III OSK 893/22

III OSK 893/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 894/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-05
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1114
art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 894/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 lutego 2021 r. nr DKO-420/90/2019/kb w przedmiocie ustalenia zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2016 oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 894/21, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z dnia 3 lutego 2021 r., nr DKO-420/90/2019/kb, w przedmiocie ustalenia zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2016.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, zwanej dalej ustawą, skarżąca złożyła Marszalkowi Województwa Mazowieckiego roczne sprawozdanie o produktach w opakowaniach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami opakowaniowymi za rok 2016. Następnie 18 maja 2018 r. przekazała korektę tego dokumentu zawierającą informacje o wprowadzeniu na teren kraju wraz z produktami w 2016 r. 38 800 kg, natomiast w 2015 r. 42 796 kg opakowań z tworzyw sztucznych oraz o przekazaniu 41 130 kg odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych do odzysku i recyklingu i osiągnięciu wymaganych poziomów odzysku i recyklingu.
W okresie od dnia 12 stycznia 2018 r. do dnia 14 lutego 2018 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego przeprowadził kontrolę skarżącej w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w przedmiocie opłaty produktowej za lata 2015-2016. Podczas kontroli ustalono, że przedmiotem przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą jest produkcja wyrobów dla budownictwa z tworzyw sztucznych. Skarżąca zajmuje się bowiem produkcją okien – stolarki PCV i aluminium, a do końca marca 2017 r. zajmowała się również produkcją styropianu. Działalność polegającą na wprowadzaniu na rynek krajowy produktów w opakowaniach skarżąca rozpoczęła [...] stycznia 2008 r. W trakcie przeprowadzanej przez organ I instancji kontroli skarżąca poinformowała, że zapewniła odzysk, w tym recykling odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadziła produkty. Obowiązek ten skarżąca wykonywała samodzielnie. Przetworzenie odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych w kontrolowanym okresie było zlecone podmiotowi W. sp. z o. o. z siedzibą w W., która przekazała je do odzysku, w tym recyklingu. Ponadto ustalono, że skarżąca samodzielnie wykonywała obowiązek prowadzenia publicznych kampanii edukacyjnych poprzez szkolenia pracowników (broszury), kalendarze i notesy ekologiczne dla przedsiębiorców oraz klientów, co zostało potwierdzone przedstawionymi dokumentami. Dodatkowo skarżąca wprowadziła na rynek w 2014 r. – 46 336 kg, natomiast w 2015 r. – 42 796 kg, a w 2016 r. – 38 800 kg opakowań z tworzyw sztucznych wraz z produktami. Nie przedstawiła dokumentów potwierdzających recykling (DPR), na podstawie których mogła ustalić masę odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu. Oświadczyła, iż odpady przekazywała uprawnionemu podmiotowi W. sp. z o. o., a dokumentem potwierdzającym przekazanie odpadów jest karta przekazania odpadów. Ponadto ustalono, że w kontrolowanym okresie skarżąca nie wytwarzała opakowań, nie dokonywała importu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia opakowań oraz nie dokonywała eksportu lub wewnątrzwspólnotowej dostawy produktów w opakowaniach. Ustalono także, iż w czasookresie objętym kontrolą skarżąca nie współpracowała z organizacją odzysku opakowań w zakresie odzysku i recyklingu odpadów oraz prowadzenia publicznych kampanii edukacyjnych.
W toku prowadzonych czynności kontrolnych pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r. skarżąca przekazała oświadczenie W. sp. z o. o. informujące, że przyjęte od niej odpady w 2016 r. zostały przekazane do recyklera A. sp. z o. o. z siedzibą w S. Przekazano również oświadczenie A. sp. z o. o. dotyczące przekazania przez W. sp. z o. o. w 2016 r. odpadów o kodzie 15 01 02 – opakowania tworzyw sztucznych w ilości 112,778 Mg, które zostały przetworzone w procesie R3. W. sp. z o. o. wnioskowała o wystawienie dokumentów DPR na masę równą 1,24 Mg, jednakże przedmiotowe dokumenty nie zostały wystawione na rzecz skarżącej. Masy odpadów zostały rozliczone na rzecz innych podmiotów, a skarżąca nie mogła zaliczyć wykazanych mas odpadów na poczet wykonania obowiązku odzysku i recyklingu. Ustalenia te, a także stwierdzone naruszenia i nieprawidłowości zostały odnotowane w protokole kontroli znak: OS-11.3163.126.2017.DR, podpisanym przez kontrolowanego i kontrolującego w dniu 21 lutego 2018 r.
Pismem z dnia 22 marca 2018 r., znak OS-II.3163.126.2017.DR, Marszałek Województwa Mazowieckiego skierował do skarżącej zalecenia pokontrolne, w których nakazał: – zgodnie z art 45 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy przedłożyć Marszałkowi Województwa Mazowieckiego prawidłowo sporządzone rocznego sprawozdania o produktach w opakowaniach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami opakowaniowymi za rok 2015 oraz rok 2016; – na podstawie art. 34 oraz art. 36 ustawy ustalić wysokość opłaty produktowej za 2015 r. oraz 2016 r., a należność wnieść wraz z odsetkami od zaległości podatkowych, naliczanymi zgodnie z art. 53 § 1 oraz § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa na rachunek Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego; – przestrzegać przepisów wynikających z ustawy. Z uwagi na niewykonanie przez skarżącą zaleceń pokontrolnych pismem z dnia 15 listopada 2018 r., znak OS-WO-II.7250.558.2018.AS, Marszałek Województwa Mazowieckiego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania skarżącej decyzji ustalających wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za lata 2015 - 2016 w trybie art. 37 ust. 1 ustawy.
Marszałek Województwa Mazowieckiego, decyzją z dna 13 grudnia 2018 r., nr 148/18/OS, określił dla skarżącej wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2016 w kwocie równej 162 347,00 zł oraz zobowiązał skarżącą do wypłaty tej kwoty wraz z odsetkami zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 53 § 1, § 3 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Na skutek odwołania skarżącej, GIOŚ decyzją z dnia 3 lutego 2021 r., nr DKO-420/90/2019/kb, utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 13 grudnia 2018 r. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska. Konieczność ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za rok 2016 została stwierdzona i udokumentowana w protokole kontroli z dnia 14 lutego 2018 r., znak: OS-II.3163.126.2017.DR, podpisanym przez kontrolowanego i kontrolującego w dniu 21 lutego 2018 r. GIOŚ wyjaśnił, że opłata produktowa należy do danin publicznych powstających z mocy prawa oraz obliczanych i wpłacanych bez wezwania przez podmiot obowiązany. Skoro powstała ona z mocy prawa w dniu 31 grudnia 2016 r., to podstawą jej obliczenia powinno być prawo obowiązujące w tymi dniu, czyli rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2014 r. w sprawie szczegółowych stawek opłat produktowych dla poszczególnych rodzajów opakowań. W sprawach dotyczących opłat produktowych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa. Natomiast według art. 51 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności. Skoro opłata produktowa powinna być wpłacona bez wezwania w terminie do 15 marca 2017 r., a skarżąca tego nie uczyniła, to zobowiązanie stało się zaległością z tytułu opłaty produktowej.
Organ odwoławczy podkreślił, że wszystkie ustalenia z kontroli Marszałka Województwa Mazowieckiego zostały odnotowane w protokole kontroli znak: OS-II.3163.126.2017.DR, podpisanym przez kontrolowanego i kontrolującego w dniu 21 lutego 2018 r. Skarżąca, podpisując powyższe dokumenty, potwierdziła tym samym treści w nich zawarte. Z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowym postępowaniu wynika, że skarżąca nie zapewniła odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadziła produkty. Przetworzenie odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych w kontrolowanym okresie było zlecone podmiotowi W. sp. z o.o., która przekazała je do odzysku, w tym recyklingu. Firma W. sp. z o.o. poinformowała, że przyjęte od skarżącej odpady w 2016 r. zostały przekazane do recyklera podmiotu – A. sp. z o. o. W. sp. z o. o. wnioskowała o wystawienie dokumentów DPR na masę równą 1,24 Mg, jednakże przedmiotowe dokumenty nie zostały wystawione na rzecz skarżącej. Co do zasady, wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany zapewniać odzysk, w tym recykling odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty. Obowiązek ten podmiot wprowadzający produkty w opakowaniach, którym w tym przypadku jest niewątpliwie skarżąca, może wykonywać w dwojaki sposób, tj. samodzielnie bądź za pośrednictwem organizacji odzysku opakowań, której zlecił jego wykonanie na podstawie zawartej umowy. Organizacje odzysku opakowań nie muszą fizycznie wchodzić w posiadanie odpadów opakowaniowych, aby wywiązać się z obowiązku zapewnienia odpowiedniego poziomu odzysku i recyklingu, ponieważ wystarczy, że zawnioskują do podmiotu prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku o wystawienie dokumentów DPR i dokumentów DPO, a następnie wejdą w posiadanie dokumentów DPR oraz dokumentów DPO, które potwierdzają zapewnienie ich odzysku i recyklingu. Uzyskiwanie zatem przez wprowadzającego produkty w opakowaniach od recyklera dokumentów DPO i DPR jest mechanizmem, wskazanym w ustawie, realizacji zasady zanieczyszczający płaci. Sposób ten pozwala, aby recykler, wystawiając taki dokument pobrał wynagrodzenie za wystawienie takiego dokumentu, lub rozliczenie to nastąpiło w ramach wartości przekazywanego odpadu, i w ten sposób koszty recyklingu zostały przerzucone z recyklera na wprowadzającego produkty w opakowaniach będącego zanieczyszczającym. Samo przekazanie odpadów recyklerowi bezpośrednio czy za pośrednictwem innych posiadaczy odpadów w żaden sposób nie realizuje zasady zanieczyszczający płaci, gdyż nie zapewnia, że recykler przerzuci koszty recyklingu na wprowadzającego produkty w opakowaniach, w tym przypadku skarżącą.
W ocenie organu odwoławczego, w przypadku odpadów przekazywanych przez skarżącą koszty gospodarowania tymi odpadami mógł finansować inny wprowadzający produkty w opakowaniach, gdyż na masy odpadów przekazanych przez skarżącą mogły być wystawione przez recyklera dokumenty DPO i DPR na wniosek innego wprowadzającego produkty w opakowaniach lub organizację odzysku, za które to dokumenty podmioty mogły zapłacić, finansując w ten sposób recykling tych odpadów opakowaniowych. Dlatego też w żaden sposób fakt przekazywania odpadów do odzysku przez skarżącą nie może mieć żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, skoro skarżąca nie posiada dokumentów DPR i DPO, wskazujących na finansowanie przez nią recyklingu i odzysku odpadów opakowaniowych za rok 2016. Brak dokumentów DPO i DPR obrazuje jednoznacznie, że skarżąca nie finansowała recyklingu, a więc z tego tytułu powinna ponieść opłatę produktową. Opłata produktowa jest bowiem sposobem realizacji zasady zanieczyszczający płaci. Zatem brak dokumentów DPO i DPR nie jest tylko i wyłącznie brakiem formalnymi wynikającym z przepisów ustawy, ale przede wszystkim dowodem, iż skarżąca nie finansowała odzysku odpadów opakowaniowych. Organ odwoławczy w żaden sposób nie zakwestionował, że określone odpady zostały przekazane przez skarżącą do recyklingu i poddane odzyskowi, jednak zgodnie z przepisami ustawy oraz dyrektywą 94/62/WE istotne jest kto za ten recykling zapłacił. Z akt sprawy wynika, że skarżąca za niego nie zapłaciła, bo nie posiada dokumentów DPO i DPR.
Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca, zgodnie z art. 34 ust. 2 oraz art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy, będąc wprowadzającym produkty w opakowaniach, który nie zapewnił odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe, w których wprowadził produkty do obrotu, była obowiązana do obliczenia na koniec roku kalendarzowego (tj. na koniec dnia 31 grudnia 2016 r.) i wniesienia opłaty produktowej za rok 2016 na odrębny rachunek bankowy właściwego urzędu marszałkowskiego w terminie do 15 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego opłata dotyczy, czyli do 15 marca 2017 r. Skarżąca nie wniosła opłaty produktowej za rok 2016 w terminie do 15 marca 2017 r., co stało się podstawą do określenia przez Marszałka Województwa Mazowieckiego wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej w trybie art. 37 ust. 1 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji określił w sposób prawidłowy wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2016 r. w kwocie równej 162 347,00 zł.
Pismem z dnia 10 marca 2021 r. skargę na przedstawioną decyzję GIOŚ wniosła do WSA w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 17 ust. 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie wynikające z błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegające na uznaniu, że skarżąca nie zapewniła odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadziła produkty, z uwzględnieniem art. 18, ponieważ nie posiada dokumentów DPO i PDR, w sytuacji gdy skarżąca obowiązek ten zrealizowała i potwierdziła to dokumentami w postaci kart przekazania odpadów o kodzie 15 01 02 – opakowania z tworzyw sztucznych oraz oświadczeniami podmiotów gospodarujących odpadami oraz oświadczeniami firmy W. sp. z.o.o. i firmy A. sp. z o.o.; b) art. 23 ust. 3 w zw. z art. 8 pkt 1 ustawy poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, że masę odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu ustala się wyłącznie w oparciu o dokument DPR albo DPO, a zatem że nie można tych faktów wykazywać innymi dokumentami, co miało miejsce w niniejszej sprawie, a także uznanie, że dokumenty DPO/DPR są dowodem na finansowanie przez skarżącą odzysku odpadów opakowaniowych, podczas gdy są dokumentem potwierdzającym odpowiednio recykling lub odzysk odpadów opakowaniowych ich masę oraz proces, któremu zostały poddane; c) art. 37 ust. 1 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca była zobowiązana do uiszczenia opłaty produktowej, w sytuacji gdy skarżąca poddała odzyskowi w tym recyklingowi odpady opakowaniowe o kodzie 15 01 02 o masie 41,13 Mg, a zatem wywiązała się z obowiązku odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych w 2016 r. i nie była zobowiązana do wniesienia opłaty produktowej; 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów ora o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W dniu 5 stycznia 2022 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji był art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1114, dalej "ustawa"), którego treść przywołał, jak również zacytował treść art. 17 ust. 1, 2 i 7 oraz art. 34 ust. 1, art. 36 i 40 ustawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli podmiot zobowiązany nie uiści opłaty produktowej w prawidłowej wysokości, w terminie do 15 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego opłata dotyczy, powstaje zaległość z tytułu opłaty produktowej, której wysokość ustala w drodze decyzji marszałek województwa. Skarżąca nie wykazała, że wykonała wynikający z art. 17 ust. 1 ustawy obowiązek, a ponieważ nie wykonała obowiązku z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy, dlatego konieczne stało się ustalenie wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2016 r. w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, zgromadził wystarczający materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i dokonał jego swobodnej, a nie dowolnej oceny. Przywoływanych przez skarżącą dowodów organ nie pominął, tylko słusznie ocenił, że nie mogą stanowić one dowodu na zrealizowanie przez skarżącą wynikającego z art. 17 ust. 1 ustawy obowiązku dotyczącego 2016 r.
Sąd I instancji zauważył, że stan faktyczny sprawy ustalony został przez organ w oparciu o protokół kontroli, podpisany przez skarżącą i niekwestionowany w zakresie zawartych w nim ustaleń faktycznych dotyczących w szczególności masy opakowań z tworzyw sztucznych wprowadzonych na rynek w 2016 r. wraz z produktami, okoliczności przekazywania odpadów o kodzie 15 01 02 uprawnionemu podmiotowi na podstawie kart przekazania odpadów, oświadczeń skarżącej, a także złożonego przez skarżącą sprawozdania o produktach w opakowaniach, opakowaniach, o gospodarowaniu odpadami opakowaniowymi oraz opłacie produktowej za 2016 r. oraz złożonych w trakcie przeprowadzonej kontroli oświadczeń podmiotu, któremu skarżąca przekazywała odpady i recyklera, do którego odpady te zostały przekazane. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na dokonanie niebudzącego wątpliwości ustalenia, że skarżąca nie posiada dokumentów DPR i DPO będących dowodem wskazującym na dokonanie odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych za 2016 r. Skarżąca nie ma racji, że brak dokumentów DPR i DPO nie ma znaczenia, a okoliczności, które miały wykazywać tj. masę odpadów poddanych odzyskowi w tym recyklingowi – potwierdzają inne dowody. Brak dokumentów DPR i DPO nie jest tylko nieznacznym uchybieniem formalnym. Stosownie bowiem do treści art. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy dokumentem DPR jest dokument potwierdzający recykling odpadów opakowaniowych, w tym określający masę tych odpadów i sposób ich recyklingu, a dokumentem DPO jest dokument potwierdzający inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, w tym określający masę tych odpadów i sposób ich odzysku. W konsekwencji przyjęcia takiej legalnej definicji dokumentów w art. 23 ust. 3 ustawy wprowadzono mechanizm, według którego masę odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu ustala się w oparciu odpowiednio o dokument DPR albo dokument DPO. Oba rodzaje dokumentów mają szczególne znaczenie dla realizacji obowiązków wynikających z ustawy, dotyczących odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. Stanowią wyłączny dowód potwierdzający odzysk, w tym recykling określonej masy odpadów opakowaniowych oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu. Przedmiotowy dokument ma zatem charakter sui generis indywidulanego uprawnienia (tj. potwierdzenia poddania recyklingowi określonej masy odpadów w danym roku rozliczeniowym), które jest kluczowe z punktu widzenia oceny wywiązania się przez beneficjenta tego dokumentu z obowiązku recyklingu określonego w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy.
W ocenie WSA w Warszawie potwierdzeniem tego szczególnego statusu dokumentu DPR jest art. 53 ust. 4a ustawy, który wprowadza instytucją unieważnienia tego dokumentu. Ustawodawca nadał więc temu dokumentowi charakter zbliżony do aktu administracyjnego. Nawet bowiem dokumenty urzędowe jako takie nie podlegają zbliżonej procedurze "unieważnienia", a tylko ocenie przez pryzmat art. 76 w zw. z art. 80 k.p.a. Dokumenty DPR i DPO mają charakter imienny, ponieważ wystawiane są przez recyklera (przedsiębiorca prowadzący recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych) na rzecz wprowadzającego produkty w opakowaniach lub organizacji odzysku opakowań na ich wniosek, złożony w trybie określonym w art. 23 ustawy. Co istotne, przedsiębiorca prowadzący recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych wystawia dokument, o którym mowa w ust. 3, w trzech egzemplarzach, z czego jeden egzemplarz jest przeznaczony dla wystawiającego dokument przedsiębiorcy, drugi egzemplarz – odpowiednio dla wprowadzającego produkty w opakowaniach, organizacji odzysku opakowań, organizacji samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, albo wnioskodawcy określonego w ust. 5, natomiast trzeci egzemplarz – dla marszałka województwa (art. 23 ust. 9 ustawy). Ważne jest również to, że w przypadku gdy wprowadzający produkty w opakowaniach lub inny uprawniony podmiot zlecą posiadaczowi odpadów przekazanie odpadów opakowaniowych do recyklingu lub innego niż recykling procesu odzysku, wniosek o wystawienie DPR lub DPO, składa w ich imieniu posiadacz odpadów. Jeżeli więc, jak twierdzi skarżąca, zleciła ona w 2016 r. posiadaczowi odpadów tj. W. sp. z o.o. z siedzibą w W. przekazanie odpadów opakowaniowych do odzysku, w tym recyklingu, w ilości zapewniającej wymagany poziom odzysku i recyklingu, to powinna zadbać, by posiadacz odpadów wystąpił w jej imieniu o wystawienie dokumentów DPR/DPO. Gdyby zaś dokumenty zostały wystawione na rzecz skarżącej, to powinna otrzymać jeden egzemplarz dokumentu, zaś pozostałe dwa egzemplarze powinny być w posiadaniu recyklera i organu (marszałka województwa). Skoro skarżąca nie posiada wymienionych dokumentów, a nie zostały one też przekazane marszałkowi województwa, oznacza to, że podmiot, który odebrał odpady opakowaniowe od skarżącej, nie występował w jej imieniu o wystawienie dokumentów potwierdzających odzysk/recykling. Uprawnione jest zatem domniemanie organu, że dokumenty DPO/DPR, obejmujące masę odpadów opakowaniowych przekazaną przez skarżącą, mogły zostać wystawione przez recyklera na rzecz innych podmiotów wprowadzających produkty w opakowaniach lub organizację odzysku, które w rzeczywistości finansowały recykling tych odpadów. Nieposiadanie przez skarżącą dokumentów DPO i DPR potwierdza, że skarżąca nie zapewniła odzysku i recyklingu odpadów w 2016 r., ponieważ nie finansowała tego procesu (czy jak woli to ująć skarżąca, nie poniosła ona odpowiedzialności organizacyjnej i finansowej w związku z wprowadzeniem produktów w opakowaniach). Wystawianie dokumentów DPO/DPR wiąże się z finansowaniem kosztów recyklingu przez wprowadzającego produkty w opakowaniach, co może następować przez pobieranie wynagrodzenia za wystawienie dokumentu lub w ramach rozliczenia wartości przekazywanych odpadów. Nie musi być więc tak, że podmiot, który przekazał odpady do recyklingu, musi płacić za wystawienie dokumentu.
Sąd I instancji zauważył, że odbiorca odpadów od skarżącej w 2016 r., który przekazał je następnie do recyklera, jak wynika z oświadczenia tego ostatniego podmiotu, przekazał do recyklingu znacznie więcej odpadów, aniżeli wynosiła masa, co do której wnioskował o wystawienie dokumentów DPR. Możliwe, że rozliczenie finansowania recyklingu między tymi stronami nastąpiło w taki właśnie sposób, jednak nie dotyczyło to skarżącej. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia faktury dotyczące rozliczeń spółki, z którą współpracuje skarżąca i innych podmiotów. Skarżąca bowiem nie dopilnowała kwestii realizacji obowiązku zapewnienia wymaganego poziomu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych z wprowadzonych do obrotu opakowań, gdyż swoje zainteresowanie w 2016 r. ograniczyła do przekazywania odpadów uprawnionemu podmiotowi zgodnie z zawartą w 2012 r. umową. W związku z wejściem w życie ustawy nie dokonała zmiany wiążącej strony umowy i nie wprowadziła do niej zlecenia przekazywania odpadów opakowaniowych do recyklingu i występowania w swoim imieniu o wystawienie dokumentów DPO/DPR. Oznacza to, że skarżąca jako wprowadzający produkty w opakowaniach, który nie wykonał obowiązku określonego w art. 17 ust. 1, miała obowiązek wnieść opłatę produktową za 2016 r. w terminie do 15 marca 2017 r. Natomiast obowiązek zapewnienia odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych, realizowany jest albo przez osiągnięcie w sposób faktyczny wymaganego poziomu odzysku odpowiednio udokumentowanego (DPR i DPO) albo przez wpłacenie opłaty produktowej. Opłatę produktową skarżąca miała zatem obowiązek obliczyć i wpłacić samodzielnie. Ponieważ obowiązek wniesienia opłaty produktowej przekształcił się w zaległość z tytułu opłaty produktowej, właściwy organ miał obowiązek ustalić w drodze decyzji jej wysokość. Wbrew zarzutom skargi, ustalona w decyzji wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2016 r. nie spełnia przesłanek administracyjnej kary pieniężnej, a tym samym nie znajdował do niej zastosowania art. 189f k.p.a., a więc nie było możliwe odstąpienie od wymierzenia tej opłaty.
Pismem z dnia 8 marca 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 894/21, wywiodła skarżąca (dalej "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego poprzez:
a) niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy na skutek bezzasadnego uznania, że skarżąca nie wykazała, iż wykonała wynikający z tego przepisu obowiązek zapewnienia recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadziła produkty do obrotu, ponieważ nie posiada dokumentów DPO i PDR, w sytuacji gdy skarżąca obowiązek ten zrealizowała i potwierdziła to dokumentami w postaci kart przekazania odpadów o kodzie 15 01 02 – opakowania z tworzyw sztucznych oraz oświadczeniami podmiotów gospodarujących odpadami oraz oświadczeniami firmy W. sp. z.o.o. i firmy A. sp. z o.o.;
b) niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy wynikające z bezpodstawnego uznania, że skarżąca nie wykonała obowiązku określonego w art. 17 ust. 1 tej ustawy, tj. obowiązku zapewnienia recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadziła produkty do obrotu, a w konsekwencji obowiązana była wnieść opłatę produktową za 2016 rok, podczas gdy skarżąca obowiązek ten zrealizowała i potwierdziła to dokumentami w postaci kart przekazania odpadów o kodzie 15 01 02 – opakowania z tworzyw sztucznych oraz oświadczeniami podmiotów gospodarujących odpadami oraz oświadczeniami firmy W. sp. z.o.o. i firmy A. sp. z o.o.;
c) niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy na skutek bezpodstawnego uznania, że skarżąca była zobowiązana do uiszczenia opłaty produktowej, w sytuacji gdy skarżąca poddała odzyskowi w tym recyklingowi odpady opakowaniowe o kodzie 15 01 02 o masie 41,13 Mg, a zatem wywiązała się z obowiązku odzysku i recyklingu odpad6w opakowaniowych w 2016 r. i nie była zobowiązana do wniesienia opłaty produktowej,
d) niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegające na ustaleniu, w drodze decyzji, wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej za 2016 rok, podczas gdy wydanie takiej decyzji nie spełnia wymogu przydatności;
e) błędną wykładnię art. 23 ust. 3 w zw. z art. 8 pkt 1 ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dokumenty DPO i DPR stanowią wyłączny dowód potwierdzający odzysk, w tym recykling określonej masy odpadów opakowaniowych oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu, a zatem że nie można tych faktów wykazywać innymi dokumentami, podczas gdy okoliczności te należy wykazywać na podstawie wszelkich dostępnych danych;
f) błędną wykładnię art. 23 ust. 3 w zw. z art. 8 pkt 1 ustawy poprzez bezpodstawne uznanie, że dokumenty DPO i DPR są dowodem na finansowanie przez skarżącą odzysku odpadów opakowaniowych, podczas gdy są dokumentem potwierdzającym odpowiednio recykling lub odzysk odpadów opakowaniowych ich masę oraz proces, któremu zostały poddane;
g) błędną wykładnię art. 189f § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 189b k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja w przedmiocie ustalenia zaległości z tytułu opłaty produktowej nie spełnia przesłanek administracyjnej kary pieniężnej, a zatem w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania art. 189f k.p.a. i nie było możliwe odstąpienie od wymierzenia opłaty, podczas gdy decyzja z art. 37 ust. 1 ustawy spełnia wszystkie określone ustawą cechy administracyjnej kary pieniężnej;
II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadziło do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy, ponieważ Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że masa odpadów poddanych odzyskowi, w tym recyklingowi nie została potwierdzona innymi niż dowodami niż dokumenty DPR i DPO, a zatem Sąd I instancji nie wziął pod uwagę całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji, w szczególności w zakresie: kart przekazania odpadów o kodzie 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) firmie W. sp. z o.o. w roku 2016, oświadczenia W. sp. z o.o. z 8 lutego 2018 r., oświadczenia A. sp. z o.o. z 8 lutego 2018 r. oraz wyjaśnień strony znajdujących się w aktach kontroli Marszalka Wojew6dztwa Mazowieckiego str. 51-53, 146-186 i 219-225;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że skoro skarżąca nie posiada dokumentów DPR i DPO, to podmiot, który odebrał odpady opakowaniowe od skarżącej nie występował w jej imieniu o wystawienie tych dokumentów, pomijając wyjaśnienia skarżącej oraz znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie firmy A. sp. z o.o. z 8 lutego 2018 r., zgodnie z którymi firma W. sp. z o.o. występowała w imieniu skarżącej o wystawienie dokumentów DPR i DPO;
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że organ odwoławczy zgromadził wystarczający materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i dokonał jego swobodnej, a nie dowolnej oceny, podczas gdy organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, czy w realiach niniejszej sprawy skarżąca zapewniła odzysk odpadów opakowaniowych, takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty;
d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że organ słusznie ocenił, iż przedstawione przez skarżącą dowody w postaci: kart przekazania odpadów o kodzie 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) firmie W. sp. z o.o. w roku 2015, oświadczenia W. sp. z o.o. z 8 lutego 2018 r., oświadczenia A. sp. z o.o. z 8 lutego 2018 r. oraz wyjaśnień strony znajdujących się w aktach kontroli Marszalka Województwa Mazowieckiego str. 51-53, 1 46-186 i 219-225, nie mogą stanowić dowodu na zrealizowanie przez skarżącą obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 ustawy dotyczącego roku 2016;
e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że okoliczności, które miały zostać wykazane dokumentami DPR i DPO nie zostały potwierdzone innymi dowodami, podczas gdy skarżąca wykazał dokładnie te same dane, które potwierdzają dokumenty DPO i DPR, z tym że z wykorzystaniem dowodów w postaci: kart przekazania odpadów o kodzie 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) firmie W. sp. z o.o. w roku 2016, oświadczenia W. sp. z o.o. z 8 lutego 2018 r., oświadczenia A. sp. z o.o. z 8 lutego 2018 r.;
f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że uprawnione jest domniemanie organu, że dokumenty DPO/DPR obejmujące masa odpadów opakowaniowych przekazane przez skarżącą, mogły zostać wystawione przez recyklera na rzecz innych podmiotów wprowadzających produkty w opakowaniach lub organizację odzysku, które w rzeczywistości finansowały recykling tych odpadów, podczas gdy wniosek taki jest całkowicie nieuprawniony w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego;
g) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że nieposiadanie przez skarżącą dokumentów DPO i DPR potwierdza, że nie zapewnił odzysku i recyklingu odpadów w 2016 r., ponieważ nie finansował tego procesu, a zatem jest zobowiązany do wniesienia opłaty produktowej za 2016 rok., podczas gdy skarżący poniósł odpowiedzialność zdefiniowaną w art. 3 pkt 21 Dyrektywy w sprawie odpadów jako rozszerzona odpowiedzialność producenta, która oznacza zestaw środków podjętych przez państwa członkowskie w celu zapewnienia, aby producenci produktów ponosili odpowiedzialność finansową lub finansową i organizacyjną na etapie cyklu życia produktu, gdy staje się on odpadem – ponieważ przekazał odpady do recyklingu, i w żaden sposób nie niweczy tego fakt nieposiadania przez niego dokumentów DPR/DPO
h) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. w związku z pozbawieniem strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, które dodatkowo uniemożliwiło organowi zapoznanie się ze stanowiskiem skarżącej przed wydaniem decyzji, nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postepowania, ponieważ doprowadziło do nierozpoznania złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych zawartych w piśmie procesowym do organu II instancji z dnia 3 lutego 2021 r. o przeprowadzenie dowodów - kart przekazania odpadów o kodzie l5 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) firmie W. sp. z o.o. w roku 2016, znajdujących się w aktach kontroli Marszalka Województwa Mazowieckiego, oświadczenia W. sp. z o.o. z 8 lutego 2018 r., oświadczenia A. Sp. z o.o. z 8 lutego 2018 r. znajdujące się w aktach kontroli Marszalka Województwa Mazowieckiego str. 213-215, a także wyjaśnień skarżącej znajdujących się w aktach kontroli Marszalka Województwa Mazowieckie go str. 219-225, a przeprowadzenie tych dowodów miało zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy skarżąca zapewniła odzysk, w tym recykling odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadziła produkty,
i) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wskazanych przepisów k.p.a. polegające na pominięciu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności: kart przekazania odpadów o kodzie 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) firmie W. sp. z o.o. w roku 2016, oświadczenia W. sp. z o.o. z 8 lutego 2018 r., oświadczenia A. sp. z o.o. z 8 lutego 2018 r. oaz wyjaśnień strony znajdujących się w aktach kontroli Marszalka Województwa Mazowieckiego str. 51-53, 146-186 i 219-225 oraz braku podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, czy w realiach niniejszej sprawy skarżąca zapewniła odzysk odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadziła produkty.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć trzeba, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku – stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpiło poprzez "błędną ocenę stanu faktycznego" (zarzuty II.c-h) – tymczasem, jak już wyżej zaznaczono, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w założeniu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzut II.b jest wprawdzie zredagowany nieco odmiennie, ale w istocie tam również skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne tudzież ocenę dowodów – mianowicie kwestionuje "uznanie, że skoro skarżąca nie posiada dokumentów DPR i DPO, to podmiot, który odebrał odpady opakowaniowe od skarżącej nie występował w jej imieniu o wystawienie tych dokumentów". Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie daje podstaw do oceny, czy to "uznanie" jest prawidłowe, czy też nie.
Gdy idzie o powołany w zarzucie II.a art. 133 § 1 p.p.s.a. ("Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi"), to: "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (...). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2025 r., III OSK 5450/21). W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W szczególności zaś nie doszło do naruszenia tego przepisu przez bezpodstawne uznanie, że "masa odpadów poddanych odzyskowi, w tym recyklingowi, nie została potwierdzona innymi dowodami niż dokumenty DPR i DPO". Sąd I instancji, wbrew omawianemu zarzutowi, miał na względzie również karty przekazania odpadów o kodzie 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) firmie W. sp. z o.o. w roku 2016, oświadczenia W. sp. z o.o. z dnia 8 lutego 2018 r., oświadczenia A. sp. z o.o. z dnia 8 lutego 2018 r. oraz wyjaśnienia skarżącej kasacyjnie. Sąd I instancji odmiennie niż oczekiwała skarżąca kasacyjnie ocenił przydatność tych dokumentów dla ustalenia relewantnych okoliczności faktycznych – co jednak nie może być skutecznie kwestionowane zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut II.i, tj. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wskazanych przepisów k.p.a., polegającego na pominięciu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności: kart przekazania odpadów o kodzie 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) firmie W. sp. z o.o. w roku 2016, oświadczenia W. sp. z o.o. z 8 lutego 2018 r., oświadczenia A. sp. z o.o. z 8 lutego 2018 r. oraz wyjaśnień strony znajdujących się w aktach kontroli Marszałka Województwa Mazowieckiego str. 51-53, 146-186 i 219-225 oraz braku podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, czy w realiach niniejszej sprawy skarżąca zapewniła odzysk odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadziła produkty. Wbrew temu zarzutowi Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie pominął materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, lecz dokonał odmiennej niż oczekiwała skarżąca kasacyjnie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowej – oceny tegoż materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 k.p.a.
Spośród zarzutów naruszenia prawa materialnego kluczowe znaczenie ma zarzut I.e., tj. zarzut błędnej wykładni art. 23 ust. 3 w zw. z art. 8 pkt 1 ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dokumenty DPO i DPR stanowią wyłączny dowód potwierdzający odzysk, w tym recykling określonej masy odpadów opakowaniowych oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu, a zatem że nie można tych faktów wykazywać innymi dokumentami, podczas gdy okoliczności te należy wykazywać na podstawie wszelkich dostępnych danych (pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, z wyjątkiem odmiennego w swym charakterze zarzutu I.g, mają w istocie charakter wtórny). Art. 23 ust. 3 ustawy (w ówczesnym brzmieniu) stanowi, że masę odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu ustala się w oparciu odpowiednio o dokument DPR albo dokument DPO. Z kolei zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o: DPR – rozumie się przez to dokument potwierdzający recykling odpadów opakowaniowych, w tym określający masę tych odpadów i sposób ich recyklingu (pkt 1 lit.a), DPO – rozumie się przez to dokument potwierdzający inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, w tym określający masę tych odpadów i sposób ich odzysku (pkt 1 lit.b). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 23 ust. 3 ustawy statuuje kategoryczną normę, która przesądza, że masa odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu mogą być ustalane wyłącznie w oparciu o dokument DPR albo dokument DPO; możliwość posługiwania się w tym zakresie innymi środkami dowodowymi została wykluczona. Wynika to już z literalnego brzmienia przepisu. Sąd I instancji zasadnie zwrócił też uwagę na art. 53 ust. 4a ustawy, który potwierdza szczególny status dokumentów DPR i DPO, skoro mogą one podlegać unieważnieniu. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ trafnie wskazał na aspekty funkcjonalne, podkreślając, że uzyskiwanie przez wprowadzającego produkty w opakowaniach od recyklera dokumentów DPO i DPR jest mechanizmem realizacji zasady "zanieczyszczający płaci" i że liczy się nie tyle samo przekazanie odpadów, ile ponoszenie kosztów recyklingu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, masa odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku nie może być ustalana na podstawie innych dowodów niż dokumenty DPO i DPR (dotyczy to w szczególności dowodów oferowanych przez skarżącą kasacyjnie). Z kolei dokumenty DPO i DPR, choć nie wynika to wprost z art. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy, pozwalają przyjąć, że wprowadzający produkty w opakowaniach rzeczywiście poniósł koszty recyklingu. Z tych względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 23 ust. 3 w zw. z art. 8 pkt 1 ustawy (zarzuty I.e i I.f) okazały się niezasadne.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego: I.a (niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy), I.b (niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy), I.c i I.d. (niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy) mają, jak już wyżej zaznaczono, charakter wtórny, bowiem zasadzają się na założeniu, że skarżąca kasacyjnie – za pomocą innych niż dokumenty DPO i DPR dowodów – skutecznie wykazała wykonanie obowiązku ustanowionego w art. 17 ust. 1 ustawy. Negatywna weryfikacja tego założenia, wynikająca z rozważań poczynionych wyżej w kontekście oceny zarzutu I.e, przesądza o niezasadności również tych zarzutów.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut I.g., tj. zarzut błędnej wykładni art. 189f § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 189b k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja w przedmiocie ustalenia zaległości z tytułu opłaty produktowej nie spełnia przesłanek administracyjnej kary pieniężnej. W rzeczy samej bowiem opłata produktowa nie jest karą administracyjną w rozumieniu art. 189b k.p.a. – już choćby z tego powodu, że nie jest "nakładana w drodze decyzji". Powinność uiszczenia opłaty produktowej powstaje z mocy prawa, a decyzyjne określenie wysokości zaległości z tego tytułu, które w założeniu następuje wyjątkowo, jest przejawem wtórnej konkretyzacji prawa; ma ono charakter deklaratywny w ścisłym tego słowa znaczeniu. Norma statuująca powinność uiszczenia opłaty produktowej nie jest normą sankcjonującą, lecz potwierdzeniem i egzemplifikacją normy-zasady "zanieczyszczający płaci". "Opłata ta należy do instrumentów ekonomicznych prawa gospodarki odpadami (...). Realizuje dwie podstawowe funkcje prawa gospodarki odpadami wyznaczone założeniami zasady "zanieczyszczający płaci": 1) bodźcową (prewencyjną) oraz 2) redystrybucyjną. Funkcja bodźcowa (prewencyjna) za pośrednictwem prawidłowo ustalonych stawek jednostkowych ma zachęcać do najbardziej odpowiedniego z punktu widzenia ochrony środowiska wyboru technologii produkcji, lokalizacji produkcji, instalowania urządzeń ochronnych oraz korzystania z zasobów środowiska. Funkcja redystrybucyjna powinna pomagać w przemieszczaniu za pośrednictwem funduszy celowych środków zgromadzonych z opłat produktowych z przeznaczeniem ich na cele związane z ochroną środowiska" (P. Korzeniowski, Model prawny systemu gospodarki odpadami – studium administracyjnoprawne, Łódź 2014, s. 381–382). Opłata produktowa nie jest zatem administracyjną karą pieniężną i tym samym dział IVa k.p.a. nie ma do niej zastosowania.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.