III OSK 890/24

III OSK 890/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek
Paweł Mierzejewski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 13 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 8, art. 149  § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 § 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 435/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 435/23 oddalił skargę Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie) na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych (dalej także jako: Rzecznik) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Rzecznika, powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści korespondencji mailowej P. S., M. L. i P. R. ze skrzynek wykorzystywanych przy czynnościach Rzeczników Dyscyplinarnych Sędziów Sądów Powszechnych za okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 1 kwietnia 2023 r. oraz treści korespondencji z komunikatorów wykorzystywanych w służbowych telefonach komórkowych za okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 1 kwietnia 2023 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Rzecznik w piśmie z dnia 16 maja 2023 r. poinformował Stowarzyszenie, że w jego ocenie żądana przez nie informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Rzecznik wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i w tym zakresie podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ww. ustawie, jednak samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności udzielenia wnioskowanej informacji, jeśli nie ma ona charakteru publicznego. Wobec powyższego Rzecznik uznał, że nie ma podstaw do udzielenia Stowarzyszeniu żądanej informacji.
Pismem z dnia 31 maja 2023 r. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie Rzecznika do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia, stwierdzenie, że bezczynność Rzecznika miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Rzecznikowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciło Rzecznikowi naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Stowarzyszeniu informacji w postaci treści korespondencji mailowej P. S., M. L. i P. R. ze skrzynek wykorzystywanych przy czynnościach Rzeczników Dyscyplinarnych Sędziów Sądów Powszechnych za okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 1 kwietnia 2023 r. oraz treści korespondencji z komunikatorów wykorzystywanych w służbowych telefonach komórkowych za okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 1 kwietnia 2023 r., pomimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia;
2) art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Stowarzyszeniu informacji w postaci treści korespondencji mailowej P. S., M. L. i P. R. ze skrzynek wykorzystywanych przy czynnościach Rzeczników Dyscyplinarnych Sędziów Sądów Powszechnych za okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 1 kwietnia 2023 r. oraz treści korespondencji z komunikatorów wykorzystywanych w służbowych telefonach komórkowych za okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 1 kwietnia 2023 r., pomimo braku podstaw do ich niezastosowania i odmowy udostępnienia Stowarzyszeniu wnioskowanych danych.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podkreśliło przede wszystkim, że prawo do informacji jest prawem konstytucyjnymi i tym samym powinno podlegać ograniczeniu tylko w wyjątkowych przypadkach. Stowarzyszenie podniosło, że Rzecznik w swoim piśmie z dnia 16 maja 2023 r. całkowicie pominął zawartość treściową wnioskowanych przez Stowarzyszenie informacji uznając, że sama forma (mail, czy treść z komunikatora) może stanowić podstawę do ograniczenia konstytucyjnego prawa, jakim jest prawo do informacji. W związku z tym Stowarzyszenie podkreśliło, że samo arbitralne zakwalifikowanie dokumentu jako wewnętrznego nie może być podstawą do odmowy udostępnienia informacji. Stowarzyszenie wskazało, że informacje objęte zakresem jego wniosku są informacjami, które dotyczą działalności Rzeczników Dyscyplinarnych Sądów Powszechnych, a więc sposobu realizacji przez nich zadań publicznych, a zadane pytania nie dotyczyły zawartości prywatnej poczty elektronicznej, czy wiadomości znajdujących się w prywatnym telefonie, ale zawartości skrzynki służbowej i telefonu służbowego, a więc takich narzędzi, które są wykorzystywane do wypełniania obowiązków służbowych i które nie służą załatwianiu spraw prywatnych. W ocenie Stowarzyszenia skoro pracownik używa konta służbowego, czy telefonu służbowego, można przyjąć, iż korespondencja z niego wychodząca ma związek z jego pracą, a nie sprawami prywatnymi. Tym samym, zdaniem Stowarzyszenia wnioskowane przez nie informacje stanowią informację o działalności i organizacji podmiotu publicznego, w tym sposobie realizacji przez niego zadań publicznych, a więc nie jest uzasadnione stanowisko Rzecznika, że posiadają one charakter dokumentu wewnętrznego i jako takie nie stanowią informacji podlegającej udostępnieniu tylko dlatego, że mają postać maila, czy wiadomości z komunikatora znajdującego się w telefonie.
Podsumowując, Stowarzyszenie wskazało, że to treść, a nie forma powinna mieć decydujące znaczenie dla udostępnienia informacji. Dlatego w związku z tym, że wniosek dotyczył zawartości maili służbowych i służbowych telefonów, oczywistym jest - zdaniem Stowarzyszenia - że mają one związek z działalnością publiczną Rzecznika i jako takie powinny zostać udostępnione.
W odpowiedzi na skargę Rzecznik wniósł o oddalenie skargi Stowarzyszenia jako oczywiście bezzasadnej i wskazał, że informując Stowarzyszenie, że żądane przez nie informacje nie mają charakteru informacji publicznej, nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Rzecznik podkreślił, że wskazane we wniosku informacje mają charakter dokumentów wewnętrznych, które nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna i wyjaśnił, że dokumenty wewnętrzne mogą służyć realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolna formę i nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a zatem nie są wyrazem stanowiska organu i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Rzecznik wskazał, że do takich dokumentów należy wewnętrzna korespondencja podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ma charakter roboczy i odnosi się do spraw organizacyjnych i porządkowych (tak wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, czy z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13).
W związku z tym Rzecznik uznał, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12 oraz z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12 i z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13, że dokumentami wewnętrznymi niemającymi charakteru informacji publicznej jest zatem korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 435/23 oddalił skargę Stowarzyszenia na bezczynność Rzecznika w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Jak wskazał Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie było kwestią sporną, że Rzecznik Dyscyplinarny Sędziów Sądów Powszechnych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Natomiast kwestią sporną jest to, czy żądana informacja tj. treść korespondencji mailowej P. S., M. L. i P. R. ze skrzynek wykorzystywanych przy czynnościach Rzeczników Dyscyplinarnych Sędziów Sądów Powszechnych oraz treść korespondencji z komunikatorów wykorzystywanych w służbowych telefonach komórkowych, za okres od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 1 kwietnia 2023 r., ma charakter informacji publicznej.
Analizując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - państwa (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2782/15). Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, podkreślając jednak, że wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy i przewiduje, m.in. że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (ust. 1 pkt 4 lit. a). Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów prawa karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że od dokumentów urzędowych należy odróżnić, tzw. dokument wewnętrzny, tj. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinie w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawiane w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji (zob. E. Jarzęcka - Siwik, Dostep do informacji publicznej - uwagi krytyczne, "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29), a zatem dokument wewnętrzny zawiera informacje o charakterze nieoficjalnym, roboczym, jest opracowany na potrzeby wytworzenia informacji, czy też niezbędny dla dalszego procesu decyzyjnego (zob. R. Cybulska, Brak przymiotu informacji publicznej tzw. dokumentu wewnętrznego na przykładzie wybranych orzeczeń, PPP 2014, nr 9, s. 18 - 21).
Sąd I instancji zauważył, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, procesowi podejmowania decyzji przez organ administracji publicznej nie musi towarzyszyć społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 717/13, publ. LEX nr 1453989). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organom władzy publicznej powinno się zagwarantować możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są informacją ostateczną, a jedynie są potrzebne do wytworzenia "ostatecznego produktu" w postaci informacji publicznej. Jak wskazał Sąd I instancji pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 zaaprobował definicję dokumentu wewnętrznego, konstatując, że "z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (...)".
Co więcej, jak zaznaczył Sąd I instancji w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną nawet jeżeli dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. I OSK 1203/12, z dnia 25 marca 2014 r. sygn. I OSK 2320/13, z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13).
Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że informacja objęta wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 20 kwietnia 2023 r. nie stanowi informacji publicznej, bowiem wniosek dotyczył udostępnienia treści korespondencji mailowej P. S., M. L. i P. R. ze skrzynek wykorzystywanych przy czynnościach Rzeczników Dyscyplinarnych Sędziów Sądów Powszechnych oraz treści korespondencji z komunikatorów wykorzystywanych w służbowych telefonach, a tego typu korespondencja, mająca w istocie charakter roboczy, służący uzgodnieniu stanowisk, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie posiada waloru oficjalności, który pozwoliłby na zakwalifikowanie przedmiotowych informacji jako informacji publicznych.
Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie pismem z dnia 16 maja 2023 r.. Rzecznik poinformował Stowarzyszenie, że wnioskowana przez nie informacja nie posiada waloru informacji publicznej, a więc zarzut bezczynności Rzecznika w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z dnia 20 kwietnia 2023 r. należy uznać za nieuzasadniony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w całości i oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku określonym w art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie od Rzecznika na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie;
b) art. 61 ust. 1 Konstytucji, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej;
c) art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że istnieje kategoria dokumentów określana przez orzecznictwo jako dokumenty wewnętrzne, która nie jest zdefiniowana przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, ani żaden inny przepis i która mimo, iż dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych nie może być udostępniona;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezczynności Rzecznika, w sytuacji gdy w prawem przewidzianym terminie nie udostępnił Stowarzyszeniu wnioskowanej przez niego informacji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie ponownie podniosła, że prawo do informacji jest prawem konstytucyjnym, zaś obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosował w niniejszej sprawie ograniczenie prawa do informacji, które nie wynika z Konstytucji, ani z żadnego przepisu ustawy. Pojęcie dokumentu wewnętrznego nie funkcjonuje bowiem w ustawie o dostępie do informacji publicznej i zostało wytworzone przez orzecznictwo sądowe. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła przy tym, że konstytucyjnego prawa do informacji nie można ograniczać w dowolny sposób, który nie ma oparcia w przepisie ustawowym.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie można więc uznać, że wnioskowane w niniejszej sprawie informacje, jedynie z uwagi na to, iż stanowią korespondencję mailową, czy wysyłaną za pomocą telefonu służbowego, nie mają waloru informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął całkowicie aspekt treściowy i uznał, że sama forma może stanowić przesłankę do odmowy udostępnienia informacji. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że informacje objęte zakresem jej wniosku nie dotyczyły zawartości prywatnej poczty elektronicznej, czy wiadomości znajdujących się w prywatnym telefonie, ale zawartości skrzynki służbowej i telefonu służbowego, a więc takich narzędzi, które są wykorzystywane do wypełniania obowiązków służbowych i które nie służą załatwianiu spraw prywatnych. Skoro pracownik używa konta służbowego, czy telefonu służbowego, można przyjąć, iż korespondencja z niego wychodząca ma związek z jego pracą, a nie ze sprawami prywatnymi. Tym samym strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że wnioskowane przez nią informacje stanowią informacje o działalności i organizacji podmiotu publicznego, w tym o sposobie realizacji przez niego zadań publicznych.
W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie jest uzasadnione stanowisko, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje posiadają charakter dokumentu wewnętrznego i jako takie nie stanowią informacji podlegającej udostępnieniu, bowiem – jak już wskazywano - to treść informacji, a nie jej forma powinna mieć decydujące znaczenie dla jej udostępnienia.
W konkluzji strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał nieprawidłowej kontroli działalności Rzecznika przy rozpoznawaniu wniosku Stowarzyszenia i w sposób nieuprawniony uznał, że nigdzie niezdefiniowana przesłanka może stanowić podstawę ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Jednak w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisu postępowania został sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie sformułowała jako zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie".
Ze względu na sposób skonstruowania powyższego zarzutu, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP został sformułowany niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w jego treści podstawy kasacyjnej, o jakiej stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie" nie mógł odnieść skutku również dlatego, że poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku prawidłowego oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia, to analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyraził poglądu o tym, że "można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że informacja objęta wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 20 kwietnia 2023 r. nie stanowi informacji publicznej (str. 9 uzasadnienia). W celu zakwestionowania powyższego stanowiska należało zatem podważyć prawidłowość kwalifikacji treści wniosku Stowarzyszenia dokonanej przez Sąd I instancji jako niedotyczącego udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził jednak w żadnym miejscu uzasadnienia – wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie – że konstytucyjne prawo do informacji można ograniczyć pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie. W związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyraził przypisywanego mu na podstawie omawianego zarzutu poglądu, to nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Nieskuteczne okazały się także pozostałe dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., których strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezastosowaniu ww. przepisów. Na podstawie omawianych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie podnosi niezastosowanie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i uznanie przez Sąd I instancji, ze wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., zaś zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. autor skargi kasacyjnej podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że istnieje kategoria dokumentów określana przez orzecznictwo jako dokumenty wewnętrzne, która nie jest zdefiniowana przez u.d.i.p., ani żaden inny przepis i która, mimo iż dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych, to nie może być udostępniona. Konstrukcja ww. zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej jako zarzuty niezastosowania art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. umożliwia ich łączne rozpoznanie.
W związku z treścią powyższych zarzutów podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, a wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszone zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. nieskutecznymi.
Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będący konsekwencją naruszeń prawa materialnego. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że Sąd I instancji oddalając skargę Stowarzyszenia na bezczynność Rzecznika w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. określającego kompetencje Sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu w związku z jakimkolwiek innym przepisem, w tym i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., o charakterze ustrojowym oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.