III OSK 9/23

III OSK 9/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 203/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-06-08
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 okt 3 lit. g
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 203/22 w sprawie ze skargi A.C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.C. na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 203/22 oddalił skargę A.C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
A.C. w dniu 22 maja 2020 r. złożyła do Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez doręczenie jej kopii umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 194 ze zm., dalej w skrócie "u.o.p.d.k.") oraz kopii koncepcji sporządzonych przez wszystkich kandydatów na stanowisko Dyrektora Gminnego Domu Kultury w [...], dotyczących funkcjonowania Gminnego Domu Kultury w [...] na okres najbliższych 7 lat, o których mowa w ogłoszeniu o konkursie na w/w stanowisko.
Wójt Gminy [...] w dniu 3 czerwca 2020 r. przesłał wnioskodawczyni skan umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. oraz skan koncepcji funkcjonowania Gminnego Domu Kultury w [...] na lata 2020-2026, opracowaną przez osobę, która została wybrana na stanowisko Dyrektora Gminnego Domu Kultury w [...]. Organ poinformował jednocześnie, że w/w koncepcja objęta jest prawem autorskim i bez zgody autora nie może być rozpowszechniana i udostępniana publicznie. Ponadto wyjaśnił, że koncepcje funkcjonowania Gminnego Domu Kultury w [...], przedstawione przez pozostałych kandydatów na stanowisko dyrektora tej placówki, nie mogą zostaną udostępnione, ponieważ nie stanowią one informacji publicznej. Koncepcje te mogą bowiem zawierać elementy twórcze, a tym samym ich autorom może przysługiwać ochrona autorskich praw majątkowych i osobistych. Dodatkowo stanowią one dokumenty prywatne, które nie mają charakteru publicznego tylko z tego powodu, że pozostają we władaniu organu administracji publicznej.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.C. wniosła o stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy [...] w załatwieniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że żądane dokumenty (koncepcje) złożone przez kandydatów w konkursie na dyrektora samorządowej instytucji kultury nie stanowią informacji publicznej i w konsekwencji nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na stanowiska wyrażone w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 75/17; Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1734/11 i z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1281/15.
Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 129/20 oddalił skargę, jednak na skutek wniesienia przez A.C. skargi kasacyjnej sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4455/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że wyrok z dnia 9 września 2020 r. został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), ponieważ Sąd pierwszej instancji w istocie nie ustosunkował się do podstawowego zarzutu skargi, tj. czy żądane przez skarżącą koncepcje funkcjonowania Gminnego Domu Kultury w [...], przedstawione przez kandydatów w toku procedury konkursowej, mają charakter informacji publicznej. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Gliwicach winien dokonać kwalifikacji żądanych od organu dokumentów, biorąc w szczególności pod rozwagę przepisy art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., jak również odnieść się do argumentacji skarżącej. W zależności od zajętego w tym zakresie stanowiska, Sąd pierwszej instancji orzeknie o żądaniach zawartych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ponownie rozpoznając sprawę, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku powołał treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wskazując, że prawo do informacji publicznej obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych oraz realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności tych podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., w świetle którego udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Przepisy odrębne, które w tej sprawie znajdują zastosowanie, to przepisy u.o.p.d.k. Żądana przez skarżącą informacja dotyczy bowiem dokumentów przedkładanych przez kandydatów w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury. Zgodnie z art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. ust. 3d u.o.p.d.k., kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu z zastrzeżeniem ust. 2. W samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (...). Organizator przed ogłoszeniem konkursu, o którym mowa w ust. 2, podaje do publicznej wiadomości informację o zamiarze ogłoszenia konkursu, zawierającą w szczególności termin rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia postępowania konkursowego. Z kolei w świetle art. 16 ust. 3e u.o.p.d.k., uwzględniając formę organizacyjno-prawną, zakres działalności oraz aktualną sytuację instytucji kultury, której dotyczy konkurs, o którym mowa w ust. 2, organizator określa w ogłoszeniu o konkursie co najmniej: 1) nazwę, siedzibę i adres instytucji kultury; 2) opis kwalifikacji wymaganych od kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury; 3) określenie umiejętności i kompetencji, jakie ma posiadać kandydat na stanowisko dyrektora instytucji kultury, oraz zadań, jakie ma realizować dyrektor w zakresie bieżącego funkcjonowania i rozwoju instytucji kultury; 4) wymóg złożenia przez osoby przystępujące do konkursu programu realizacji zadań w zakresie bieżącego funkcjonowania i rozwoju instytucji kultury; 5) wykaz dokumentów wymaganych od osób przystępujących do konkursu; 6) informację o sposobie udostępnienia przez organizatora dokumentów i informacji, dotyczących warunków organizacyjno-finansowych funkcjonowania instytucji kultury, w tym jej planów finansowych i rzeczowych na okresy po rozstrzygnięciu konkursu, jeżeli w danej instytucji kultury plan rzeczowy jest opracowywany, oraz inne ogólne informacje na temat działalności instytucji kultury; 7) miejsce i termin złożenia ofert, nie krótszy niż 30 dni od dnia podania do publicznej wiadomości ogłoszenia o konkursie; 8) termin rozpatrzenia złożonych ofert.
Mając na uwadze w/w przepisy, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że złożone przez kandydatów w konkursie na dyrektora Gminnego Domu Kultury w [...] pisemne koncepcje, których udostępnienia żądała skarżąca, nie stanowią informacji publicznej. Są to bowiem autorskie opracowania kandydatów, które podlegają ocenie wyłącznie komisji konkursowej. Nie sposób zatem uznać, aby dokumenty te stanowiły przejaw działalności organu, czy też zostały przez niego wytworzone. Sam fakt złożenia przedmiotowych koncepcji podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej oraz przeprowadzającemu konkurs nie powoduje, że stają się one przez to informacją publiczną. Dokumenty te nie zawierają bowiem informacji o sprawach publicznych, a są jedynie wynikiem przemyśleń i wizji kandydatów konkursu co do dalszego funkcjonowania placówki, którą chcą oni kierować. Dopiero po wyborze kandydata i objęciu przez niego stanowiska dyrektora koncepcje te będą wdrożone w życie – dopiero wtedy zatem będą dotyczyły sprawy publicznej, gdyż staną się koncepcją dyrektora na funkcjonowanie placówki, z realizacji której dyrektor winien być rozliczony.
WSA w Gliwicach podkreślił, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., informacją publiczną jest informacja o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Powołane przepisy u.o.p.d.k. jednoznacznie natomiast wskazują, że udostępnieniu podlega informacja o konkursie na stanowisko dyrektora i zasadach jego przeprowadzenia, a nie dokumenty przedkładane przez kandydatów biorących w nim udział. Z kolei § 11 i § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. z 2019 r., poz. 724, dalej w skrócie "rozporządzenie") stanowi, że z posiedzeń komisji konkursowej są sporządzane protokoły, które podpisują członkowie komisji obecni na posiedzeniu. Do protokołu końcowego załącza się dokumenty określające spełnienie kryteriów oceny uczestników konkursu. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 rozporządzenia, protokół końcowy zawiera imiona i nazwiska uczestników konkursu oraz co najmniej informację o liczbie głosów uzyskanych przez poszczególnych uczestników konkursu w kolejnych głosowaniach, jak również informację o wyniku postępowania konkursowego wraz z uzasadnieniem. Protokół ten, w świetle § 12 ust. 3 rozporządzenia, podlega udostępnieniu na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej bez załączników. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, tak ustalona procedura konkursowa gwarantuje należytą jej jawność i umożliwia obywatelom poznanie nie tylko zgłoszonych kandydatur, lecz również motywów, którymi kierowała się komisja konkursowa wyłaniając zwycięskiego kandydata. Wybór ten, na co wyżej wskazano, musi zostać uzasadniony w protokole. W konsekwencji uznać należy, iż koncepcje przedłożone przez kandydatów w konkursie na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury, którzy nie zostali wybrani do objęcia tego stanowiska, nie stanowią informacji publicznej. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. Z tych względów organ prawidłowo zwykłym pismem poinformował skarżącą, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Uczynił to z zachowaniem terminu ustawowego, a zatem nie pozostawał w bezczynności. WSA w Gliwicach dodał, że powołane w skardze wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1734/11 oraz z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/15 nie przystają do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W pierwszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył przesłania kopii bądź kserokopii informacji dotyczących wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z środków Unii Europejskiej, natomiast w drugiej sprawie przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej była rekomendacja przygotowana przez Komisję Rekrutacyjną oraz sprawozdanie/protokół ze spotkania Komisji Rekrutacyjnej w sprawie zatrudnienia pracownika naukowego w konkursie otwartym na stanowisko adiunkta w zakresie literaturoznawstwa angielskiego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.C. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dokumenty złożone przez kandydatów w konkursie na dyrektora samorządowej instytucji kultury nie stanowią informacji publicznej;
2) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 ust. 1 i art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie wytycznych wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4455/21, które wiązały Sąd pierwszej instancji w zakresie obowiązku odniesienia się do argumentacji skarżącej zawartej w skardze;
3) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez oddalenie skargi pomimo nieudostępnienia przez organ wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze oraz nakazanie organowi rozpoznania wniosku. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów, powołując się na uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 75/17.
Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie rozprawy. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie rozpoznania wniosku A.C. z dnia 22 maja 2020 r. co do udostępnienia informacji publicznej w postaci koncepcji sporządzonych przez wszystkich kandydatów na stanowisko Dyrektora Gminnego Domu Kultury w [...], dotyczących funkcjonowania Gminnego Domu Kultury w [...] na okres najbliższych 7 lat, o których mowa w ogłoszeniu o konkursie na w/w stanowisko.
W sprawie nie jest sporne, iż Wójt Gminy [...] – jako organ administracji publicznej realizujący zadania publiczne w zakresie przeprowadzania konkursu na dyrektora samorządowej instytucji kultury – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądana przez skarżącą we wniosku informacja ma charakter informacji publicznej.
Dla oceny zasadności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.
Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż żądana przez skarżącą w jej wniosku informacja w postaci udostępnienia koncepcji sporządzonych przez wszystkich kandydatów na stanowisko Dyrektora Gminnego Domu Kultury w [...] – nie ma charakteru informacji publicznej.
WSA w Gliwicach zasadnie zwrócił uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Dostęp do informacji publicznej jest zatem w takiej sytuacji ograniczony "zakresem określonym w przepisach odrębnych". W okolicznościach niniejszej sprawy takimi przepisami odrębnymi są przepisy u.o.p.d.k. oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy powołał wszystkie istotne z omawianego punktu widzenia konkretne przepisy u.o.p.d.k. oraz rozporządzenia i po dokonaniu ich analizy słusznie uznał, że wskazują one jednoznacznie, iż udostępnieniu – jako informacja publiczna – podlegają informacje o konkursie na stanowisko Dyrektora Gminnego Domu Kultury w [...] i zasadach jego przeprowadzenia oraz protokół końcowy (co istotne – bez załączników), który zawiera imiona i nazwiska uczestników konkursu oraz informację o liczbie głosów uzyskanych przez poszczególnych uczestników konkursu w kolejnych głosowaniach, jak również informację o wyniku postępowania konkursowego wraz z uzasadnieniem. W konsekwencji WSA w Gliwicach prawidłowo przyjął, że koncepcje przedłożone przez kandydatów w konkursie na stanowisko dyrektora samorządowej instytucji kultury, którzy nie zostali wybrani do objęcia tego stanowiska, nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty te nie zawierają bowiem informacji o sprawach publicznych, a więc informacji o aktywności, która jest ukierunkowana wyłącznie na wypełnianie określonych zadań publicznych oraz na realizowanie określonych interesów i celów związanych ze wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem. Sam fakt złożenia przez kandydatów w ramach konkursu ich autorskich koncepcji dotyczących funkcjonowania Gminnego Domu Kultury w [...] na okres najbliższych 7 lat nie powoduje, że dokumenty te stają się przez to informacją publiczną. Koncepcje te na tym etapie postępowania stanowią bowiem jedynie dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji zadania publicznego w zakresie wyboru i powołania dyrektora samorządowej instytucji kultury, ale nieprzesądzające jeszcze o kierunkach jego działania. Dokumenty takie służą zatem przeprowadzeniu konkursu i wybraniu najlepszego kandydata na stanowisko dyrektora, jednak nie są one wiążące i nie są wyrazem stanowiska organu. Podstawy za uznanie przedmiotowej informacji za informację publiczną nie można również upatrywać w tym, że w świetle art. 16 ust. 3e pkt 4 u.o.p.d.k. organizator – uwzględniając formę organizacyjno-prawną, zakres działalności oraz aktualną sytuację instytucji kultury, której dotyczy konkurs – określa w ogłoszeniu o konkursie m.in. wymóg złożenia przez osoby przystępujące do konkursu programu realizacji zadań w zakresie bieżącego funkcjonowania i rozwoju instytucji kultury. Jest to bowiem wyłącznie formalny obowiązek złożenia koncepcji programowej, aby móc uczestniczyć w konkursie. Podkreślenia wymaga, że objęty przepisami u.d.i.p. zakres przedmiotowy wyznacza dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji. Wobec przedstawionych wyżej rozważań ogólnych w zakresie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, uznać zatem należy, iż charakter informacji publicznej będzie miała – post factum – jedynie koncepcja przedstawiona przez kandydata, który ostatecznie wygra konkurs, a więc zostanie dyrektorem samorządowej instytucji kultury i będzie mógł on tę koncepcję wdrożyć w życie i z jej realizacji być rozliczany.
Z tych względów zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.
W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bowiem organ prawidłowo oraz w ustawowym terminie poinformował wnioskodawczynię, iż żądana przez nią informacja nie ma charakteru informacji publicznej, wobec czego nie można zarzucić mu bezczynności.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 i art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił, dlaczego powołane w skardze wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1734/11 oraz z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/15 nie odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Naruszenia w/w przepisów nie stanowi także nieodniesienie się w sposób wyraźny do powołanego przez skarżącą wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 75/17. Sąd pierwszej instancji, prezentując argumentację uzasadniającą oddalenie skargi, która to argumentacja stoi w sprzeczności ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu w/w wyroku WSA w Poznaniu, wyraźnie wskazał dlaczego podjął takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Wobec obszernie i szczegółowo podanych motywów nieuwzględnienia skargi nie sposób uznać, aby WSA w Gliwicach nie wykonał wytycznych wynikających z wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4455/21.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.