III OSK 894/23

III OSK 894/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 303
art.3
Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1940/22 w sprawie ze skargi B.C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr 010000/623/39019/2022 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1940/22, oddalił skargę B.C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr 010000/623/39019/2022 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan sprawy.
Wnioskiem z dnia 26 lipca 2022 r. B.C. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
Decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr 010000/623/39019/2022, Prezes ZUS, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1051, dalej "ustawa"), odmówił wnioskodawczyni przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego wskazując, że wnioskodawczyni urodziła czworo dzieci, ale ze względu na śmierć jednego z nich wychowała troje dzieci poprzez stałe, ciągłe i bezpośrednie sprawowanie ogółu obowiązków względem dzieci do czasu osiągnięcia przez nie pełnoletności. W związku z tym brak jest podstaw do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, bowiem nie został spełniony warunek konieczny w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Nie można było zatem uznać, że spełniono warunek konieczny do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się wnioskodawczyni, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; P.p.s.a.), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
WSA w Warszawie wskazał, że istota sporu sprowadza się do wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a konkretnie sformułowania "wychowała", czyli przesłanki, która musi być spełniona, aby świadczenie mogło być przyznane. Natomiast bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że wnioskodawczyni, ubiegająca się o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, urodziła czworo dzieci, ale jedno z nich zmarło w wieku 5 lat. Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające ma charakter wyjątkowy, bowiem jest świadczeniem nieskładkowym (poza ubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. De facto zatem, przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie ma charakter socjalny. W związku z powyższym, ów wyjątkowy charakter przepisów ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle. W art. 2 pkt 9 ustawy przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem definicja ustawowa, przez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka, by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), dlatego można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w przypadku takiej osoby została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy. Skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Z treści uzasadnienia projektu analizowanej ustawy wynika zaś, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia, jest to zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. Wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko będąc członkiem rodziny uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Mając jednak na uwadze wskazany w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak w ustawie określenia dotyczącego czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o zrealizowaniu procesu wychowania można mówić wówczas, gdy dziecko jest na tyle rozwinięte i ukształtowane, że może w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie.
Niewątpliwie dziecko, które zmarło w wieku 5 lat, nie mogło być w tym wieku na tyle rozwinięte, aby mogło w miarę samodzielnie funkcjonować zarówno w bieżącym, codziennym życiu, jak i w grupie społecznej, czy społeczeństwie. Zatem proces wychowania dziecka w wieku 5 lat nie został jeszcze zakończony.
Mając zatem na uwadze okoliczności faktyczne sprawy, w której matka urodziła czworo dzieci, jednak jedno z dzieci zmarło w wieku 5 lat, to nie można przyjąć, że matka - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy – urodziła i wychowała co najmniej czworo dzieci, albowiem w stosunku do zmarłego dziecka ten proces wychowania nie został zakończony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. art. 3 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przewidzianych w tym przepisie przesłanek do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, podczas gdy w rzeczywistości przesłanki te zostały spełnione, a odmienne stanowisko WSA w Warszawie wynika wyłącznie z przyjęcia za wiążącą dla Sądu nowo kształtującą się wykładnię tego przepisu w orzecznictwie NSA;
2. art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w sytuacji, w której w analogicznych stanach prawnych i faktycznych, przesłanki te były uznawane za spełnione w orzeczeniach WSA w Warszawie, a jedyną przesłanką odmowy ustalenia istnienia przesłanek w niniejszej sprawie jest kształtowanie się nowej wykładni NSA.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Oceniając we wskazanym zakresie wniesioną skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Jako niezasadny należało ocenić postawiony w niej zarzut naruszenia art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy: "świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci". Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do wykładni sformułowania "wychowała", czyli przesłanki, która musi być spełniona, aby świadczenie mogło być przyznane. Bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że wnioskodawczyni ubiegająca się o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego urodziła czworo dzieci, przy czym jedno z nich zmarło w wieku 5 lat.
Odnosząc się do powyższej kwestii, zauważyć należało, że wykładnia językowa pojęcia "wychowania" nie prowadzi do jednoznacznego wyniku. Jest to pojęcie zdefiniowane przez ustawodawcę, lecz jego definicja legalna jest niezupełna, zaś na gruncie języka potocznego pojęcie to jest semantycznie wieloznaczne, przyjmując różnorakie znaczenia, często uzależnione kontekstowo. Z tych względów wybór jednego z możliwych znaczeń ustalonych w drodze dyrektyw wykładni językowej wymaga potwierdzenia i zharmonizowania z wynikiem wykładni systemowej oraz funkcjonalnej.
Z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że celem przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Szerzej tę kwestię wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VIII kadencji nr druku 3157), w którym zostało napisane, że "projektowana ustawa ma na celu uhonorowanie i docenienie okresu wychowywania dzieci". (...) i że "projektowane zmiany podkreślają ważną z punktu widzenia rozwoju kraju funkcję społeczną pełnioną przez rodziców, w większości kobiety, związane z wychowaniem dzieci". Jak z powyższego zatem wynika, zarówno treść normatywna ustawy, jak i uzasadnienie jej projektu mocno akcentują kwestię nie tyle samego urodzenia (przysposobienia) dziecka co jego wychowania. Konsekwencją tego jest zawarcie w treści ustawy definicji legalnej instytucji wychowania, a także uczynienie z wychowania dziecka jednej z pozytywnych (a w niektórych przypadkach w zasadzie podstawowej) przesłanek, warunkujących przyznanie omawianego świadczenia, a z długotrwałego zaprzestania wychowywania dziecka, zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 3 ustawy – przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Zatem nie każdy przypadek urodzenia dziecka i sprawowania nad nim pieczy może być uznany za wychowanie dziecka. Jeśli proces wychowawczy ustał w początkowej fazie, okres sprawowania pieczy nad dzieckiem nie stanowi dokonanego procesu wychowania dziecka w rozumieniu ustawy i nie jest wystarczający dla przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. O zrealizowaniu procesu wychowania można mówić wówczas, gdy dziecko jest na tyle rozwinięte i ukształtowane, że może w miarę samodzielnie funkcjonować w społeczeństwie. W każdym konkretnym przypadku ustaleniu podlega zatem, czy czynności podejmowane względem dziecka doprowadziły do jego wychowania, czyli do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu, czy też z uwagi na zgon dziecka proces ten nie został zakończony.
W rozpoznawanej sprawie zagadnienie prawne dotyczy tego, czy skarżąca w ogóle spełniała warunki do jego otrzymania, a więc spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Dokonanie prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, wymaga zwrócenia uwagi na dwie istotne okoliczności. Pierwsza z nich dotyczy charakteru rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego omawianą ustawą, a druga okoliczność dotyczy kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie tego świadczenia, czyli pojęcia matki.
Odnosząc się do pierwszej okoliczności podkreślić należy, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające, co zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle, a więc przy pomocy generalnie wykładni językowej. W przepisie art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka, by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", tj. pominął kryterium czasowe, to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Taki sposób wykładni przepisu art. 2 pkt 9 ustawy przyjął również Sąd pierwszej instancji, posiłkując się uzasadnieniem projektu ustawy, w którym mocno zaakcentowano doniosłość procesu wychowania dziecka przez rodzica i jego wpływu na przebieg życia w dorosłości. Powtarzanie tej argumentacji Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną jest zbędne, z uwagi na to, że została ona przytoczona w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Mając natomiast na uwadze, wskazany w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak określenia w ustawie czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o zrealizowaniu procesu wychowania można mówić wówczas, gdy dziecko jest na tyle rozwinięte i ukształtowane, że może w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie. Stanowisko takie zostało również zaprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 21 października 2021 r. sygn. akt I OSK 569/20, 21 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1020/21, 27 października 2021 r. sygn. akt 1540/20, 15 września 2021 r. sygn. akt III OSK 2326/21 i 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4717/21). Z tego też względu, Sąd pierwszej instancji doszedł do prawidłowej konkluzji, że to wiek, w jakim zmarło dziecko, pozwala na ocenę, czy było ono na tyle rozwinięte, aby mogło w miarę samodzielnie funkcjonować w społeczeństwie. Okoliczności niniejszej sprawy, a więc śmierć dziecka w wieku 5 lat wykluczają uznanie, że dziecko to zostało "wychowane". Niewątpliwie dziecko, które zmarło w wieku 5 lat nie było, bo nie mogło być w tym wieku na tyle rozwinięte, aby mogło w miarę samodzielnie funkcjonować zarówno w bieżącym, codziennym życiu jak i w grupie społecznej, czy społeczeństwie. Proces wychowania takiego dziecka nie został jeszcze zakończony. W tym wieku dziecko nie jest zdolne bowiem do samodzielnego życia, gdyż nie jest w stanie własnym staraniem zabezpieczyć swoich potrzeb.
Druga okoliczność, dla dokonania prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, jest krąg kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Ponieważ okoliczność, że skarżąca do niego należała nie była sporna w sprawie nie podlegała ona kontroli kasacyjnej.
W konsekwencji powyższego wykluczyć należało, że skarżąca kasacyjnie spełniła przesłankę z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, co czyniło zarzut naruszenia tego przepisu niezasadnym.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa, z uwagi na kształtowanie się nowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Podnieść należy, że art. 32 Konstytucji RP dotyczy wykonywania, a nie wykładni przepisów prawa. Wykładnia przepisów prawa służy wyjaśnianiu obowiązującego prawa przede wszystkim z poszanowaniem zasady praworządności. W sytuacji, w której Sąd zmienił wykładnię przepisów prawa nie oznacza, że łamie zasadę równości wobec prawa, lecz przeciwnie – stara się dostosować dany przepis do normy prawnej w taki sposób aby jak najlepiej wyrazić wolę ustawodawcy. Takie działanie Sądu mieści się w zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i nie łamie zasady równości.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.