III OSK 880/25

III OSK 880/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2024/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 44, art. 79
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 31
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2024/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 maja 2024 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2024/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Stowarzyszenie", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 21 maja 2024 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący.
Wnioskiem z dnia 19 września 2023 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Prezydenta Miasta [...] (dalej także jako: "Prezydent", "Prezydent Miasta", "organ I instancji") o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji gospodarki osadowej oczyszczalni ścieków [...] sp. z o.o. w [...] na terenie działki nr [...], obręb [...] w [...].
Postanowieniem z dnia 6 listopada 2023 r. znak: [...], Prezydent Miasta odmówił dopuszczenia skarżącemu do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie do organu odwoławczego kwestionując ustalenia organu I instancji, a także podnosząc, iż we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony wykazano interes społeczny przemawiający za jego dopuszczeniem do udziału w postępowaniu.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 maja 2024 r., Nr [...] SKO po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 6 listopada 2023 r., znak: [...], o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej – Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i modernizacji gospodarki osadowej oczyszczalni ścieków [...] sp. z o.o. w [...] na terenie działki nr [...], obręb [...] w [...] – utrzymało w mocy ostatnio wymienione postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094) – dalej jako "ustawa środowiskowa" organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 ww. ustawy przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedmiotowe postępowanie dotyczy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym, skoro przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją wymagającym udziału społeczeństwa nie znajduje zastosowania art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. i wniosek Stowarzyszenia należy rozpatrzeć zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem ostatnio powołanego przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
W ocenie organu odwoławczego organizacja społeczna spełniła ustawowe przesłanki warunkujące dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pod względem zgodności z celami statutowymi, zgodnie bowiem z § 6 załączonego do wniosku statutu, celami Stowarzyszenia są m.in. ochrona przyrody oraz ochrona środowiska, działanie na rzecz przyrody i środowiska naturalnego, działanie na rzecz zachowania i zabezpieczenia interesów ochrony przyrody i ochrony środowiska naturalnego oraz ochrony interesów obywateli i innych podmiotów w podejmowanych przez organy władzy publicznej rozstrzygnięciach dotyczących ochrony przyrody i środowiska jak również w rozstrzygnięciach dotyczących realizacji wszelkich inwestycji drogowych, budowlanych i infrastrukturalnych.
Jednak po zapoznaniu się z całością sprawy Kolegium nie dopatrzyło się istnienia interesu społecznego, który mógłby podlegać ochronie w niniejszym postępowaniu. Organ wskazał, że interes organizacji społecznej w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes samej strony. Udział organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja społeczna w celu wykazania zasadności udziału w danym postępowaniu, winna uprawdopodobnić, że jej udział przyczyni się do lepszego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
W konsekwencji skarżące Stowarzyszenie żądając dopuszczenia do udziału w omawianym postępowaniu winno było wykazać zarówno zgodność celu statutowego z przedmiotem toczącego się postępowania jak i interes społeczny.
Z takim stanowiskiem nie zgodziło się Stowarzyszenie wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając postanowienie SKO z dnia 21 maja 2024 r., Nr [...] w całości oraz zarzucając mu naruszenie art. 7, 31 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 44 ust. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organu, że zakres działalności skarżącego zawarty w § 6 jego statutu oraz przedmiot postępowania są zbieżne. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 314/17, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego popisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym obciąża tę organizację. Organizacja społeczna powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w sytuacjach racjonalnie uzasadnionych, kiedy rzeczywiście można mieć obawy co do zagrożenia wartości społecznie istotnych.
Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym postępowaniu nie dostrzegł obawy, o której mowa wyżej, bowiem postępowanie główne dotyczy rozbudowy i modernizacji gospodarki osadowej oczyszczalni ścieków [...] sp. z o.o. w [...] i organ – z urzędu – analizuje oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Przedłożona przez wnioskodawcę [...] sp. z o.o. karta informacyjna przedsiębiorstwa powinna odpowiadać wymogom art. 62a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W świetle prezentowanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za słuszne stanowiska skarżącego w kwestii wykazania interesu społecznego, że sama proekologiczna działalność Stowarzyszenia, określona w § 6 jego statutu, sankcjonowałoby uczestnictwo organizacji społecznych w każdym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organizacja społeczna ubiegająca się w trybie art. 31 k.p.a. o dopuszczenie do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna zatem przywołać takie okoliczności, które będą świadczyły, że jej obecność w tym postępowaniu jest konieczna bowiem zachodzą uzasadnione wątpliwości w zakresie prowadzonego postępowania i jej udział może zagwarantować ich prawidłowe wyjaśnienie. Tymczasem we wniosku z dnia 19 września 2023 r., jak również w piśmie z dnia 28 stycznia 2019 r., jedynym merytorycznym aspektem, na który powołał się skarżący jest kwestionowanie przez niego budowy oczyszczalni. Należało zatem podzielić ocenę organu, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja jest niewystarczająca do uznania, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał interes społeczny, który przemawiałby za dopuszczeniem go do udziału w omawianym postępowaniu. Nie można było za wystarczającą uznać ogólnikowej argumentacji dotyczącej oddziaływania typowego i powszechnego dla takich przedsięwzięć. Sąd podzielił ocenę organu, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie była wystarczająca do dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu, w którym indywidualnie dokonuje się szczegółowej analizy poszczególnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia i skutków jakie mogą spowodować w środowisku.
Ciężar właściwego uzasadnienia wniosku i wykazania interesu społecznego reprezentowanego przez organizację społeczną w danej sprawie leży po stronie tej organizacji. Do zadań organu administracji publicznej należy natomiast weryfikacja przedstawionej przez wnioskującego argumentacji, a w konsekwencji ocena czy uzasadnia ona dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu.
Wobec niespełnienia jednej z przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. braku interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem Stowarzyszenia, do udziału na prawach strony w postępowaniu, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę nie podzielając jej zarzutów wskazujących na naruszenie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło, reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżące Stowarzyszenie zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., rażące naruszenie art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pozbawienie obywateli swoim wyrokiem możliwości działania na rzecz ochrony środowiska poprzez swoje Stowarzyszenia i narażenie tym samym obywateli na utratę bezpieczeństwa ekologicznego;
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nieprawidłową interpretację przepisu art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nieprawidłową interpretację przepisu art. 79 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
4) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa międzynarodowego, tj. art. 9 ust. 3 Konwencji Aarhus, art. 47 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych oraz art. 14 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE, dającym prawo skarżącemu Stowarzyszeniu do brania udziału w postępowaniu na prawach strony;
5) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie przez organ i Sąd I instancji art. 31 k.p.a., który stanowi wystraczającą i samoistną podstawę prawną do udziału organizacji społecznych w nadzwyczajnych postępowaniach administracyjnych;
6) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego:
– art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
– art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
– art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, art. 47 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych oraz art. 14 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE;
7) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 31 k.p.a.;
8) na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a., naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak uzasadnienia co do twierdzeń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku, co wskazuje na brak rzeczywistego rozpatrzenia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należałoby odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tj. normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania i standardy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, bowiem zastosował się do dyspozycji tego przepisu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, choć jest bardzo syntetyczne, umożliwia to jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.
Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego sprowadza się do zanegowania oceny prawnej zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie, który oddalając skargę nie podzielił jej zarzutów wskazujących na naruszenie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Pozwala to, z uwagi na komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych na ich łączne rozpatrzenie.
Rozpoznając skargę Stowarzyszenia WSA w Warszawie, nie kwestionował działalności skarżącego wskazanej w § 6 jego statutu oraz przedmiotu postępowania, uznając je za zbieżne, stwierdził niespełnienie jednej z przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. braku interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem Stowarzyszenia, do udziału na prawach strony w tym postępowaniu.
Wnioski Sądu I instancji były w istocie też akceptację stanowiska organu odwoławczego, który wskazując na art. 79 ust. 1 ww. ustawy środowiskowej gdzie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym, skoro przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją wymagającym udziału społeczeństwa nie znajduje zastosowania art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej to wniosek Stowarzyszenia należy rozpatrzeć zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem ostatnio przywołanego przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 18 listopada 2025 roku w sprawie III OSK 1686/24 ( LEX nr 4012707 ) stwierdził: "Przepis art. 79 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko gwarantuje społeczeństwu udział w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podmioty biorące udział w tego rodzaju postępowaniu nie muszą się legitymować interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym. Natomiast udział ten jest gwarantowany wyłącznie w postępowaniach, w których przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co w tej sprawie nie miało miejsca".
Należy odnieść się w tym miejscu do podniesionych w kasacji zarzutów naruszenia prawa międzynarodowego jak określił to skarżący kasacyjnie.
Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, art. 47 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych i art. 14 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 86 u.o.o.ś. stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy. Jednak w sprawie niniejszej, jak wskazano wyżej nie zachodzi konieczność ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Stosownie bowiem do postępowania dotyczącego pozwolenia na realizację inwestycji, poprzedzonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86f ust. 6, art. 86g oraz art. 86h u.o.o.ś. Przepis art. 86g ust. 1 u.o.o.ś. stanowi, że organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, lub stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzoną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony. Stosownie do art. 86g ust. 2 u.o.o.ś. odwołanie przysługuje w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2 u.o.o.ś. Z kolei art. 86g ust. 5 u.o.o.ś. stanowi, że organizacji ekologicznej lub stronie, o których mowa w ust. 1, służy skarga do sądu administracyjnego na zezwolenie na inwestycję, poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa w zakresie, o którym mowa w ust. 2, także w przypadku gdy organizacja ekologiczna lub strona nie brały udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na inwestycję. Powyższe przepisy art. 86g ust. 1, 2 i 5 u.o.o.ś. zapewniają zatem organizacji ekologicznej zarówno wniesienie odwołania, jak i skargi do sądu administracyjnego na decyzję o zezwoleniu na planowaną przez inwestora inwestycję w zakresie w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2 u.o.o.ś. Nie jest to sprzeczne z Konwencją z Aarhus, gdyż dotyczy ona zapewnienia udziału społeczeństwa jedynie na etapie procedowania decyzji środowiskowej. Wystarczające jest rozwiązanie, że udział ten dotyczy postępowania odwoławczego (wniesienia odwołania), a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus stanowi bowiem jedynie o dostępie do administracyjnej i sądowej procedury, nie precyzując na jakim etapie ma ona nastąpić. Podobnie dostępu do sądowej procedury wymaga art. 47 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych. Skoro zaś wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wniesiono przed wydaniem decyzji środowiskowej to udział ten jest możliwy, ale jedynie na etapie wniesienia odwołania, a następnie - skargi do sądu administracyjnego.
Z uwagi na powyższe niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 74 Konstytucji RP. Przepis ten jest gwarantem bezpieczeństwa ekologicznego, którego rozwiniecie znajduje się w ustawach, między innymi omawianej wyżej ustawy środowiskowej, która pozostaje w zgodzie z przepisami prawa międzynarodowego.
Przedstawiona wyżej argumentacja pozwoliła przejść na płaszczyznę oceny interesu społecznego Stowarzyszenia na gruncie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego popisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym obciąża tę organizację. Organizacja społeczna powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w sytuacjach racjonalnie uzasadnionych, kiedy rzeczywiście można mieć obawy co do zagrożenia wartości społecznie istotnych. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 314/17 ( LEX nr 2457777 ).
Organizacja społeczna ubiegająca się w trybie art. 31 k.p.a. o dopuszczenie do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna zatem przywołać takie okoliczności, które będą świadczyły, że jej obecność w tym postępowaniu jest konieczna bowiem zachodzą uzasadnione wątpliwości w zakresie prowadzonego postępowania i jej udział może zagwarantować ich prawidłowe wyjaśnienie. Tymczasem we wniosku z dnia 19 września 2023 r., jak również w piśmie z dnia 28 stycznia 2019 r., jedynym merytorycznym argumentem, na który powołał się skarżący jest kwestionowanie przez niego budowy oczyszczalni. Sprowadza się to w istocie do oceny zero jedynkowej, która całkowicie pomija konieczność funkcjonowania oczyszczali ścieków w danej lokalnej społeczności, co niekoniecznie przekłada się na działania ekologiczne i przemawiające za ochroną środowiska.
Należało zatem podzielić ocenę Sądu I instancji, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja jest niewystarczająca do uznania w przedmiotowej sprawie interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w omawianym postępowaniu. Ciężar właściwego uzasadnienia wniosku i wykazania interesu społecznego reprezentowanego przez organizację społeczną w danej sprawie leży po stronie tej organizacji. Nie można było za wystarczającą uznać ogólnikowej argumentacji dotyczącej oddziaływania typowego i powszechnego dla takich przedsięwzięć.
Ostatnim z zarzutów wymagającym omówienia jest podnoszony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. powiązany z naruszeniem przepisów art. 74 Konstytucji RP, art.. 44 ustawy środowiskowej oraz naruszenia wskazanych przepisów międzynarodowych jak określił to skarżący kasacyjnie. Omówienie przepisów prawa materialnego znajduje swoje miejsce we wcześniejszych rozważaniach. W tym miejscu wypada się odnieść do wskazanego jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Po pierwsze, w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., również przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów wynikowych – powoływanych odrębnie, jak i wspólnie – jest zawsze następstwem złamania innych przepisów, do czego w niniejszej sprawie w ocenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.