III OSK 90/23

III OSK 90/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Rz 758/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-10-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 17, art. 18, art. 110 ust. 7, art. 111, art. 112 ust. 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2022 poz 583
art. 32 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 411 ust. 10r
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 758/22 w sprawie ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy [...] kwotę 1270 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 758/22 oddalił skargę Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 maja 2022 r. nr P-II.4131.2.140.2022, którym stwierdzono nieważność § 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr 26/2022 zmieniającej uchwałę w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej [...].
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm.) zwanej dalej u.p.s., ośrodki pomocy społecznej wykonują zadania pomocy społecznej w gminach. Zadania te zostały szczegółowo określone w przepisach art. 17 i art. 18 u.p.s. z jednoczesnym podziałem na trzy grupy, tj. zadania własne gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 u.p.s.), zadania własne gminy o charakterze fakultatywnym (art. 17 ust. 2 u.p.s.) oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminę (art. 18 ust. 1 u.p.s.). Nie ulega wątpliwości, że w żadnej z tych grup zadań nie zostały wymienione expressis verbis zadania z zakresu ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy", jak również wynikające z ustawy z dnia 12 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1 z późn. zm.). Powyższe ustawy nie przewidują również możliwości przekazania ich realizacji do ośrodka pomocy społecznej.
Podkreślono, że zdaniem organu nadzoru przepisy art. 17 i art. 18 u.p.s. generalnie zawierają zamknięty katalog zadań z zakresu pomocy społecznej, które realizują ośrodki pomocy społecznej. Taki charakter ma niewątpliwe wykaz zadań własnych obowiązkowych zawarty w art. 17 ust. 1 u.p.s. oraz wyszczególnienie zadań zleconych gminie w art. 18 ust. 1. Natomiast nie sposób uznać za zamknięty katalogu zadań własnych fakultatywnych, określonych w art. 17 ust. 2, o czym świadczy pkt 4 tego przepisu, który do takich zadań zalicza "podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy". Zatem cytowany punkt ewidentnie otwiera możliwość realizacji przez gminę, w ramach pomocy społecznej, innych zadań, które nie zostały wyraźnie wymienione w przepisach ustawy o pomocy społecznej (zadań "nienazwanych"), a wynikają one z rozeznanych potrzeb gminy. Zarazem brak jest podstaw do przyjęcia, aby art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. obejmował również zadania "nazwane" (określone) w innych ustawach, a już na pewno nie obejmuje zadań gmin z zakresu pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa czy prowadzenie postępowań w sprawie przyznawania i wypłaty dodatku osłonowego wynikającego z ustawy o dodatku osłonowym, gdyż z przepisów ustaw je regulujących wynika wprost, że zadania te mają charakter zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminy, a zatem jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby wykonywanie tych zadań przez ośrodki pomocy społecznej to powinien był zamieścić je w katalogu wskazanym w art. 18 ust. 1 u.p.s.
Zakwestionowaną uchwałą dodano do ust. 2 § 4 Statutu GOPS zgodnie z którym Ośrodek ten realizuje również inne zadania gminy o charakterze socjalnym, a w szczególności objęte pkt 9 i 10. Punkt 9 rozszerza kompetencje GOPS o zadania wynikające z art. 12, 13, 31 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Jednak art. 12 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy liczy, w pierwotnej wersji, 19 ustępów, które w większości nie dotyczą jednostek samorządu terytorialnego. W art. 12 ust. 4 i 5 tej ustawy mowa jest o uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określającej zakres przyznanej pomocy. Niewątpliwie uchwała z dnia 11 kwietnia 2022 r. Rady Gminy [...] nie jest uchwałą, o której mowa w art. 12 ust. 4, 5 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Co istotne w art. 12 ust. 5 in fine wskazano, że formy i tryb udzielania pomocy określa właściwy organ wykonawczy danej jednostki lub związku, a nie Rada Gminy. Zakres kompetencji przekazanych na podstawie art. 12 tej ustawy jest więc niemożliwy do ustalenia, co przesądza o istotnej, oczywistej wadliwości tegoż zapisu uchwały. Nie można było na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. przekazać Kierownikowi GOPS zadań z zakresu administracji rządowej zleconych gminie, w drodze zmiany Statutu GOPS.
Zwrócono nadto uwagę, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. uległy zmianie przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, m.in. dotyczące świadczenia, o którym mowa w art. 13 tej ustawy. Mocą art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 830) znowelizowano m.in. art. 13 tej ustawy, do którego dodano ust. 1a-1d. Wskazana zmiana weszła w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., zatem nie obowiązywała jeszcze w dniu podejmowania przedmiotowej uchwały, tj. 11 kwietnia 2022 r. Ewentualne udzielenie w dniu 11 kwietnia 2022 r. przez organ stanowiący upoważnienia do realizacji świadczeń pieniężnych, o których mowa w ustawie na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) zwanej dalej w skrócie u.s.g. było dopuszczalne.
W obowiązującym aktualnie stanie prawnym nie ma podstaw do udzielenia na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. przez radę gminy upoważnienia do załatwienia spraw z zakresu świadczenia, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, bowiem ustawodawca wyłączył je z zakresu normowania ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) zwanej dalej w skrócie K.p.a.
Rada, na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., uprawniona jest do wydania upoważnienia do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Tymczasem sprawy, o których mowa w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy nie mieszczą się już w tym zakresie.
W ocenie Sądu przekazanie w drodze zmiany Statutu GOPS zadań określonych w art. 31 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jest wadliwe także z innych przyczyn niż wskazane przez organ nadzoru. Zakwestionowana uchwała naruszyła art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, z których wynika wprost właściwość wójta (...) do załatwiania spraw wymienionych w ust. 1. Statut jest oświadczeniem woli rady gminy, dlatego nie może wkraczać w cudze kompetencje, w szczególności w kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Rada gminy nie może przejmować kompetencji zastrzeżonych przez ustawę na rzecz wójta, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku zaakceptowania unieważnionego postanowienia uchwały.
Istotne jest także to, że ust. 3 art. 31 tej ustawy wskazuje na fakultatywną możliwość upoważnienia przez właściwy organ różnych podmiotów, w tym Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej do załatwienia spraw z art. 31. Upoważnienie takie ma jednak charakter fakultatywny i musi być imienne, tj. wystawione na konkretną osobę (oznaczoną z imienia i nazwiska), a nie generalnie np. na "kierownika ośrodka pomocy społecznej". Skoro udzielenie kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie przenosi nań kompetencji do wydawania decyzji w sprawach z art. 31 tej ustawy, to tym bardziej nie będzie skutkować przeniesieniem zadań z tego zakresu na ośrodek pomocy społecznej. A zatem nawet w przypadku udzielenia takiego upoważnienia kierownikowi GOPS przez Wójta - nie byłoby podstaw do zmiany Statutu GOPS w sposób przewidziany w uchwale zakwestionowanej przez organ nadzoru.
Powyższe uwagi są aktualne również w zakresie przekazania kwestionowaną uchwałą GOPS [...] zadań polegających na prowadzeniu postępowań w sprawie przyznawania i wypłaty dodatku osłonowego wynikającego z ustawy o dodatku osłonowym (art. 3 ust. 1 i art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku osłonowym oraz stosowany odpowiednio art. 411 ust. 10j – 10o, ust. 10r ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o.ś. Fakultatywność upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej przez wójta w tych sprawach czyni aktualną także na gruncie tego przepisu tezę o niedopuszczalności przypisania ośrodkowi pomocy społecznej, w statucie zadań z zakresu ustawy o dodatku osłonowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co skutkowało brakiem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a mianowicie poprzez:
- uznanie, że brak jest podstaw do zmiany statutu GOPS w zakresie zadań z zakresu pomocy obywatelom Ukrainy i dodatku osłonowego, podczas gdy oba te pojęcia mieszą się w zakresie "przedmiotu działalności" i służą do wykonywania zadań Gminy, podobnie jak inne zadania określone w statucie,
- zadania będące przedmiotem sporu nie znajdują się w katalogu zadań wskazanych w ustawie o pomocy społecznej, podczas gdy w treści regulacji czytamy wprost, że istnieje możliwość upoważnienie kierownika ośrodka pomocy społecznej do wykonywania zadań Gminy, przez co należy tutaj dokonać wykładni rozszerzającej, a nie kierować się literalnym brzmieniem przepisu,
- uznanie, że brak jest podstaw do zamieszczenia w statucie dodatkowego dwóch katalogu zadań, które ma wykonywać GOPS [...], z uwagi na fakt, iż nie Rada Gminy [...], tylko Wójt Gminy [...] jest uprawniony do złożenia odpowiedniego upoważnienia, w sytuacji gdy podjęta uchwała nie ma w swoim zamierzeniu stanowić podstawy prawnej do wykonywania zadań z zakresu dodatku osłonowego i pomocy obywatelom Ukrainy, lecz jedynie stanowi doprecyzowanie i dookreślenie zadań przekazanych przez Wójta do wykonywania (skarżący zgadza się, że in concreto upoważnienia do wykonywania czynności udziela Wójt), czego nie zabraniają przepisy prawa,
- uznanie, że brak jest podstaw do zmiany statutu GOPS w zakresie zadań z zakresu pomocy obywatelom Ukrainy i dodatku osłonowego, podczas gdy wskazane zadania mają służyć dopełnieniu katalogu zadań wykonywanych przez GOPS w ramach "przedmiotu działalności" określonych w statucie. Zapisy uchwały nie stanowią, wbrew twierdzeniu Sądu, "upoważnienia" do wykonywania czynności,
2) przepisów prawa materialnego:
a) art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że wskazanie w statucie zadań z zakresu pomocy obywatelom Ukrainy oraz prowadzenia postępowania w sprawie przyznania dodatku osłonowego nie powinno znaleźć się w statucie, podczas gdy wskazane zadania mieszczą się w obrębie zagadnienia "przedmiotu działalności" ośrodka pomocy społecznej, uregulowanych w odrębnych ustawach,
b) art. 31 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z art. 17 i art. 18 u.p.s. poprzez uznanie, że zadania przyznane do wykonania ośrodkowi pomocy społecznej na mocy ustawy nie znajdują się w katalogu zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej, podczas gdy ustawa przewiduje możliwość upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej do wykonywania zadań Gminy, przez co zasadnym jest umieszczenie dodatkowego zakresu zadań w treści statutu,
c) art. 17 i art. 18 u.p.s. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te zawierają zamknięty katalog zadań, które realizują ośrodki pomocy społecznej, jak również przyjęcie, wbrew faktom, że zmiana statutu GOPS spowodowała przekazanie tej jednostce organizacyjnej do realizacji zadania z zakresu ustawy o dodatkach osłonowych i wypłaty jednorazowego świadczenia, podczas gdy jak wskazał sam organ nadzoru art. 17 ust. 2 stanowi otwarty katalog zadań, przez co umieszczenie w treści statutu zadań, do których realizacji może być upoważniony przez Wójta kierownik ośrodka pomocy społecznej jest zasadne,
d) art. 17 i art. 18 u.p.s. w związku z art. 2 ust. 14 ustawy dodatku osłonowym w związku z art. 411 ust. 10r P.o.ś. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że zadania przyznane do wykonania ośrodkowi pomocy społecznej na mocy ustawy nie znajdują się w katalogu zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej, a uchwała Rady Gminy [...] w sposób istotny naruszyła prawo, podczas gdy przepisy ustawy o dodatku osłonowym odsyłają do przepisów Prawa ochrony środowiska, który wskazuje ma możliwość upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowań, w tym do wydawania zaświadczeń i decyzji, przez co wbrew twierdzeniu organu nadzoru - ustawa reguluje możliwość przekazania do realizacji w/w zadań ośrodka pomocy społecznej, co umożliwia dookreślenia tych kwestii w Statucie.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do meritum sprawy, tj. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, tym samym rozpoznając tę sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o jej przeprowadzenie.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
W zakresie podniesionych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest zasadna.
W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Obowiązek rozpoznania jako pierwszych zarzutów procesowych dotyczy przypadków, gdy autor skargi kasacyjnej kwestionuje przyjęte za podstawę wyrokowania ustalenia faktyczne (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12).
Z tych względów jako pierwsze zostaną rozpoznane zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego mających mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Powołane art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. nakazują organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne należyte gromadzenie materiału dowodowego w sprawie, wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności i ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisy te znajdują zastosowanie także do postępowania nadzorczego, co wynika z art. 91 ust. 5 u.s.g.
Mimo przytoczenia tych przepisów wraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałyby polegać jakiekolwiek uchybienia w toku postępowania nadzorczego dotyczące gromadzenia materiału dowodowego, wyjaśniania istotnych okoliczności lub oceny, czy dana okoliczność na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego została udowodniona lub nie została udowodniona. Także podniesione w skardze kasacyjnej okoliczności mający uzasadniać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie dotyczą braku dostrzeżenia przez ten Sąd wadliwości w samej procedurze, ale naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. Tym samym skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jaki materiał dowodowy nie został należycie zebrany w sprawie, jakie okoliczności nie zostały ustalone lub na czym miałaby polegać wadliwość w gromadzeniu materiału dowodowego w tej sprawie, to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku na podstawie tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego, który nie został uzasadniony. Ponadto w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie była decyzja lub postanowienie, ale akt nadzoru, a tym samym kognicja Sądu pierwszej instancji opierała się nie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a., ale art. 148 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, jakie zadania może obejmować statut ośrodka pomocy społecznej. Rada Gminy [...] w uchwale z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr 26/2022 zmieniającej w § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwałę w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej [...] uzupełniła katalog zadań o zadania o charakterze socjalnym wynikające z art. 12, art. 13 i art. 31 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o prowadzenie postępowań w sprawie przyznawania i wypłaty dodatku osłonowego wynikającego z ustawy z dnia 12 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym.
Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że nie jest dopuszczalnym uzupełnienie katalogu zadań wykonywanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej [...] o ww. zadania publiczne i oddalił skargę Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 maja 2022 r. nr P-II.4131.2.140.2022 stwierdzające nieważność § 1 pkt 1 i 2 uchwały z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr 26/2022.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że gminny ośrodek pomocy społecznej stanowi gminną jednostkę organizacyjną powoływaną celem pomocy organowi administracji publicznej do wykonywania zadań publicznych. Taka jednostka jest kwalifikowana jako aparat pomocniczy organu administracyjnego niezbędny do wykonywania zadań publicznych. Dotyczy to każdej samorządowej jednostki organizacyjnej tworzonej celem wykonywania przez określone organy administracyjne zadań publicznych. To założenie jest niezbędne celem oceny istoty takich jednostek. Jednostki te nie mają własnych zadań publicznych a ich celem jest pomoc organom w wykonywaniu ich zadań. Tym samym jeżeli dane zadanie publiczne zostało przekazane do wykonywania kierownikowi gminnego ośrodka pomocy społecznej, to taki kierownik wykonuje to zadanie przy pomocy aparatu pomocniczego jakim jest gminny ośrodek pomocy społecznej.
Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten określa, że każda jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Jednostką budżetową jest także gminny ośrodek pomocy społecznej. Rada gminy tworząc jednostkę budżetową ma obowiązek określić przedmiot jej działalności, a więc także zakres spraw, do załatwiania których taka jednostka jako aparat pomocniczy jest tworzona. Art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie stanowi źródła zadań publicznych jednostki budżetowej, a jedynie obliguje radę gminy – stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy – do każdorazowego określenia zadań wykonywanych przy udziale takiej jednostki. Statut takiej jednostki określający wykonywane przez nią zadania ma w tym zakresie przede wszystkim charakter porządkujący w tym znaczeniu, że tworzy czytelny podział zadań publicznych przyporządkowanych do wykonywania w ramach danej jednostki. Ustawa o finansach publicznych reguluje przede wszystkim zasady finansowania jednostek budżetowych oraz ich tworzenia, wyposażania w mienie i likwidacji. Tym samym objęcie statutem gminnego ośrodka pomocy społecznej zadań z zakresu pomocy udzielanej obywatelom Ukrainy oraz prowadzenia postępowania w sprawie przyznania dodatku osłonowego nie stanowi naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Kolejny zarzut strony skarżącej kasacyjnie dotyczy naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 i art. 18 u.p.s. oraz art. 31 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy polegającej na niezasadnym przyjęciu, że statut Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nie może obejmować zadań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Zarzut ten jest zasadny.
Art. 17 u.p.s. zawiera katalog zadań własnych gminy oraz zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym z zakresu pomocy społecznej. Art. 18 u.p.s. określa zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizowane przez gminy.
Niewątpliwie statut gminnego ośrodka pomocy społecznej powinien obejmować zadania wymienione w ww. przepisach ustawy o pomocy społecznej, chyba że niektóre z tych zadań byłyby wykonywane przez inne niż gminny ośrodek pomocy społecznej jednostki organizacyjnej z zakresu pomocy społecznej. Taką możliwość przewiduje art. 111 u.p.s. Każde zadane publiczne wykonywane przy udziale pracowników gminnego ośrodka pomocy społecznej powinno być objęte statutem działania takiego ośrodka. Tym samym jeżeli kierownik gminnego ośrodka pomocy społecznej zostanie upoważniony do załatwiania określonych spraw publicznych, to jednocześnie organ stanowiący takiej gminy powinien znowelizować statut takiej jednostki celem dostosowania wykonywanych zadań publicznych do kompetencji kierownika kierującego taką jednostką. Znajduje to podstawę w treści art. 110 ust. 7 u.p.s., zgodnie z który wójt (burmistrz, prezydent miasta) obligatoryjnie udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy.
Okoliczność, że art. 110 ust. 7 u.p.s. nakazuje wójtowi upoważniania kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej do wydawania w imieniu wójta decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej nie oznacza, że tylko obowiązkowe upoważnienie kierownika takiego ośrodka do załatwiania spraw w imieniu wójta uzasadnia objęcie statutem tego ośrodka zadań wykonywanych przez tak upoważnionego kierownika.
Zasada ta dotyczy także innych przypadków, w których na mocy odrębnych przepisów wójt może upoważnić kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej do załatwiania spraw. Jeżeli bowiem wójt nawet fakultatywnie upoważnia kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej do załatwiania określonych spraw, to tym samym zakres spraw publicznych realizowanych przez gminny ośrodek pomocy społecznej zostaje o ten zakres powiększony. Obliguje to radę gminy do zmiany statutu takiego ośrodka o tak przekazane do wykonywania zadania publiczne. Nie może bowiem dojść do sytuacji, w której pracownicy danego ośrodka pomocy społecznej wykonują jakieś zadania publiczne, a statut tego ośrodka, który obligatoryjnie musi określać zakres wykonywanych zadań, takich zadań nie obejmuje. Analogiczny pogląd zawarł w prawomocnym wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 224/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdzając, że przed przekazaniem przez organ wykonawczy kompetencji dyrektorowi ośrodka pomocy społecznej powinna nastąpić zmiana statutu w taki sposób, aby to nowe zadanie było w tym statucie już uwzględnione. Podobnie w prawomocnym wyroku z dnia z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 311/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że zmiana, bądź rozszerzenie zadań gminnego ośrodka pomocy społecznej nastąpić winno poprzez zmianę statutu takiej jednostki w drodze podjęcia stosownej uchwały zmieniającej.
Dodatkowy argument za przyjętym stanowiskiem zawiera art. 112 u.p.s., regulujący funkcjonowanie powiatowego centrum pomocy rodzinie jako powiatowej jednostki budżetowej, której statut również musi obejmować wykonywane przez nią zadania, a której kierownik jedynie fakultatywnie może być upoważniony przez starostę do załatwiania spraw (art. 112 ust. 5 u.p.s.).
Tym samym trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że skoro z treści art. 31 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może upoważnić, w formie pisemnej kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 31 ust. 2 tej ustawy, a w tym także do wydawania w tych sprawach decyzji, to skutkiem takiego upoważnienia powinno być także objęcie statutem gminnego ośrodka pomocy społecznej zadań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Nie może bowiem dojść do sytuacji, w której wójt upoważnia kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej do załatwiania spraw wynikających z art. 31 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i tym samym sprawy te będą realizowane przy pomocy pracowników takiego ośrodka, a mimo to nie będą one objęte zakresem działalności tego ośrodka. Zmiana statutu w zakresie objęcia takich spraw przez gminny ośrodek pomocy społecznej powinna być połączona z udzieleniem upoważnienia w trybie art. 31 ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
Przyjęte stanowisko potwierdza § 3 ust. 2 i ust. 3 obowiązującego w dacie podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały z dnia 11 kwietnia 2022 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie maksymalnej wysokości świadczenia pieniężnego przysługującego z tytułu zapewnienia zakwaterowania i wyżywienia obywatelom Ukrainy oraz warunków przyznawania tego świadczenia i przedłużania jego wypłaty (Dz. U. z 2022 r. poz. 605). Zgodnie z ww. przepisem wniosek o świadczenie należne na podstawie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy był rozpatrywany w terminie miesiąca od dnia jego złożenia w jednostce organizacyjnej gminy lub gminnej osobie prawnej i weryfikacji warunków zakwaterowania i wyżywienia dokonywali upoważnieni pracownicy jednostki organizacyjnej gminy lub gminnej osoby prawnej. Pod pojęciem jednostki organizacyjnej gminy należało rozumieć również gminny ośrodek pomocy społecznej, o ile kierownik takiego ośrodka został upoważniony do wykonywania tego zadania.
Zasadnym jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 17 i art. 18 u.p.s. w związku z art. 2 ust. 14 ustawy dodatku osłonowym oraz w związku z art. 411 ust. 10r P.o.ś. poprzez uznanie, że zadania przyznane do wykonania ośrodkowi pomocy społecznej na mocy ustawy jako nie znajdujące się w katalogu zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej, nie mogą być objęte statutem takiego ośrodka.
Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że skoro przepisy ustawy o dodatku osłonowym odsyłają do przepisów Prawa ochrony środowiska, który wskazuje z kolei ma możliwość upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowań, w tym do wydawania zaświadczeń i decyzji, to tym samym ustawodawca dopuszcza możliwość przekazania do realizacji ww. zadań do ośrodka pomocy społecznej, a tym samym dookreślenie tych kwestii w statucie takiego ośrodka.
Nie można także odmówić racji stronie skarżącej kasacyjnie która podnosi, że art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s. zawiera otwarty katalog zadań wykonywanych w zakresie pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem do zadań własnych gminy w tym zakresie należy również podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy. Jeżeli dane zadanie nie jest objęte ustawą o pomocy społecznej, ale obejmuje wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka i jest określone w innej ustawie, to mieści się w katalogu obejmującym art. 17 ust. 2 pkt 4 u.p.s.
Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 17 i art. 18 u.p.s. w związku z art. 2 ust. 14 ustawy dodatku osłonowym i w związku z art. 411 ust. 10r P.o.ś. poprzez uznanie, że mimo odesłania w ustawie o dodatku osłonowym do przepisów Prawa ochrony środowiska, które wskazują ma możliwość upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowań, w tym do wydawania zaświadczeń i decyzji, statut takiego ośrodka nie może obejmować tak przekazanych zadań do wykonywania. Dodatek osłonowy stanowi świadczenie pieniężne należne osobom o niskich dochodach mających na celu niwelowanie rosnących cen energii, gazu i żywności. Jest to więc świadczenie, które można zaliczyć do jednej z form udzielania pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o dodatku osłonowym do ustalenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta prawa do dodatku osłonowego stosuje się odpowiednio m.in. art. 411 ust. 10r P.o.ś. Zgodnie zaś z tym przepisem wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w formie pisemnej, upoważnić m.in. kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowań w tych sprawach.
Tym samym także i w tym przypadku udzielenie upoważnienia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej skutkuje tym, że takie sprawy są załatwiane przy pomocy pracowników takiego ośrodka, a to z kolei obliguje do objęcia ich statutem gminnego ośrodka pomocy społecznej.
Jest przy tym oczywiste, że cofniecie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) upoważnienia kierownikowi ośrodka pomocy społecznej do załatwiania określonych spraw zarówno z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jak i ustawy o dodatku osłonowym powinno skutkować zmianą statutu takiego ośrodka i przeniesieniem tych zadań do innej jednostki organizacyjnej. Jest to jednak domena działania organów danej gminy które powinny w sposób najbardziej racjonalny i zgodny z prawem wyposażać poszczególne gminne jednostki organizacyjne w wykonywane przez nie zadania publiczne. Racjonalność, zasadność lub celowość nie są kryteriami nadzoru nad samorządem terytorialnym.
Z powyższych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 148 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym uchylił zaskarżony wyrok w całości i po rozpoznaniu skargi Rady Gminy [...] uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 maja 2022 r. nr P-II.4131.2.140.2022 w którym organ ten stwierdził nieważność § 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Gminy [...] nr 26/2022 z dnia 11 kwietnia 2002 r. zmieniającą uchwałę w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej [...].
W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu. W związku z tym w tej sprawie należało od Wojewody Podkarpackiego zasądzić na rzecz Gminy [...] kwotę 1270 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kwoty wpisu od skargi, kwoty wpisu od skargi kasacyjnej, opłaty za sporządzenie uzasadnienia oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).