanego do harmonogramu świadka pojawiła się dopiero w dniu [...] kwietnia 2023 r., gdy tymczasem pierwsze wezwanie zostało skierowane i doręczone w dniu 31 marca 2023 r. Nic nie stało wówczas na przeszkodzie, aby spróbować ustalić w porozumieniu z kontrolerami NIK termin przesłuchania po otrzymaniu pierwszego wezwania. Zdaniem organu trzeba także wskazać na fakt, że odpowiedzi na wezwania pojawiały się - wbrew twierdzeniom żalącego - po upływie znacznego czasu. Odpowiedź na pierwsze wezwanie pojawiła się dopiero 7 dnia roboczego, na drugie - 3 dnia roboczego. Zdaniem organu stoi to w sprzeczności z faktem, na który powołuje się żalący, gdy twierdzi, że kalendarz spotkań planowany jest z kilkutygodniowym wyprzedzeniem. Skoro tak jest - nie istniały przeszkody, aby najpóźniej na następny dzień roboczy informować NIK o niemożliwości stawiennictwa i powiadomić NIK o konkretnych możliwych terminach przeprowadzenia przesłuchania. O utrzymaniu wydanego postanowienia i zasadności wysokości wymierzonej kary pieniężnej przesądza zatem fakt nie tylko braku stawiennictwa w dniu [...] kwietnia, ale także to, że było to trzecie nieskuteczne wezwanie świadka w przeciągu trzech tygodni. W tym miejscu trzeba podkreślić, że nietrafiony jest zarzut naruszenia przez NIK Kodeksu Etyki Międzynarodowej Organizacji Najwyższych Organów Kontroli (INTOSAI). Izba kierowała bowiem kilkukrotnie wezwania, z możliwością dostosowania terminu przesłuchania do potrzeb świadka. Tymczasem jak zważono powyżej świadek ze znacznym opóźnieniem ustosunkowywał się do doręczonych wezwań, co należy poczytywać jako sprzyjanie przewlekłości postępowania kontrolnego. Odnosząc się do zarzutu żalącego, że przesłuchanie świadka w niniejszym przypadku nie było konieczne, co potwierdzać ma fakt, że już 24 kwietnia 2023 r., a więc zaledwie po [....] dniach od planowanego przesłuchania NIK przesłał do [...] wystąpienie pokontrolne organ wskazał, że w trakcie przesłuchania planowano okazanie wezwanemu dokumentów niejawnych, których treść nie pokrywała się z przekazanymi przez żalącego informacjami i konieczne było uzupełnienie przesłanych na piśmie wyjaśnień. Powyższa kwestia została wyjaśniona dopiero w trakcie postępowania odwoławczego przed Kolegium NIK.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. B.(skarżący), zaskarżając je w całości).
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust 1 ustawy o NIK, polegające na nałożeniu kary pieniężnej przez nieuprawniony podmiot, tj. [...] Departamentu [...][...] NIK - niebędącego kontrolerem prowadzącym kontrolę NIK P/23/001 pn. " Wykonanie budżetu państwa w [...] r. w części [...] – [...][...], podczas gdy stosownie do ww. przepisu karę pieniężną może nałożyć wyłącznie kontroler
- naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust 1 ustawy o NIK, polegające na nałożeniu kary pieniężnej, pomimo że niestawiennictwo świadka w celu złożenia zeznań zostało spowodowane uzasadnioną przyczyną i tym samym było usprawiedliwione,
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania
Wniósł także o zobowiązanie Najwyższej Izby Kontroli do przedłożenia dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia skargi. Jednocześnie, na podstawie art 61 § 3 p.p.s.a. wniósł o wstrzymanie wykonania - w całości - postanowienia [...] Departamentu [....][...] Najwyższej Izby Kontroli z dnia 2 sierpnia 2023 r. (KON.410.1.01.2023) utrzymującego w mocy postanowienie [...] Departamentu [...][...] Najwyższej Izby Kontroli z dnia 24 kwietnia 2023 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej (KON.410.1.01.2023).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego ewentualnie o jej oddalenie.
Postanowieniem z 7 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.
Rozważania jednak zacząć należy od kwestii proceduralnej, odnosząc się w pierwszej kolejności do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego. Przyjmując niniejszą sprawę do merytorycznego rozpoznania, Sąd wziął pod uwagę aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który już wielokrotnie i jednolicie wypowiadał się m.in. w postanowieniach: z dnia 1 grudnia 2022 r., III OSK 2424/22 i III OSK 2604/22, z dnia 28 lutego 2023 r., III OSK 91/23 i z dnia 14 marca 2023 r., III OSK 233/23 i III OSK 244/23 (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że "należy przyjąć, że w zakresie przedmiotowym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., mieszczą się również postanowienia kontrolerów NIK o nałożeniu na świadka kary pieniężnej za niestawiennictwo na przesłuchanie." – a wyrażone w nich jednolite i ugruntowane stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje. W jednobrzmiących uzasadnieniach powołanych wyżej postanowień Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że choć w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że działalność kontrolna Najwyższej Izby Kontroli nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09, LEX nr 952779), to jednak należy zauważyć, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest stricte działalność kontrolna NIK prowadzona wobec jednostki kontrolowanej, ale wyłącznie kwestia wpadkowa w ramach tego postępowania, tj. postanowienie kontrolerów NIK o ukaraniu świadka karą pieniężną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy NIK. Kwestionowane rozstrzygnięcie ma zatem charakter incydentalny i – co istotne – jest skierowane nie do jednostki kontrolowanej w zakresie prowadzonego postępowania kontrolnego, a więc w ramach wykonywania przez NIK swojej działalności ustawowej – kontroli administracji publicznej, ale – w ramach wezwania do złożenia zeznań w charakterze świadka w trybie art. 42 ustawy o NIK – zostało skierowane osobiście do skarżącego jako obywatela i kształtuje jego prawa i obowiązki. Skarżący występuje tu bowiem jako osoba fizyczna, a nie jako piastun organu – Minister – Członek Rady Ministrów – Wicepremiera. Należy zatem uznać, że niniejsza sprawa dotyczy sytuacji prawnej jednostki (jej ukarania), ukształtowanej w sposób jednostronny i władczy przez organ – w ramach wykonywania przez organy NIK działalności administracji publicznej w szeroko pojętym rozumieniu konstytucyjnym, z którego to punktu widzenia nie ma znaczenia pozycja ustrojowa NIK. Jest to zatem w tym kontekście sprawa administracyjna dotycząca konkretnego obywatela, tym bardziej, że uiszczenie kary pieniężnej następuje z jego prywatnych środków. Powinien zatem istnieć system skutecznej kontroli sądowej, pozwalający stwierdzić, czy kara taka nie została nałożona w sposób naruszający prawo. W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w zakresie funkcjonalnym podmioty w ramach struktury NIK, umocowane zgodnie z ustawą do wymierzania kary pieniężnej, wykonują administrację publiczną. Ustawa powierzyła im bowiem kompetencję do stosowania środków dyscyplinujących względem świadków wzywanych w toku postępowania kontrolnego. Z kolei środek prawny w postaci wymierzenia dolegliwości pieniężnej wobec świadka jest konstrukcją występującą w wielu procedurach administracyjnych – stanowi przejaw władztwa administracyjnego względem podmiotu administrowanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w analizowanej sytuacji musi istnieć prawna możliwość zbadania przez sąd, czy w tej konkretnej (wpadkowej) sytuacji doszło do zgodnego z prawem ograniczenia prawa obywatela. Tym bardziej, że sam ustawodawca w ustawie o NIK daje w takim przypadku osobie wezwanej w charakterze świadka możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej (art. 48 ust. 2). Jest to zatem środek ochrony praw takiej osoby, wprowadzony w formie procedury, która jest charakterystyczna dla jurysdykcyjnej procedury administracyjnej. Kontrolerzy NIK orzekają w sposób władczy o nałożeniu na świadka kary pieniężnej, poprzez wydanie indywidualnego aktu stosowania prawa (w tym wypadku postanowienia), na które świadkowi służy zażalenie. Trudno zatem przyjąć w ocenie NSA, że w omawianej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem, które nie jest postępowaniem administracyjnym (jurysdykcyjnym) i że w związku z tym wydawane w jego wyniku akty, rozstrzygające przecież o legalności działania administracji wobec takiej osoby fizycznej, nie należą do tych, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. W ramach przedstawionego stanu prawnego – wynikającego wprost z Konstytucji RP oraz z ustawy o NIK – w ocenie NSA nie sposób wyprowadzić wniosku, że droga sądowa wobec postanowień "wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie" w rozumieniu 3 § 2 pkt 2 ppsa przysługuje tylko w sytuacji wydania tych aktów w niejako "klasycznym" (tj. opartym na Kodeksie postępowania administracyjnego lub na Ordynacji podatkowej) postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obecnie wszelkie władcze formy działania administracji publicznej, w tym tzw. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa) są kontrolowane przez sądy administracyjne. W tej sytuacji, zdaniem NSA, trudno uznać, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają "akty i czynności" wydane poza jakąkolwiek procedurą, a nie podlegają tej kontroli typowe akty administracyjne, tj. postanowienia, tylko dlatego, że zostały wydane w "postępowaniu administracyjnym" w szerokim tego słowa znaczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że procesy konkretyzacji norm administracyjnego prawa materialnego, z uwagi na rozległość tego prawa i różnorodność materii, mogą przebiegać różnymi drogami. To z kolei uzasadnia wyodrębnienie określonych kategorii tych norm i w konsekwencji zróżnicowanie form postępowań, w których konkretyzacja ta jest dokonywana, co w konsekwencji powoduje, że mamy do czynienia z wielością postępowań administracyjnych dostosowanych do cech specyficznych norm materialnych, których konkretyzacji mają te postępowania służyć. Nie jest zatem uzasadnione budowanie definicji postępowania administracyjnego wyłącznie na "klasycznym", uregulowanym przepisami Kpa modelu postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, tj. postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Należy zatem uznać w ocenie NSA, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem w rozumieniu 3 § 2 pkt 2 ppsa. Ponadto, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań prawnych wyłączających kontrolę sądową w badanym zakresie, to taki zabieg ustawodawczy musiałby być wyraźny i powinien wskazywać rozwiązania, które zapewniałyby stronie określony poziom ochrony jej praw. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, wywołane zażaleniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o NIK, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym taka interpretacja art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, która wyłącza kontrolę rozstrzygnięć organów NIK w omawianym zakresie, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu i jest sprzeczne z konstytucyjnym zakazem zamykania drogi sądowej. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej rozstrzygnięć organów w ramach wykonywania działalności administracji publicznej (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny. W konsekwencji, poszukując wykładni w zgodzie z przepisami Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należy przyjąć, że w zakresie przedmiotowym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, mieszczą się również postanowienia kontrolerów NIK o nałożeniu na świadka kary pieniężnej za niestawiennictwo na przesłuchanie.
Przedstawione wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego posiada walor ujednolicający orzecznictwo sądowoadministracyjne, a wyrazem przedstawionego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest także wyrok wydany w tej sprawie. Linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie jest jednolita i ukształtowana. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie znalazł podstaw, by od niej odstąpić, uznając tym samym, że niniejsza sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego.
Oceniając sprawę co do jej istoty, Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu inkryminowanego postanowienia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, kontroler może wezwać pracownika jednostki kontrolowanej lub inną osobę do stawienia się w wyznaczonym miejscu i czasie w celu złożenia zeznań w charakterze świadka. W ust. 4 pkt 1-6 tego przepisu określone zostały obligatoryjne elementy, jakie w wezwaniu należy wskazać i są to: 1) nazwę i adres kontrolowanej jednostki organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli; 2) imię, nazwisko i adres osoby wzywanej; 3) podstawę prawną, charakter i cel wezwania; 4) datę, godzinę i miejsce stawienia się; 5) skutki prawne niezastosowania się do wezwania; 6) imię, nazwisko i stanowisko służbowe wzywającego. Ponadto, zgodnie z ust. 5 tego przepisu, wezwanie doręcza się za pośrednictwem operatora pocztowego lub innego podmiotu zajmującego się doręczaniem korespondencji albo na adres do doręczeń elektronicznych. Stosownie do art. 46 ustawy o NIK, przed rozpoczęciem przesłuchania kontroler obowiązany jest uprzedzić świadka o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, a w sytuacji określonej w art. 45 informuje go o przysługujących mu uprawnieniach. W świetle przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o NIK, prawo odmowy zeznań w charakterze świadka przysługuje: 1) pracownikowi jednostki kontrolowanej ponoszącemu odpowiedzialność za działalność będącą przedmiotem kontroli; 2) każdej osobie, jeżeli złożenie zeznań mogłoby ją lub osoby wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 2 narazić na odpowiedzialność karną lub majątkową. Natomiast przepis art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o NIK stanowi, że na osobę wezwaną w charakterze świadka, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu, kontroler może nałożyć karę pieniężną do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.
Z powołanych regulacji prawnych wynika, że obowiązkiem świadka jest stawienie się w wyznaczonym miejscu i czasie w celu złożenia zeznań. Oznacza to, że świadek nie może odmówić stawienia się na wezwanie, a każde niestawiennictwo powinno być usprawiedliwione. W przeciwnym wypadku, wobec osoby, która nie stawia się na wezwania zostaną wyciągnięte konsekwencje prawne, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. Świadek może nie stawić się na wezwanie kontrolera, ale tylko z przyczyn uzasadnionych. W doktrynie przyjmuje się, że za taką przyczynę można uznać np. chorobę potwierdzoną zwolnieniem lekarskim, pobyt w sanatorium, opłacone wczasy zagraniczne lub inny wyjazd urlopowy odpowiednio udokumentowany. Taką uzasadnioną przyczyną może być również zbieg wezwań wysłanych przez kontrolera i np. sąd. Nie można mówić o uzasadnionej przyczynie, jeśli świadek twierdzi, że nic nie wie w sprawie i dlatego nie stawi się na wezwanie. W takiej sytuacji świadek powinien stawić się na wezwanie i wyjaśnić kontrolerowi, że nie są mu znane okoliczności sprawy, w której został wezwany. W ten sposób nie narazi się na sankcje prawne w postaci kary pieniężnej za niestawiennictwo lub utrudnianie kontroli. Zatem usprawiedliwienie niestawiennictwa można uzasadniać jedynie obiektywnymi, istotnymi przeszkodami, których nie można było przezwyciężyć lub okolicznościami losowymi, niezależnymi od świadka (E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, wyd. III, s. 191).
W rozpoznawanej sprawie skarżący podnosi, że nałożenie kary pieniężnej jest dopuszczalne w przypadku jednoczesnego zaistnienia dwóch przesłanek, tj. po pierwsze osoba mająca składać zeznania w charakterze świadka musi być wezwana prawidłowo, a po drugie jej niestawiennictwo na wezwanie musi nastąpić bez uzasadnionej przyczyny. Według twierdzeń skarżącego w niniejszej sprawie druga z przesłanek nie ziściła się, gdyż usprawiedliwił on swoje niestawiennictwo oraz w trakcie kontroli Pracownicy Ministerstwa [...][...] ściśle współpracowali z NIK i dostarczali wszelkie żądane informacje.
Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Obowiązkiem osoby wezwanej w charakterze świadka jest stawiennictwo w wyznaczonym czasie i miejscu,
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 ust 1 ustawy o NIK należy wskazać, że jest on nieuzasadniony. Postanowienie z 24 kwietnia 20023 r. zostało wydane przez [...] [...] Departamentu [...][...] J. K. zaś zażalenie na to postanowienie zostało rozpoznane przez [...]. [...] Departamentu [...] S. W. Osoby te z uwagi na pełnione funkcje i zajmowane stanowisko uprawnione były do przeprowadzenia kontroli na podstawie art. 30 ust 2 ustawy o NIK. Zgodnie z treścia tego przepisu członkowie kierownictwa NIK, tj. Prezes, wiceprezesi i dyrektor generalny NIK, a także kontrolerzy zatrudnieni w Izbie na najwyższych stanowiskach służbowych, czyli dyrektorzy i wicedyrektorzy kontrolnych jednostek organizacyjnych NIK, radcy Prezesa NIK oraz doradcy prawni, ekonomiczni i techniczni prowadzą kontrolę jedynie na podstawie legitymacji służbowej a także na podstawie zarządzenia nr 11/2020 Prezes NIk z 25 lutego 2020 r. Zgodnie z 13 ust 1 tego zarządzenia dyrektor kontrolnej jednostki organizacyjnej w szczególności podejmuje czynności zapewniające prawidłowy i terminowy przebieg postępowania kontrolnego. Ponadto jak wynika z treści §15 zarządzenia nr 12/2022 Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z 29 sierpnia 2011 r. w sprawie szczegółowej organizacji wewnętrznej oraz właściwości jednostek organizacyjnych NIK do zadań Departamentu [..][...] NIK należały m.in. sprawy objęte działem administracji rządowej obrona narodowa. Skarżący w skardze powołał się także na treść zarządzenia nr 11/2020 Prezesa NIK z dnia 25 lutego 2020 r. w sprawie szczegółowych zasad przygotowywania kontroli, zadań kontrolerów oraz zasad sporządzania informacji o wynikach kontroli. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 5 ww. zarządzenia dyrektor kontrolnej jednostki organizacyjnej wyznacza podległych kontrolerów do wykonywania określonych zadań kontrolnych i sprawuje nadzór na ich wykonywaniem. Jak zasadnie wskazał organ skarżący pomija § 13 ust. 1 ww. zarządzenia, który stanowi, że dyrektor kontrolnej jednostki organizacyjnej, w szczególności podejmuje czynności zapewniające prawidłowy i terminowy przebieg postępowania kontrolnego (pkt 4) oraz w razie potrzeby – przeprowadza kontrolę lub uczestniczy w poszczególnych czynnościach kontrolnych (pkt 6). Katalog tych zadań mieści się właśnie także nadzór nad czynnościami podejmowanymi w toku kontroli przez podległych mu w jednostce organizacyjnej kontrolerów.
W świetle powyższego zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wysokość kary jest ponadto adekwatna do przewinienia - niewykonania ustawowego obowiązku złożenia zeznań i mieści się w granicach ustalonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13 września 2022 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2023 r. (Dz. U. poz. 1952), w świetle którego od dnia 1 stycznia 2023 r. minimalne wynagrodzenie za pracę zostało ustalone w wysokości [...] zł. Skarżący był bowiem pouczony o konsekwencji niestawiennictwa. Każde z kierowanych do skarżącego wezwań do stawiennictwa zawierały wszystkie niezbędne wymogi określone w art. 42 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o NIK. Jego oświadczenie stanowiące odpowiedź na wezwanie oraz tezy stawiane w skardze stanowią próbę polemiki z realizacją obowiązków służbowych świadka w zestawieniu z zadaniami kontrolerów prowadzonych w toku postępowania kontrolnego. Zdaniem Sądu organy NIK wszechstronnie rozważyły zasadność nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za niestawienie się w charakterze świadka na przesłuchanie bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu i zasadnie orzekły o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w prawidłowej wysokości. Sąd zwraca także uwagę, że kontrolerzy NIK uwzględniając role świadka w organach władzy starały się maksymalnie dostosować termin przesłuchania do terminów obowiązków służbowych świadka.
Z powyższych względów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).
| |