III OSK 888/25

III OSK 888/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2369/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2369/24 w sprawie ze sprzeciwu M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 lipca 2024 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2369/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze sprzeciwu M.K. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 26 lipca 2024 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów: oddalił sprzeciw.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Przedmiotem rozpoznawanego sprzeciwu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), decyzja organu odwoławczego (SKO) z dnia 26 lipca 2024 r. znak: [...], którą SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego: 1) na zasadzie art. 137 zdanie drugie k.p.a. nie uwzględniło cofnięcia przez stronę – w części – odwołania od decyzji organu I instancji; 2) na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] (dalej jako: "organ I instancji", "Burmistrz") z dnia 23 czerwca 2023 r. znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wskazaną powyżej decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r. Burmistrz, działając w oparciu o przepisy art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.; dalej jako: "u.o."), na skarżącego właściciela działki nr ewid. [...], obręb [...] w gminie [...], jako posiadacza odpadów, nałożył:
I. nakaz usunięcia nawiezionych na ww. działkę odpadów o kodzie: 17 05 03 Gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne, zlokalizowanych w północno-zachodniej części działki, ujawnionych w wyniku badania laboratoryjnego próbki z otworu badawczego "C" ("Ekspertyza sozologiczna stanu powierzchni ziemi na terenie obejmującym działki o nr ewid. [...] i [...], zlokalizowane w [...], gmina [...]" – dalej jako: Ekspertyza, stanowiąca załącznik do decyzji).
II. nakaz usunięcia nawiezionych na ww. działkę odpadów o kodach: 17 01 07 Zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, stanowiących masy ziemne wymieszane z odpadami, z uwzględnieniem miąższości ich zalegania oznaczonej na podstawie makroskopowej oceny zmieni z wykonanych odwiertów, opisanej w Ekspertyzie.
Ponadto, w punkcie III. decyzji z dnia 23 czerwca 2023 r., organ I instancji ustalił termin realizacji nakazu, o którym mowa w pkt I i II – na 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; zaś w punkcie IV. ww. decyzji – ustalił obowiązek przedłożenia mu dokumentów potwierdzających zrealizowanie nakazów wymienionych w pkt I i II – w terminie 7 dni od dnia upłynięcia terminu, o którym mowa w pkt III.
W dniu 19 lipca 2023 r. odwołanie od powyższej decyzji do SKO w Warszawie wniósł skarżący podnosząc w nim, że brak jest podstaw do nakazania usunięcia całości nawiezionych mas ziemnych z uwagi na fakt, iż zostały one zagospodarowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący wskazał, że odpady o kodzie 17 05 03 oraz elementy kamienia, plastiku, gruzu ceglanego i płytek ceramicznych wymieszanych z glebą zostały przez niego usunięte z terenu działki po oględzinach, które miały miejsce w dniu 16 listopada 2022 r., tj. jeszcze przed zakończeniem postępowania przez organ I instancji, a co za tym idzie aktualnie na terenie jego nieruchomości nie znajdują się żadne materiały, które mogą być uznane za odpady, zatem brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej stronie usunięcie odpadów.
W dniu 18 października 2023 r. strona złożyła pismo zawierające jej oświadczenie o cofnięciu odwołania w zakresie, w jakim dotyczy ono nakazu usunięcia odpadów oznaczonych jako (1) 17 05 03 Gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne oraz (2) 17 01 07 Zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03.
Skarżący oświadczył zarazem, że podtrzymuje odwołanie w zakresie, w jakim kwestionuje w nim nakaz usunięcia odpadu oznaczonego jako 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, SKO wydało opisaną na wstępie decyzję kasatoryjną z dnia 26 lipca 2024 r. Uchylenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. ww. decyzji organu I instancji SKO wyjaśniło wskazaniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Za zasadny SKO uznało zarzut odwołania dotyczący braku wyjaśnienia przez organ I instancji wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 27 ust. 8 u.o. Uzasadniając powyższe wnioski organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji nie ustalił ilości poszczególnych odpadów. Ze sporządzonej dla potrzeb tej sprawy Ekspertyzy z 29 kwietnia 2019 r., wynika, że nie ustalono, jaka ilość ziemi z odpadami została zanieczyszczona i należy ją uznać za odpad niebezpieczny o kodzie 17 05 03. W konsekwencji, nie można, zdaniem organu odwoławczego, też stwierdzić, jaka część nawiezionego materiału może być uznana za odpady, które nie są niebezpieczne. Nie można ponadto stwierdzić, czy ilość zgromadzonych na działce odpadów, które można określić jako nie niebezpieczne, przekracza dopuszczalne ilości odpadów, które stosownie do art. 27 ust. 8 u.o. osoba fizyczna niebędąca przedsiębiorcą może przyjąć i magazynować w ciągu roku na potrzeby własne w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie listy rodzajów odpadów. Organ odwoławczy zarzucił też organowi I instancji niedokonanie oceny, czy ze względu na rodzaj i ilość zgromadzonych odpadów możliwe jest uznanie działalności skarżącego za dopuszczalną. W konsekwencji, jak uznało SKO, organ I instancji nie zgromadził w aktach sprawy materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie oceny, czy w sprawie niniejszej możliwe jest zastosowanie wyjątku, o którym mowa w art. 27 ust. 8 u.o. Dla dokonania takiej oceny, jak stwierdziło SKO, organ I instancji powinien ustalić: po pierwsze – w jakich dokładnie ilościach zostały zgromadzone odpady, które stanowią odpady niebezpieczne o kodzie 17 05 03; po drugie – w jakich dokładnie ilościach zostały zgromadzone odpady, które stanowią odpady bezpieczne o kodach 17 01 07 i 17 05 04; po trzecie - czy zgromadzone odpady mogą być wykorzystane na potrzeby własne.
Niezależnie od powyższego SKO zauważyło, że w piśmie nadanym pocztą w dniu 21 czerwca 2023 r. skarżący podniósł, że brak jest podstaw do nakazania mu usunięcia z działki ewid. nr [...] całości nawiezionych mas ziemnych z uwagi na fakt, że zostały one zagospodarowane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, gdyż "czynność polegającą na nawiezieniu i rozprowadzeniu ziemi na gruncie należy zakwalifikować jako odzysk odpadów", a ponadto "Po oględzinach działki nr [...], które miały miejsce w dniu 16 listopada 2022 r., strona usunęła z terenu działki wszystkie ww. materiały uznane przez organ za odpady". Z akt sprawy wynika jednak, jak stwierdziło SKO, że organ I instancji nie wyjaśnił ww. okoliczności podniesionych przez stronę, w szczególności dotyczących usunięcia odpadów z terenu ww. działki.
W tych okolicznościach sprawy, SKO stwierdziło, że wskazane wyżej uchybienia organu I instancji uzasadniają uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji, SKO podało, że uznało, iż cofnięcie przez stronę w części odwołania od ww. decyzji nie zasługuje na uwzględnienie w myśl przepisu art. 137 zdanie drugie k.p.a., gdyż prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo we wskazanym wyżej zakresie.
Sprzeciw od ww. decyzji SKO z dnia 26 lipca 2024 r., na podstawie art. 64a w zw. z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 259; dalej jako: "p.p.s.a."), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, podnosząc w nim zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do jego zastosowania, ponieważ decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a w toku postępowania przed organem I instancji wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione.
Zdaniem strony wnoszącej sprzeciw, organ II instancji nie wykazał, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprzeciwie podniesiono, że za wydaniem decyzji oddalającej odwołanie (ewentualnie decyzji reformatoryjnej) przemawia to, że organ I instancji zebrał materiał dowodowy umożliwiający ustalenie stanu faktycznego sprawy, w związku z czym nie ma konieczności przeprowadzania postępowania dowodowego na nowo. Również zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) przemawia za wydaniem przez organ II instancji w przedmiotowej sprawie decyzji oddalającej odwołanie, ewentualnie decyzji reformatoryjnej.
Powołując się na zasadność zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na sprzeciw, SKO w Warszawie wniosło o oddalenie sprzeciwu.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2369/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: oddalił sprzeciw.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w okolicznościach tej sprawy organ odwoławczy (SKO w Warszawie) był uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, a przedstawiona argumentacja zasługuje w pełni na akceptację.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, mimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a w toku postępowania przed organem I instancji wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione.
Wskazując na ww. zarzuty kasacyjnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi, z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych na podstawie art. 203 p.p.s.a.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw albowiem podniesione w niej zarzuty wraz z zawartą w uzasadnieniu argumentacją nie podważają mimo wszystko prawidłowości kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, jaką przeprowadził Sąd I instancji, skutkiem której było oddalenie sprzeciwu.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a., tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Innymi słowy, ocena sądu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
Dalej, niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.
Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo wydało decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Postępowanie administracyjne było prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 19 u.o. w związku z ustaleniem przez organ I instancji, że na nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę nr ewid. [...], obręb [...] w gminie [...], położonej w otulinie [...] Parku Narodowego oraz w strefie zwykłej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionej i objętej ochroną na podstawie rozporządzenia Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego (Dz. U. Woj. Warszawskiego z 1997 r. Nr 43 poz. 149), stwierdzono zaleganie odpadów pochodzących z budowy i remontów, w tym odpadów niebezpiecznych. Nakazy nałożone na wnoszącego sprzeciw decyzją organu I instancji wiązały się z tym, że w świetle prawa, posiadacz odpadów obowiązany jest do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ust. 1 u.o.). W związku z powyższym, przyjąć należało, że zakres postępowania wyjaśniającego w tej sprawie determinowała dyspozycja art. 26 ust. 1 u.o.
Skoro w sprawie zaistniały przesłanki z art. 26 ust. 1 u.o., organ I instancji wydał decyzję nakazującą usunięcie przez wnoszącego sprzeciw z działki nr [...] odpadów niebezpiecznych oraz odpadów zaklasyfikowanych jako nie niebezpieczne, co wnoszący sprzeciw w odwołaniu wniesionym od decyzji pierwszoinstancyjnej do SKO zakwestionował podnosząc, że brak jest podstaw do nakazania mu usunięcia całości nawiezionych mas ziemnych z ww. działki gdyż: 1) zostały one zagospodarowane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym, m.in., zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o., 2) odpady o kodzie 17 05 03 oraz elementy kamienia, plastiku, gruzu ceglanego i płytek ceramicznych wymieszanych z glebą zostały usunięte przez stronę jeszcze przed zakończeniem postępowania przez organ I instancji.
Przytoczone twierdzenia wnoszącego sprzeciw, wyrażone we wniesionym wcześniej przez niego odwołaniu, stoją w sprzeczności ze stanowiskiem zaprezentowanym w rozpoznawanym przez Sąd I instancji sprzeciwie, w którym z kolei skarżący, reprezentowany przez adwokata, podnosi, że "organ I instancji zebrał materiał dowodowy umożliwiający ustalenie stanu faktycznego sprawy", w związku z czym żąda, by "odwołanie zostało oddalone", co jednakże, jak zasadnie zauważa Sąd pierwszej instancji, byłoby rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącego, a więc którego organ odwoławczy, mając na uwadze treść art. 139 k.p.a., co do zasady, nie mógłby wydać. "Oddalenie odwołania" należy bowiem rozumieć jako utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a z akt sprawy nie sposób wyczytać, by było to intencją wnoszącego sprzeciw, bo w ten sposób obowiązki nałożone na niego decyzją organu I instancji podlegałby wykonaniu (bądź dobrowolnemu, bądź w drodze egzekucji).
Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, że co do meritum sprawy, to` nie ma podstaw do przyjęcia, iż kontrolowana w tej sprawie decyzja kasatoryjna SKO została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., skoro opiera się ona na stwierdzeniu przez SKO, że okoliczności tej sprawy mogą wskazywać, iż w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organ I instancji na nieruchomości skarżącego nie znajdowały się już żadne odpady (co wiązałoby się z koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji w całości) – na co wskazuje pismo strony, w którym podniosła ona, że po oględzinach działki, które miały miejsce w dniu 16 listopada 2022 r., z terenu działki zostały usunięte wszystkie ww. materiały uznane przez organ za odpady. Jeśli zarazem zważyć, że strona w odwołaniu podnosiła, że odpady zostały "zagospodarowane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa", czego organ I instancji nie ustalił, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że postępowanie wyjaśniające w tej sprawie powinien przeprowadzić organ I instancji, a nie organ odwoławczy, gdyż niewyjaśniona została sprawa w znacznym jej zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniesiona w odwołaniu kwestia "zagospodarowana odpadów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa", jak wynika z akt sprawy, nie była przedmiotem ocen organu I instancji, a prawidłowe jej rozstrzygnięcie niewątpliwie wiąże się po pierwsze z ustaleniem stanu faktycznego, a po drugie, z wyprowadzeniem w odniesieniu do niego wniosków opartych na odpowiednich przepisach prawa materialnego, stąd zarówno w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jak i art. 136 § 1 k.p.a. za uprawnione uznać należy stanowisko Sądu I instancji a tym samym i SKO, że odnieść się do tego powinien organ I instancji. Dodać należy, że tylko w ten sposób w pełni zrealizowana będzie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozważeniu podlegać będzie podniesiona przez stronę w odwołaniu kwestia możliwości zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 27 ust. 8 u.o., co również nie było przedmiotem analizy organu I instancji, a na co organ odwoławczy zwrócił uwagę.
Należy też powtórzyć za Sądem I instancji, że wnoszący sprzeciw zdaje się nie dostrzegać, że decyzja objęte sprzeciwem jest dla niego decyzją korzystną, gdyż może prowadzić do umorzenia w całości postępowania w sprawie nakazania mu usunięcia odpadów, także więc w tej jego części, której dotyczy oświadczenie skarżącego o cofnięciu odwołania w części, co wymaga jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie przez organ I instancji, gdyż, jak zasadnie wskazało SKO, ustalić należy aktualny stan faktyczny na nieruchomości, w tym, ilość i rodzaj składowanych na niej odpadów, a także to, czy zgromadzone odpady mogą być wykorzystane na potrzeby własne, co wyłączałoby wydanie nakazu ich usunięcia. Podkreślić należy, że aczkolwiek organ odwoławczy dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., to nie można zapominać, że postępowanie to ma być jedynie postępowaniem dodatkowym, uzupełniającym postępowanie prowadzone przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie takie postępowanie przed organem odwoławczym nie mogło zostać przeprowadzone, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art 15 k.p.a.) por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. I OSK 1541/19 i powołane tam wyroki tego Sądu z 31 stycznia 2019 r. I OSK 3785/19; z 19 marca 2019 r. I OSK 509/19 oraz z 3 kwietnia 2019 r. I OSK 3785/19).
Końcowe wypada wskazać, że w sprawie nie mogło dojść, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie do naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne oddalenie sprzeciwu. Przepis art. 151a § 2 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i w przypadku ustalenia przez SKO, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zastosowanie znajduje art. 138 § 2 k.p.a.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy, bowiem Sąd I instancji zasadnie oddalił sprzeciw.
W tej sytuacji skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.