III OSK 889/22

III OSK 889/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2168/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-16
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 204 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2168/21 w sprawie ze skargi J. W. na orzeczenie dyscyplinarne Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 22 marca 2021 r. nr K-11338/21 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany z ostrzeżeniem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. W. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2021 r. sygn. II SA/Wa 2168/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej zwanej "p.p.s.a.") oddalił skargę J. W. na orzeczenie dyscyplinarne Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 22 marca 2021 r. nr K-11338/21 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany z ostrzeżeniem.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym orzeczeniem dyscyplinarnym wymierzono skarżącemu karę dyscyplinarną nagany z ostrzeżeniem. Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał skarżącego winnym naruszenia dyscypliny służbowej przez nieprzestrzeganie zasad pragmatyki służbowej w ten sposób, że nie wykonał polecenia służbowego i w dniach 18 - 25 sierpnia 2020 r. przebywał na terenie Grecji bez uzyskania zezwolenia Szefa ABW na pozasłużbowy wyjazd za granicę, tj. o czyn z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 8 lipca 2020 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1225, dalej: "rozporządzenie") w związku z § 2 ust. 1 zarządzenia nr Z-10 Szefa ABW z 10 marca 2020 r. w sprawie stosowania przepisów dotyczących wyjazdów za granicę funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, dzieci pozostających na jego utrzymaniu, współmałżonka, w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, dalej "zarządzenie nr Z-10" Skarżący naruszył obowiązek uzyskania zezwolenia na wyjazd poza granicę państwa, co stanowiło przejaw naruszenia dyscypliny służbowej. Tym samym podlegał odpowiedzialności dyscyplinarnej, na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2020 r. poz. 27, ze zm., dalej: "ustawa o ABW oraz AW").
Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z § 38 ust. 1 rozporządzenia przez nierozpoznanie zasad postępowania, jakimi kierował się organ wymierzający karę dyscyplinarną w świetle rozbieżności zastosowanych przez organ czynności w stosunku do naruszonego przepisu § 38 ust. 1 nakazującego zastosowanie określonych zasad w postępowaniu dyscyplinarnym,
2. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z zarządzeniem nr Z-10, przez całkowite zaniechanie analizy treści zarządzenia i jego zgodności z prawami funkcjonariusza do wypoczynku, a także zgodności samego zarządzenia z przepisami obowiązującymi w zakresie przemieszczania osób w czasie epidemii, w szczególności art. 52 ust. 2 Konstytucji RP,
3. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, przez uznanie możliwości i dopuszczalności prawnej zakazu swobodnego przemieszczania się wprowadzonego aktami prawnymi niższej rangi niż ustawa,
4. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, przy jednoczesnym nieprawidłowym odniesieniu się do całokształtu okoliczności sprawy, w tym wskazanym nieprawidłowościom dotyczącym dopuszczalności ograniczeń w prawie do swobodnego przemieszczania się skarżącego, przyczyn naruszenia zasad postępowania dyscyplinarnego przez organ wymierzający karę dyscyplinarną, zasadności i możliwości zastosowania przepisów wewnętrznych dyscyplinarnych obowiązujących w ABW, w sytuacji gdy oparte były one o kwestionowane podstawy prawne, nieuwzględnienie zachowania organu dyscyplinarnego i rzeczywistych czynności jakie organ podejmował wobec skarżącego w toku prowadzonego postępowania (brak należytej komunikacji w ocenie raportów skarżącego, nierozpoznanie raportu skarżącego złożonego jako drugi w kolejności, przeprowadzanie czynności w sposób niezgodny z zasadami postępowania przez prowadzenie rozmów ze skarżącym nieokreślonych żadnymi normami tego postępowania).
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 52 ust. 3 Konstytucji RP przez uznanie za dopuszczalne aktu niższej rangi niż ustawa do pozbawienia prawa do swobodnego przemieszczania się obywatela, a to zarządzenia nr Z-10,
2. art. 145 ustawy o ABW oraz AW w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia w zw. z § 2 ust. 1 zarządzenia nr Z-10, przez ich niewłaściwą wykładnię a następnie niewłaściwe zastosowanie, wynikające z przyjęcia że obwiniony nie przestrzegał zasad pragmatyki służbowej, w sytuacji gdy skarżący nie naruszył zasad przemieszczania się poza granice Polski.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie poniesionych przez niego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji zaniechał analizy podstawy prawnej prowadzonego postępowania dyscyplinarnego ujawnionej w niniejszej sprawie i jej znaczenia dla czynności jakie zostały podjęte w toku postępowania dyscyplinarnego. W ocenie strony skarżącej zarządzenie nie może być uznane jako wystarczające do zakwestionowania zasady swobodnego przemieszczania się obywateli wskazanej art. 52 ust. 2 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego, w ocenie strony nie zostały uwzględnione okoliczności osobiste skarżącego, przebieg jego dotychczasowej służby, okoliczności w jakich czyn rzekomo miał zostać popełniony i pobudki skarżącego, ani w zasadzie żadna z pozostałych okoliczności wskazana w § 38 ust. 1 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał, że w jego ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Co pominięto w skardze kasacyjnej, podstawą ograniczenia prawa funkcjonariuszy do swobodnego przemieszczania się, w szczególności odbywania wyjazdów zagranicznych, nie było zarządzenie nr Z-10, a przepis art. 82 ustawy o ABW oraz AW. Wydane zarządzenie jedynie doprecyzowuje obowiązki funkcjonariusza związane z wyjazdem zagranicznym jego samego bądź też jego współmałżonka oraz dzieci pozostających na jego utrzymaniu. Zdaniem organu skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej polegającego na niewykonaniu polecenia służbowego, którym to poleceniem był wynikający z przepisów ustawy o ABW oraz AW obowiązek powstrzymania się od pozasłużbowych podróży zagranicznych, bez uzyskania uprzedniej zgody Szefa ABW.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Należy zatem zauważyć, że w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przypisano zawartej w nim argumentacji do poszczególnych zarzutów. Ponadto w owym uzasadnieniu powołano się tylko na przepisy art. 52 ust. 2 Konstytucji RP i § 38 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 8 lipca 2020 r. To znacznie utrudnia odniesienie się do tak nieprofesjonalnie uzasadnionych zarzutów. Istotnym uchybieniem konstrukcyjnym jest także to, że w zarzutach nr 1, 2 i 3 naruszenia przepisów postępowania, przepisy art. 134 p.p.s.a. i § 38 ust. 1 rozporządzenia powołane zostały w sposób nieprecyzyjny, co powodowało taką wadliwość konstrukcyjną zarzutów, która nie mogła być usunięta przez Naczelny Sąd Administracyjny. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega bowiem, że każdy ze wskazanych wyżej przepisów składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, obejmujących swą treścią rozmaite zakresy normowania (art. 134 składa się z dwóch paragrafów, natomiast § 38 ust. 1 rozporządzenia obejmuje 7 punktów, w których uregulowano odrębne przesłanki wymiaru kary dyscyplinarnej). Wskazanego uchybienia nie usunięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca się w skardze kasacyjnej, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Niezależnie od wskazanych uchybień, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nr 1, 2 i 3 są niezasadne ze względów merytorycznych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zrzut nr 1 tj. naruszenia art. 134 w zw. 135 p.p.s.a. i w zw. § 38 ust. 1 rozporządzenia bowiem Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy i wbrew twierdzeniom skarżącego ocenił decyzję dyscyplinarną pod kątem wytycznych wymiaru kary skarżącemu. Stosownie do treści § 38 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 lipca 2020 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1225), dalej: "rozporządzenie" przy wymiarze kary dyscyplinarnej oraz w przypadku odstąpienia od jej wymierzenia przełożony uwzględnia w szczególności: 1) rodzaj i wagę czynu, a zwłaszcza charakter obowiązków służbowych, które obwiniony naruszył lub których nie dopełnił; 2) okoliczności, w jakich został popełniony czyn; 3) pobudki popełnienia czynu; 4) stopień winy; 5) zachowanie się obwinionego przed popełnieniem czynu i po jego popełnieniu; 6) okres pozostawania obwinionego w służbie; 7) opinię służbową obwinionego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji w oparciu o ustalone okoliczności sprawy stwierdził w szczególności, że wymierzona skarżącemu kara jest współmierna do charakteru popełnionego czynu i stopnia zawinienia funkcjonariusza a organ wymierzając tę karę dyscyplinarną uwzględnił wszystkie okoliczności czynu oraz dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza. Potwierdzeniem tego jest uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego. Organ wziął pod uwagę nienaganną długoletnią służbę, wielokrotne premiowanie skarżącego i nagradzanie oraz jego awansowanie. Ale nie można zapominać, że z przytoczonego przepisu wynika, iż przy wymiarze kary należało wziąć także pod rozwagę inne okoliczności. Organ zatem wskazał na okoliczności popełnienia czynu i postawę prezentowaną przez skarżącego przed popełnieniem czynu (wynikający z zeznań świadków zamiar wyjazdu niezależnie od tego czy będzie posiadał zgodę czy też nie i niezależnie od przekonywania go przez przełożonych do odstąpienia od tego zamiaru i pouczania go o konsekwencjach dyscyplinarnych wyjazdu za granicę bez zgody Szefa ABW). Te okoliczności doprowadziły organ dyscyplinarny do słusznego wniosku, że należy skarżącemu wymierzyć stosunkowo surową karę - nagany z ostrzeżeniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kara ta jest adekwatna do wagi popełnionego przewinienia dyscyplinarnego. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono okoliczności i argumentów, które podważałyby taki wymiar kary.
Nie jest także zasadny zarzut nr 2 naruszenia przepisów art. 134 w zw. 135 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zbędna była w niniejszej sprawie analiza przepisów zarządzenia nr Z-10 Szefa ABW z 10 marca 2020 r. w sprawie stosowania przepisów dotyczących wyjazdów za granicę funkcjonariusza ABW, dzieci pozostających na jego utrzymaniu, współmałżonka, w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19 (dalej jako zarządzenie nr Z-10). Jak to już wskazał Sąd I instancji, zarzucone obwinionemu naruszenie stypizowane zostało jako niewykonanie polecenia służbowego (§ 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia), dodanie zaś w kwalifikacji prawnej czynu, przepisu § 2 ust. 1 zarządzenia nr Z-10 miało charakter jedynie doprecyzowujący tryb i sposób w jaki funkcjonariusz był zobowiązany owo polecenie służbowe wykonać. Na żadnym etapie postępowania nie wskazywano, że obwiniony nie złożył raportu o udzielenie zgody na wyjazd zagraniczny, a zgromadzone dowody miały na celu jedynie wykazać, że raport ten był złożony nieskutecznie. Zauważyć bowiem należy, iż przepis § 2 ust. 1 zarządzenia nr Z-10 zakłada, że Funkcjonariusz ABW (...) w celu uzyskania zezwolenia na pozasłużbowy wyjazd za granicę (...) jest obowiązany złożyć raport do Szefa ABW drogą służbową. Z przepisu tego nie wynika, że funkcjonariusz ABW nie może wyjechać za granicę, bez zgody Szefa ABW.
Przepisy owego zarządzenia określają niejako algorytm postępowania celem uzyskania przez funkcjonariusza zgody na wyjazd zagraniczny. Natomiast sam wymóg uzyskania zgody wynika z regulacji ustawowej, którą jak się wydaje, autor skargi kasacyjnej świadomie pomija. Przepisem tym jest art. 82 ustawy o ABW oraz AW, który stanowi, że: 1. Funkcjonariusz jest obowiązany uzyskać zezwolenie Szefa właściwej Agencji na wyjazd za granicę. 2. Funkcjonariusz jest obowiązany poinformować Szefa Agencji, w której pełni służbę, o wyjeździe za granicę dzieci pozostających na jego utrzymaniu albo współmałżonka. 3. Szefowie Agencji, każdy w zakresie swojego działania, określą, w drodze zarządzeń, przypadki, w których uzyskanie zezwolenia lub wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 2, nie jest wymagane, a także obowiązki funkcjonariusza wyjeżdżającego za granicę i powracającego z zagranicy. Zatem skarżący naruszył wymóg uzyskania zgody wynikający z art. 82 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Wydane na podstawie upoważnienia z art. 82 ust. 3 zarządzenie Szefa ABW nr Z-10 nie wprowadzało nakazu uzyskania zgody Szefa Agencji na wyjazd za granicę, lecz określało procedurę uzyskania tej zgody. Stosownie do treści art. 52 ust. 2 Konstytucji RP każdy może swobodnie opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak nie można nie dostrzegać, że stosownie do treści art. 52 ust. 3 Konstytucji RP wolność o której mowa w ust. 2 może podlegać ograniczeniom w warunkach określonych w ustawie. Ustawodawca kwestię wyjazdów za granicę funkcjonariuszy ABW uregulował między innymi w art. 82 ustawy o ABW oraz AW.
Jak już wskazał Sąd I instancji, skarżący będący funkcjonariuszem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wielu lat, zgłaszając się dobrowolnie do tej formacji, musi mieć świadomość, że służba w niej wiąże się nie tylko z pewnymi przywilejami ale i szczególnymi obowiązkami mogącymi ograniczać niektóre prawa i wolności obywatelskie funkcjonariuszy. Służba w ABW oparta jest na zasadach hierarchicznego podporządkowania. Ważnym warunkiem pełnienia tej służby jest też pełna dyspozycyjność oraz wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie służby. W art. 44 ustawy o ABW oraz AW ustawodawca określił wymogi, którym musi odpowiadać osoba pełniąca służbę w jednej ze wspomnianych Agencji, wskazując między innymi, że oprócz odpowiedniego wykształcenia i kwalifikacji zawodowych musi ona wykazywać również zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, wymagających szczególnej dyscypliny służbowej, której gotowa jest się poświęcić (pkt 5). Z tymi wymogami koresponduje treść roty, którą składa funkcjonariusz przed podjęciem służby, ślubując między innymi przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych (art. 47 ustawy o ABW oraz AW). Tak też obowiązki funkcjonariusza ABW kształtują art. 79, który stanowi, że funkcjonariusz jest obowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania (ust. 1), jest on zobowiązany odmówić wykonania rozkazu lub polecenia przełożonego, jeżeli wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa (ust. 2) oraz art. 51 ust. 1, w myśl którego czas pełnienia służby funkcjonariusza jest określany wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku.
Z tych samych przyczyn niezasadny jest też zarzut naruszenia przepisów postępowania nr 3 i zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego nr 1 w postaci art. 52 ust. 3 Konstytucji, ponieważ jak wyżej wykazano, możliwość i dopuszczalność zakazu swobodnego przemieszczania się funkcjonariusza ABW za granicę uregulowana została ustawą.
Nie można zgodzić się również z zarzutem naruszenia przepisów postępowania nr 4, tj. art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego o nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, przy jednoczesnym nieprawidłowym odniesieniu się do całokształtu okoliczności sprawy, w tym wskazanym nieprawidłowościom dotyczącym dopuszczalności ograniczeń w prawie do swobodnego przemieszczania się, należy ponownie zauważyć, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione w ustawie, gdy są one konieczne w demokratycznym państwie celem zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Jak to słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w odniesieniu do funkcjonariuszy służb specjalnych, dysponujących niejednokrotnie unikatową wiedzą, wprowadzone ograniczenia w zakresie prawa do swobodnego przemieszczania się są w pełni uzasadnione. Funkcjonariusze ci stanowią cenne źródło informacji w przypadku np. podjęcia próby werbunku przez wywiad innego państwa. Zaznaczyć ponadto trzeba, że przepis art. 82 ustawy o ABW oraz AW wprowadzający ograniczenia w zakresie podróży zagranicznych korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją RP, bowiem nie był przedmiotem stwierdzenia jego niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. W tym kontekście twierdzenia zawarte w omawianym zarzucie, iż brak był możliwości zastosowania przepisów dyscyplinarnych obowiązujących w ABW, bowiem oparte były o kwestionowane podstawy prawne, nie mają racji bytu. Odnosząc się natomiast do twierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie brak było, należytej komunikacji w ocenie raportów skarżącego, zauważyć należy, że skarżący miał pełną świadomość, że odbywana przez niego podróż zagraniczna ma miejsce pomimo braku zgody Szefa ABW lub upoważnionego przez niego do wydawania takowych zgód Dyrektora Departamentu. Wynika to chociażby z przebiegu jego rozmów z bezpośrednimi przełożonymi. Przy czym zauważyć należy, że rozmowy te nie były etapem postępowania dyscyplinarnego, a zmierzały do odwiedzenia skarżącego od zamiaru odbycia podróży zagranicznej bez uzyskania uprzedniej zgody właściwych przełożonych.
Chybiony okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 145 ustawy o ABW oraz AW w zw. z § 12 ust. 1 i 2 pkt 1 (błędnie określonym jako art.) rozporządzenia w sprawie postępowań dyscyplinarnych w zw. z § 2 ust. 1 zarządzenia nr Z-10 Szefa ABW z dnia 10 marca 2020 r. Autor skargi kasacyjnej upatruje tego naruszenia w "ich niewłaściwej wykładni a następnie niewłaściwym zastosowaniu, wynikających z przyjęcia, że obwiniony nie przestrzegał zasad pragmatyki służbowej, w sytuacji gdy skarżący (jego zdaniem) nie naruszył zasad przemieszczania się poza granice Polski". Tymczasem w uzasadnieniu tego zarzutu nie wskazał dlaczego nie zgadza się z wykładnią tych przepisów przyjętą przez Sąd I instancji i jaka według skarżącego powinna być właściwa wykładnia tych przepisów. Nie wyjaśnił też na czym owo niewłaściwe zastosowanie miałoby polegać. To, wobec niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych brzmienia w.w. przepisów, czyni ten zarzut niezrozumiałym.
Trudno zgodzić się z twierdzeniem, że skarżący nie naruszył zasad przemieszczania się poza granice Polski, a w konsekwencji przestrzegał zasad pragmatyki służbowej. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 82 ustawy o ABW oraz AW, funkcjonariusz jest zobowiązany uzyskać zgodę Szefa ABW na wyjazd za granicę. Na podstawie przepisów zarządzenia nr Z-10 obowiązującego w dacie popełnienie deliktu dyscyplinarnego, obowiązek uzyskania zezwolenia dotyczył wszystkich państw. Zgodnie z § 2 ust. 1 zarządzenia nr Z-10 Szefa ABW funkcjonariusz w celu uzyskania zezwolenia na wyjazd za granicę obowiązany był złożyć do szefa ABW raport drogą służbową. W niniejszej sprawie postępowanie dowodowe zmierzało nie tyle do zakwestionowania faktu złożenia przez funkcjonariusza przedmiotowego raportu, a miało na celu wykazać, że raport ten był złożony nieskutecznie. Skoro nieskuteczność złożonych przez skarżącego dwóch raportów została niewątpliwie przez organ udowodniona, to Sąd I instancji zasadnie przyjął, że okoliczność ta była wystarczająca do przyjęcia, iż funkcjonariusz dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej polegającego na niewykonania polecenia służbowego, którym to poleceniem był wynikający z przepisów ustawy o ABW oraz AW obowiązek powstrzymania się od pozasłużbowych podróży zagranicznych, bez uzyskania uprzedniej zgody Szefa ABW.
Należy tu przypomnieć, że skarżący został uznany winnym naruszenia dyscypliny służbowej przez nieprzestrzeganie zasad pragmatyki służbowej w ten sposób, że nie wykonał polecenia służbowego i w dniach 18-25 sierpnia 2020 r. przebywał na terenie Grecji bez uzyskania zezwolenia Szefa ABW na pozasłużbowy wyjazd za granicę, tj. o czyn z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w związku z § 2 ust. 1 zarządzenia nr Z-10 Szefa ABW z dnia 10 marca 2020 r. Nie budzi wątpliwości, że skarżący złożył do szefa ABW dwa raporty z prośbą o zgodę na ten wyjazd. Jednak wiedząc o tym, że raporty te zostały odrzucone (nieuwzględnione), łamiąc wcześniejsze ostrzeżenia bezpośrednich przełożonych, nie wycofał się z powziętego zamiaru i wyjechał na wypoczynek do Grecji. Za naruszenie to funkcjonariusz, zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, ograniczających się do kosztów wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.