III OSK 889/23

III OSK 889/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 889/23 - Wyrok NSA z 2024-06-11
III SA/Łd 662/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-02-07
II SA/Ke 585/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-12-14
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1428
§ 8 ust. 2 pkt 4
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej  z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego  przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 662/22 w sprawie ze skargi E. D. na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr 731/2022 w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz E. D. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 lutego 2023 r., III SA/Łd 662/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Łodzi oddalił, po rozpoznaniu skargi E. D. na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z 5 kwietnia 2022 r., nr 731/2022, w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły: 1. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Zarządzeniem nr 731/2022 z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 i 583; dalej "u.s.g.") w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528 i 583; dalej "u.s.p."), art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 14 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 oraz z 2022 r. poz. 655; dalej "p.o.") oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428; dalej "rozporządzenie"), zarządził, co następuje:
"§ 1. Unieważniam konkurs na stanowisko Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego [...] przeprowadzony 2 marca 2022 r. i zarządzam ponowne jego przeprowadzenie.
§ 2. Wykonanie zarządzenia powierzam Dyrektorowi Wydziału Edukacji w Departamencie Pracy, Edukacji i Kultury Urzędu Miasta Łodzi.
§ 3. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem wydania.".
Skargę na powyższe zarządzenie wniosła skarżąca zarzucając naruszenie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że w toku wyboru przedstawicieli do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły wystąpiły nieprawidłowości, mogące mieć wpływ na wynik postępowania konkursowego, a tym samym zaistniała podstawa do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę.
Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U
z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, jak również akty o charakterze indywidualnym, w tym sprawach likwidacji szkoły i zarządzenia z zakresu przeprowadzania konkursów na dyrektorów samorządowych placówek oświatowych i powierzania stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych. Sąd podniósł, że przepisy wskazane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia mają charakter ustrojowy. Czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawnych działań z zakresu administracji publicznej. Są to bowiem akty podejmowane na podstawie przepisów prawa publicznego w wykonaniu zadań publicznych przypisanych ustawowo gminie jako jej zadania własne i realizowanych za pomocą środków publicznych. Zaskarżone zarządzenie wydane w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, którego przeprowadzenie należy do zadań własnych gminy, ma zatem charakter aktu publicznoprawnego. Sąd wyjaśnił, że strona skarżąca posiadała legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem była jednym z kandydatów biorących udział w procedurze konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zakwestionowanego w sprawie zarządzenia, sąd I instancji zauważył, że akt ten nie zawiera żadnego uzasadnienia.
W treści zarządzenia organ zawarł jedynie rozstrzygnięcie oraz wymienił przepisy prawa ustrojowego, w oparciu o które wydał przedmiotowy akt. Motywy rozstrzygnięcia organ wskazał dopiero w odpowiedzi na skargę, sporządzonej w związku z zaskarżeniem zarządzenia do sądu administracyjnego. Organ stwierdził, że akty prawne podpisane przez Prezydenta Miasta Łodzi nie zawierają uzasadnienia. Jedynie do projektu aktu prawnego na oddzielnych stronach dołącza się uzasadnienie. Niezbędne, według organu, ustalenia faktyczne i ich ocena zawarte zostały w sporządzonym sprawozdaniu kontrolnym. Zdaniem sądu I instancji niezachowanie wymogu sporządzenia uzasadnienia aktu administracyjnego podlegającego kontroli sądowej skutkuje istotnym naruszeniem prawa, które upoważnia do stwierdzenia nieważności tego aktu, bowiem brak ten uniemożliwia merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia zawartego w tym akcie. Sąd wyjaśnił, że podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji.
W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Zdaniem sądu organy administracji publicznej obowiązuje wymóg uzasadniania aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W odniesieniu do zarządzeń i uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wprawdzie obowiązek ten nie wynika z przepisów rangi ustawowej, jednak wywodzi się go z treści konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP). Wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu. Sporządzenie uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia - poprzez wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie zarządzenia organu gminy pozwala na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli - organów nadzoru i sądów administracyjnych, jak i adresatów tych aktów. Za niezgodne z prawem należy uznać akty pochodzące od organów samorządu terytorialnego, które zostały wydane bez należytego uzasadnienia, a więc w sposób dowolny lub arbitralny. Brak sporządzenia przez organ administracji uzasadnienia aktu administracyjnego podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej pozbawia sąd możliwości jego pełnej i rzeczywistej kontroli, co pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP
W ocenie sądu I instancji treść zaskarżonego w niniejszym postępowaniu zarządzenia, z uwagi na brak jakiekolwiek uzasadnienia, nie pozwala na skuteczną kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Skoro § 8 ust. 2 rozporządzenia przewiduje możliwość unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w razie wystąpienia wskazanych w tym przepisie przesłanek, to zarządzenie organu unieważniające konkurs na stanowisko dyrektora szkoły powinno zawierać odniesienie do tych przesłanek, w szczególności przesłanki stanowiącej podstawę unieważnienia konkursu w rozpatrywanej sprawie. Stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie zastępuje i nie uzupełnia zaskarżonego zarządzenia. W orzecznictwie podnosi się, że odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie istotnych braków aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Sąd nie podzielił poglądu organu dotyczącego możliwości zastąpienia uzasadnienia zaskarżonego aktu sprawozdaniem z postępowania kontrolnego przeprowadzonego w [...] Liceum Ogólnokształcącym [...] 4 marca 2022 r. Z akt sprawy nie wynika, by dokument ten był przedmiotem analizy organu przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrolowanie prawidłowości działania organów administracji, a nie działania ich komórek wewnętrznych. Tymczasem w niniejszej sprawie organ w istocie oczekuje wydania przez sąd orzeczenia na podstawie dokumentu wewnętrznego (sprawozdanie z postępowania kontrolnego), który nie był przedmiotem wcześniejszej analizy organu wydającego akt administracyjny.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, sąd I instancji uznał, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, bowiem nie zawierając uzasadnienia stanowi arbitralne rozstrzygnięcie, nie odpowiadające podstawowym konstytucyjnym standardom demokratycznego państwa prawnego oraz zasadom praworządności i legalności. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy w postaci:
a) art. 106 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a i art. 141 ust. [§] 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd dowodu uzupełniającego z urzędu w postaci uzasadnienia do projektu zarządzenia, w sytuacji gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a dowód ten ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz naruszenia art. 141 ust. [§] 4 p.p.s.a., tj. przedstawienia w uzasadnieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;
II. przepisów prawa materialnego:
a) § 143 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 z późn. zm.) w zw. z przepisem art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, iż istniał normatywny obowiązek sporządzenia uzasadnienia zarządzenia oraz że niesporządzenie pisemnego uzasadnienia zarządzenia stanowi istotne naruszenia prawa;
b) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowe zarządzenie jest sprzeczne z prawem, w sytuacji gdy żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na organ obowiązku sporządzenia uzasadnienia do zarządzenia, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez sąd w sposób nieprawidłowy oceny zgodności z prawem przedmiotowego zarządzenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego są dalej idące, a ich rozstrzygnięcie w określony sposób będzie oddziaływać na sposób rozpoznania zarzutu formalnego.
Istota dwóch zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do naruszenia wskazanych szczegółowo przepisów prawa przez wywiedzenie z nich obowiązku sporządzenia uzasadnienia zarządzenia poddanego kontroli sądowoadministracyjnej, mimo że nie wynika z nich wyraźnie, aby sporządzenie uzasadnienia do zarządzenia organu wykonawczego gminy było obligatoryjne, a tym samym by doszło do naruszenia prawa przez organ w sposób istotny.
Zarzuty te są nieuzasadnione. Zgodzić należy się z organem, iż ustawodawca uchylił się od wprowadzenia wyraźnej regulacji prawnej, która nakładałaby na organ wykonawczy gminy obowiązek prawny uzasadniania swoich zarządzeń. Rację ma organ wskazując, iż obowiązek taki istnieje w stosunku do aktów prawa miejscowego
i wynika on z przepisów Działu VII Rozporządzenia Zasady techniki prawodawczej. Fundamentem postępowania jurysdykcyjnego uregulowanego w k.p.a. jest obowiązek sporządzenia uzasadnienia. Wynika on z dość rozbudowanych przepisów art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Podzielić należy stanowisko organu, iż w odniesieniu do zarządzeń organu wykonawczego brak jest przepisu, który w sposób jednoznaczny nakładałby na niego obowiązek uzasadniania wydawanych zarządzeń. Rodzi się zatem pytanie w jaki sposób winno przebiegać rozumowanie organu i jaka winna zostać przeprowadzona wykładnia przepisów prawa. Jest oczywiste, iż w związku z luką w prawie rozważanie dyrektyw językowych jest bezprzedmiotowe. Pozostaje rozważenie dyrektyw wykładni systemowej. Rozumowanie organu mogło przebiegać w dwóch kierunkach. Po pierwsze, organ mógł zestawić wyraźne przepisy przewidujące obowiązek uzasadniania i stwierdzić, że skoro zarządzenie nie znajduje się wśród aktów, które należy uzasadnić, to wolą ustawodawcy było, aby zarządzenia nie musiały być nieuzasadniane. Po drugie, organ mógł dojść do wniosku, iż to, że w odniesieniu do zarządzeń brak jest regulacji prawnej, a w stosunku do szeregu innych aktów prawnych taki obowiązek istnieje nie oznacza, że nie należy uzasadniać zarządzeń, gdyż poza przepisami prawa (mającymi charakter definitywny) obowiązują jeszcze zasady prawa, które należałoby rozważyć w sprawie i spróbować odpowiedzieć na pytanie, czy z nich taki obowiązek nie wynika. Z istoty praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywieść zaś należy, że w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowane arbitralne rozstrzygnięcie organów publicznych, niepodporządkowane celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03). Poza zasadą konstytucyjną uregulowaną w art. 2 w sprawie należy rozważyć także podstawowe zasady postępowania administracyjnego.
Na przepisy k.p.a. regulujące podstawowe zasady postępowania jurysdykcyjnego spojrzeć należy także przez pryzmat płaszczyzny aksjologicznej, co nakazuje zwrócić uwagę na to, że zasady te wyrażają wartości ogólne dla całego systemu prawa, tzn. że są to wartości, na których opiera się cały porządek prawny (por. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6). W doktrynie i orzecznictwie istnieje dyskurs i niewątpliwy problem z zakresem zastosowania zasad ogólnych k.p.a. do innych postępowań niż postępowania zegzemplifikowane w art. 1 k.p.a. J. P. Tarno stoi na stanowisku, iż "właściwe funkcjonowanie systemu wymaga z założenia przyjęcia pewnych wspólnych, chociażby tylko podstawowych reguł proceduralnych oraz wartości, które powinny być realizowane w procesie stosowania prawa. Wydaje się, że zostały one określone w zasadach ogólnych", tj. w zasadach ogólnych k.p.a. (J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1986/36, s. 61). Wobec braku pełnej kodyfikacji wszystkich procedur administracyjnych i procedur w administracji zasady ogólne k.p.a. odgrywają kluczowe znaczenie, nie tylko w procesie wykładni i stosowania przepisów k.p.a., lecz także w obszarze innych postępowań administracyjnych, jeśli w toku dyskursu prawnego nie ustalono odmiennych zasad odnośnie do tych postępowań, wobec zasad ogólnych k.p.a. (por. W. Piątek, Zasady ogólne k.p.a. jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 624). Zasady te więc jako nośniki rudymentarnych wartości systemu prawa obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości. Zasady te należy tym samym odnosić i uznawać za pomocne do procesów stosowania całego prawa materialnego (odmiennie wyrok NSA z 6 listopada 2007, I OSK 1512/06, CBOSA) i postępowań do nich zbliżonych. Można przyjąć, że przepisy k.p.a. statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie każdego aktu władczego organu dotykającego jednostki pozostaje w związku z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.). Przedstawienie podstaw prawnych i faktycznych, motywów i rozumowania organu pełni istotą rolę w budowaniu zaufania jednostki do organu rozpatrującego sprawę oraz do władzy publicznej, pozostając w ten sposób elementem realizacji zasady uregulowanej w art. 8 k.p.a. Związek z tymi trzema zasadami jest najściślejszy, gdyż wskazanie w akcie władczym uzasadnienia rozstrzygnięcia zmierza bezpośrednio do ich realizacji. Zauważyć przy tym należy, że są to zasady ogólne określające podstawowe założenia prowadzenia postępowania administracyjnego (J. Borkowski, A. Krawczyk, Postępowanie zwykłe. Przedmiot postępowania zwykłego, w: Prawo procesowe administracyjne, t. 9, System prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2020, s. 182-183.). Poprawna realizacja obowiązku uzasadnienia aktu władczego organu prowadzić może do osiągnięcia celu nadrzędnego w postaci akceptacji przez stronę jednostronnego rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej i jego wykonania bez jego skarżenia do sądu. Dobre uzasadnienie posiada zatem wartość prakseologiczną – skraca postępowanie, jeżeli odwodzi stronę od przedłużenia postępowania przez wniesienie skargi.
Dalej wskazać należy, iż podstawą prawną zarządzenia organu był przepis zbudowany z pojęć niedookreślonych i nieostrych. Przepis § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia określa przesłanki unieważnienia konkursu, wśród których wymienia inne (niż wymienione w pkt 1-3) nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Unieważnienie konkursu możliwe jest zatem jedynie wtedy, gdy zaistnieje związek funkcjonalny pomiędzy stwierdzonymi nieprawidłowościami w postępowaniu konkursowym (innymi niż wymienione w pkt 1-3) a ich wpływem na wynik konkursu. Nieprawidłowości muszą zatem być tego rodzaju i w takim zakresie, że determinują one wynik konkursu w stopniu nakazującym jego unieważnienie. Zarówno ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce, jak i ich ocena, należą do organu prowadzącego szkołę. Nie mogą one mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o unieważnieniu konkursu. Powyższe stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i podzielane przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną (por. wyroki NSA z: 17 czerwca 2011 r., I OSK 559/11; 2 lipca 2014 r, I OSK 910/14 i 8 stycznia 2020 r., I OSK 1942/19). Wynika z niego, że w toku postępowania konkursowego mogą zaistnieć również tego rodzaju uchybienia, które są nieistotne i jako takie nie mogą mieć wpływu na wynik konkursu, co z kolei uniemożliwia organowi prowadzącemu szkołę jego unieważnienie. Z tej przyczyny w oparciu o samą podstawę prawną wskazaną w komparycji zarządzenia nie sposób było zorientować się, jakie okoliczności faktyczne były podstawą wydania zarządzenia i jego rozstrzygnięcia.
Biorąc pod uwagę powyższe, dyrektywy wykładni systemowej i aksjologicznej nakazują organowi uzasadniać zarządzenie organu wykonawczego gminy, gdyż państwo prawa, mimo że zbudowane na prawie, opiera się w gruncie rzeczy na zaufaniu jednostki do jego organów, a zaufania do państwa nie sposób zbudować, gdy jednostronne akty administracji dotykające interesów prawnych jednostki są nieuzasadnione, w szczególności wtedy, gdy przepis będący jego podstawą jest zbudowany ze zwrotów niedookreślonych i nieostrych, których wykładnia językowa nie doprowadzi do precyzyjnych ustaleń tego, w oparciu o jakie okoliczności faktyczne rozstrzygnął sprawę organ. Z tych przyczyn zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione.
Zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Wyjaśnić należy na wstępie, iż przedmiotem kontroli jest zarządzenie, a nie jego projekt. Wydane w sprawie zarządzenie pozbawione było uzasadnienia, zaś projekt pozostał wyłącznie projektem i nie można było przypisywać mu waloru części zarządzenia poddanego kontroli sądowoadministracyjnej. Stąd też dopuszczanie dowodu z dokumentu na tę okoliczność pozbawione było podstaw, co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. pozbawionym podstaw. Dalej wskazać należy, iż z treści skargi kasacyjnej nie sposób wywieść w jaki sposób miało dojść do naruszenia przepisu art. 113 § 1 p.p.s.a. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie autora skargi kasacyjnej i ustalanie z urzędu, jak mogło dojść do naruszenia tego przepisu, co zarzut w tej części czyni pozbawiony podstaw. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść zarzutu wskazuje, że został on podniesiony celem zakwestionowania poprawności ustalonego stanu faktycznego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż są to czynności mające miejsce na etapie wyrokowania, zaś uzasadnienie wyroku jest czynności wtórną względem wyrokowania i ma miejsce po jego wydaniu. Z przyczyn chronologicznych nie jest zatem możliwe naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.