III OSK 89/25

III OSK 89/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
658
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 337/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-10-10
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 5 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 337/24 w sprawie ze skargi B. W. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w Warszawie w przedmiocie przyznania prawa do bezpłatnego wyżywienia postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w Warszawie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem
z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 337/24, na podstawie
art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej p.p.s.a.), odrzucił skargę B. W. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w Warszawie w przedmiocie przyznania prawa do bezpłatnego wyżywienia.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wyjaśnił, że
stosownie do art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W ocenie Sądu, wykładnia językowa powyższej normy nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których tam mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym,
a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem nie tylko skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów w sprawach omawianej podległości służbowej (por. np. postanowienia NSA z dnia 24 marca
2010 r. sygn. akt I OSK 422/10 i z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2632/19). Podległość służbowa oznacza, że w ramach stosunku służbowego przełożony kształtuje jego elementy dotyczące sposobu sprawowania służby. Podległość służbowa, jak wyjaśnił Sąd I instancji, jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego.
Ww. wyjaśnienie Sąd I instancji uzupełnił stwierdzeniem, że powyższe wyłączenie ustawowe dotyczy aktów administracyjnych wewnętrznych, a więc aktów kierowanych do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury organów pozostających w stosunkach zależności służbowej i osobowej z organem administracji publicznej wydającym taki akt. Z kolei klasycznym aktem administracyjnym wyłączonym spod kontroli sądowej na podstawie art. 5 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jest polecenie służbowe, przybierające najczęściej formę aktu o charakterze indywidualnym, aczkolwiek na równi należy traktować akty wewnętrzne o charakterze ogólnym" (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 5) Zatem akty z zakresu podległości służbowej posiadają charakter wewnętrzny, nieskierowany do podmiotu poza daną formację i dotyczą tylko elementów bezpośrednio związanych z wykonywaniem zadań przez określoną formację.
W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Sąd uznał, że właśnie takim przejawem podległości służbowej żołnierza zawodowego jest pozostawienie jego przełożonym prawa o przyznaniu mu bezpłatnego wyżywienia. Takie sprawy, jak stwierdził, należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania Sił Zbrojnych RP, o których mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd I instancji powołał się na postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 7612/21. WSA w Warszawie podał, że - wg NSA: "pogląd ten wynika
z treści art. 137b ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który statuuje uprawnienia żołnierza zawodowego i żołnierza pełniącego służbę kandydacką do bezpłatnego umundurowania, ekwipunku, uzbrojenia oraz wyżywienia. Przepis ten nie określa jednak formy załatwienia tego rodzaju spraw,
a rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej w sprawie bezpłatnego wyżywienia żołnierzy zawodowych i żołnierzy pełniących służbę kandydacką, statuuje jedynie przypadki, w których żołnierzom zawodowym i żołnierzom pełniącym służbę kandydacką przysługuje bezpłatne wyżywienie oraz szczegółowo określa normy tego wyżywienia. Natomiast w żaden sposób nie jest w przepisach tych określona forma
i sposób rozstrzygnięcia przełożonego, gdy decyduje o uprawnieniu żołnierza do bezpłatnego wyżywienia i jego normy. Uznać zatem należy, że wewnętrzny charakter sprawy przypisanej do kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, charakter wskazanych przesłanek bezpośrednio związanych ze służbą, brak formy decyzji i konieczności uzasadniania odmowy przyznania bezpłatnego wyżywienia potwierdzają zasadność stanowiska organu o odrzuceniu skargi".
Z tych powodów Sąd I instancji odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżył postanowienie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpił o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wystąpił ponadto o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 p.p.s.a., zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1. Naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej;
2. Nadto naruszenie "art. 5 ust. 2 p.p.s.a." poprzez uznanie, iż bezczynność skarżonego organu, w postaci braku wydania właściwego aktu administracyjnego zwanego dalej "decyzją", jest przejawem podległości służbowej żołnierza zawodowego i jest pozostawione organowi jako "prawo do przyznania bezpłatnego wyżywienia" skarżącemu;
3. Naruszenie art. 334 ust. 1, ust. 4 pkt. 3 i ust. 5 pkt. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyny (Dz. U. z 2024 r., poz. 248) w zw.
z § 2 pkt. 1 i § 3 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego żołnierzom zawodowym Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zamian za bezpłatne wyżywienie niewydane w naturze z dnia 13 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1081) oraz w zw. z § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie bezpłatnego wyżywienia żołnierzy zawodowych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 kwietnia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1080) polegające na niezastosowaniu prawa materialnego, a to wymienionych wyżej przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obligujących skarżony organ do wydania decyzji, a w związku z brakiem podjęcia nakazanych prawem decyzji pozostający w stanie bezczynności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dowódca Jednostki Wojskowej [...]
w Warszawie (dalej: "organ"), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wystąpił także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Na poparcie tak sformułowanego wniosku procesowego organ przytoczył stanowisko Sądu I instancji, które podzielił w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu z poniższych względów.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 5 pkt 2 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej omyłkowo art. 5 ust. 2 p.p.s.a.) poprzez uznanie, iż bezczynność skarżonego organu, w postaci braku wydania właściwego aktu administracyjnego zwanego dalej "decyzją", jest przejawem podległości służbowej żołnierza zawodowego i jest pozostawiona organowi jako "prawo do przyznania bezpłatnego wyżywienia" skarżącemu. To bowiem przepis art. 5 pkt 2 p.p.s.a., zawierający wyłączenie kognicji sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, był podstawą do odrzucenia skargi przez Sąd I instancji ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsza skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 7612/21, które powołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji.
W sprawie zaskarżono bezczynność organu, ale jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zgodnie z regulacją przepisu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania może być sprawowana tylko w przypadkach wymienionych w tym przepisie. Tym samym nie może być prowadzona w sprawach wyraźnie wyłączonych spod kognicji sądów administracyjnych – art. 5 pkt 2 p.p.s.a.
W sprawie rozpoznanej przez Sąd instancji organ nie był zobowiązany do wydania decyzji, a w konsekwencji nie był zobowiązany do wydania aktu administracyjnego, którego niewydanie w ustawowym terminie podlegałoby ochronie sądowej w ramach skargi na bezczynność organu. Sprawa dotyczyła bowiem materii obejmującej stosunek służbowy występujący pomiędzy skarżącym (podwładnym) a dowódcą (przełożonym). Skoro ta kategoria spraw wyłączona jest w ogóle z kognicji sądu administracyjnego, to nie ulega wątpliwości, że wszelkie działania organów administracji publicznej podejmowane w tym zakresie również nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.
Jeszcze raz należy podkreślić, że zawarte w art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wyłączenie właściwości sądu administracyjnego dotyczy wszelkich czynności i aktów administracyjnych wewnętrznych podejmowanych w stosunku do podmiotów pozostających w stosunkach zależności służbowej z organem podejmującym takie działania.
Z tego powodu postawiony zarzut okazał się niezasadny, co czyni również niezasadnym zarzut zamieszczony w pkt. 1. skargi kasacyjnej,
Odnosząc się z kolei do sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego (w pkt. 3. skargi kasacyjnej) poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 334 ust. 1, ust. 4 pkt. 3 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyny w ścisłym powiązaniu z przepisami rozporządzeń wykonawczych, to Sąd I instancji w ogóle nie stosował tych przepisów, lecz odniósł się wyłącznie do treści art. 137b ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy – ustawy
z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U.2022 r. poz. 536), którą to ustawę stosowali z kolei kolejni przełożeni skarżącego kasacyjnie rozpatrując jego wniosek z dnia 16 kwietnia 2021 r. (czyli w okresie obowiązywania tej ostatniej ustawy – obowiązującej do 22 kwietnia 2022 r., vide k. 113-115 akt sprawy) w trybie wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjne nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.