III OSK 879/22

III OSK 879/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1413/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-12
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 24 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1413/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 23 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnego przemieszczania odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
W dniu 12 czerwca 2020 r. z belgijskiego Departamentu Środowiska (Department Omgeving, Afdeling Handhaving) wpłynęło do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zawiadomienie o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w postaci zanieczyszczonych zużytych kompresorów oczyszczonych tylko częściowo, będących ładunkiem ośmiu kontenerów o wskazanych numerach. Podstawę zawiadomienia stanowił art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U.UE.L.2006.190.1). Zgodnie z dokumentacją dołączoną do transportu, pochodzącą od organu belgijskiego, nadawcą odpadów jest A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka), a odbiorcą odpadów B., Pakistan. Z bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) wynika, że spółka posiada decyzje właściwych organów na wytwarzanie, zbieranie, przetwarzanie odpadów oraz posiada wpis do rejestru BDO również jako transportujący odpady i pośrednik w obrocie odpadami. Zgodnie z załącznikiem VII do rozporządzenia nr 1013/2006, na podstawie którego dokonano wysyłki przedmiotowych odpadów, spółka jest podmiotem organizującym przemieszczanie oraz wytwórcą wysłanych odpadów. Z przesłanej dokumentacji oględzin przedmiotowego ładunku wynika, że tylko niektóre z kompresorów posiadają ślady oczyszczania, a inspekcja losowo wybranych kompresorów, nieposiadających śladów usuwania oleju po przewierceniu otworu wykazała obecność oleju w kompresorach. Kompresory oczyszczone nie zostały w żaden sposób odseparowane od kompresorów nieoczyszczonych, w związku z tym stwierdzono, że cały ładunek, tj. 173,5 Mg stanowią odpady niebezpieczne o kodzie Al 180 z załącznika V do rozporządzenia nr 1013/2006 (załącznik VIII do Konwencji Bazylejskiej).
Postanowieniem z 5 sierpnia 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wezwał spółkę do zastosowania procedur, o których stanowi art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, przez zwrot i zagospodarowanie nielegalnie przemieszczonych odpadów na terenie kraju (w Polsce).
Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z 23 czerwca 2021 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie z 5 sierpnia 2020 r. i umorzył postępowanie w sprawie nielegalnego przemieszczania odpadów.
Organ wyjaśnił, że spółka dokonała nielegalnego przemieszczenia odpadów, za co ponosi odpowiedzialność. Z dokumentów przedstawionych przez spółkę nie wynikało, że kompresory przed ich wysyłką do Pakistanu zostały oczyszczone i tym samym nie wynikało, że spółka dokonała wysyłki odpadów zaklasyfikowanych pod kodem 19 12 03 oraz BI 010, tak jak zadeklarowała. Spółka, jako podmiot zajmujący się profesjonalnie gospodarowaniem odpadami wyjaśniła jedynie, że podczas załadunku kompresory zostały sprawdzone pod kątem zawartości oleju, jednak nie wskazując nawet jaki był efekt tego sprawdzania. Natomiast materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że przedmiotem wysyłki do Pakistanu były zużyte kompresory zawierające olej, wymieszane z kompresorami częściowo oczyszczonymi, które stanowią odpady niebezpieczne, wyszczególnione w załączniku V do rozporządzenia nr 1013/2006. Powyższa okoliczność została udowodniona podczas kontroli przeprowadzonej przez organ belgijski i została udokumentowana zdjęciami z inspekcji dokonanej przez przedstawicieli organu belgijskiego. W pięciu losowo wybranych kompresorach, po ich przewierceniu, potwierdzono obecność oleju. Organ dokonujący inspekcji posiadał specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Brak było zatem potrzeby przeprowadzenia badań składu chemicznego cieczy znajdującej się w przedmiotowych kompresorach. Spółka, jako podmiot profesjonalnie zajmujący się gospodarowaniem odpadami taką wiedzę z pewnością również posiada.
Ponadto organ wskazał, że odpady będące przedmiotem postępowania zostały zwrócone do Polski i zagospodarowane zgodnie z postanowieniem z 5 sierpnia 2020 r., co oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Spółka wniosła skargę na postanowienie z 23 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. oddalił skargę spółki na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 23 czerwca 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnego przemieszczania odpadów.
Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania administracyjnego (odwoławczego) spółka przekazała organowi kopie dokumentów potwierdzających wykonanie postanowienia z 5 sierpnia 2020 r. W związku z tym, że postanowienie z 5 sierpnia 2020 r., należało uchylić, a postępowanie administracyjne umorzyć jako bezprzedmiotowe. "Umorzenie postępowania administracyjnego oznacza zakończenie postępowania administracyjnego w określonej sprawie, stanowiąc załatwienie sprawy w inny sposób". Do umorzenia dochodzi w przypadku, jeśli dalsze postępowanie jest "niedopuszczalne" lub bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Wobec dobrowolnego wypełnienia przez spółkę zobowiązania wynikającego z postanowienia z 5 sierpnia 2020 r. dalsze prowadzenie przedmiotowej sprawy "nie było niczym uzasadnione". W tych okolicznościach, "podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty nie podlegały już analizie".
Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ przedstawił argumentację w zakresie zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W tym zakresie argumentacja organu jest tożsama ze wskazaną w postanowieniu z 5 sierpnia 2020 r. i dotyczy wykazania zasadności wykonania nałożonych na spółkę obowiązków. Pomimo zaskarżenia postanowienia z 5 sierpnia 2020 r. spółka zgodziła się z jego treścią i wykonała wskazane w nim obowiązki. Spółka zagospodarowała bowiem odpady. Podnoszone w skardze zarzuty "nie korespondują" z podjętymi przez spółkę działaniami. Sąd I instancji stwierdził, że "odnoszą się one do meritum, z którym de facto skarżąca się zgodziła". Brak jest zatem podstaw do kwestionowania "uzasadnienia zaskarżonej decyzji" wyjaśniającego zasadność postanowienia z 5 sierpnia 2020 r., w tym także dotyczącego podnoszonych przez spółkę w kolejnych pismach zastrzeżeń co do prawidłowości procedowania organu (tj. odmowy przeprowadzenia zgłoszonych dowodów lub braku wyłączenia od prowadzenia sprawy wskazanych pracowników organu).
W ocenie Sądu I instancji, wszelkie ustalenia stanu faktycznego "zostały poczynione zgodnie z obowiązującą regulacją prawną", na podstawie zgromadzonych dowodów i w sposób szczegółowy przez organ wyjaśnione. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, w tym oparł się na ustaleniach organu belgijskiego. Badanie laboratoryjne cieczy, która wypłynęła z nawierconych przez organ belgijski kompresorów nie było konieczne. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 pkt 10 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070), inspektor uprawniony jest do określenia składu morfologicznego odpadów w oparciu o wiedzę ekspercką. Inspekcja Ochrony Środowiska jest wyspecjalizowanym organem, powołanym do badania i oceny stanu środowiska, a inspektorzy ochrony środowiska posiadają niezbędny zakres wiedzy specjalistycznej w zakresie zagadnień transgranicznego przemieszczania odpadów. Takie same kompetencje posiada również belgijski odpowiednik Inspekcji Ochrony Środowiska tj. Departement Omgeving, który dokonał kontroli kompresorów. Biorąc pod uwagę budowę i zasady działania kompresorów, jedyną cieczą jaka może wydobywać się z kompresorów po ich nawierceniu jest olej. Zatem w celu stwierdzenia tego faktu organy kontrolne w Belgii i w Polsce nie potrzebowały przeprowadzać analizy składu chemicznego cieczy znajdującej się w kompresorach. Wniosek spółki o przesłuchanie świadka tj. pracownika spółki na okoliczność zanieczyszczenia kompresorów nie był zasadny. Okoliczność, że w zatrzymanych na terenie Belgii kontenerach znajdowały się oprócz kompresorów oczyszczonych również kompresory nieoczyszczone, z których nie usunięto oleju, został wykazany podczas kontroli przeprowadzonej przez organ belgijski i udokumentowany zdjęciami z inspekcji. Sąd I instancji podkreślił, że kompresory były szczelne i stopień ich zaolejenia można było stwierdzić dopiero po wywierceniu w nich otworów.
Odnosząc się do stanowiska spółki kwestionującej ustalenia organu belgijskiego, Sąd I instancji wskazał, że 9 lipca 2020 r. organ wystąpił do Department Omgeving z prośbą o uzupełnienie przesłanych ustaleń w sprawie, w miarę posiadanych informacji. W odpowiedzi właściwy organ belgijski poinformował, że materiał przekazany 12 czerwca 2020 r. jest wystarczający do potwierdzenia nielegalnego przemieszczania odpadów niebezpiecznych. Ponadto organ belgijski podkreślił, że w big-bagach załadowane są setki kompresorów, które są ciężkie, a powierzchnia na terminalu nie jest przystosowana do wchłaniania wycieków oleju, stąd sprawdzono pięć losowo wybranych kompresorów. Byłoby zatem bezcelowe przewiercanie jeszcze większej liczby kompresorów. Powyższe stanowisko organu belgijskiego jest zasadne i Sąd I instancji podzielił je w całości.
Odnosząc się do zarzutu braku możliwości pozyskania dokumentów przez spółkę od organu belgijskiego, Sąd I instancji wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu Główny Inspektor Ochrony Środowiska odniósł się do tej okoliczności i wyjaśnił, że 4 maja 2021 r., otrzymał informację z organu belgijskiego, z której wynikało, że organ ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie spółki. Organ belgijski oświadczył również, że w piśmie z 28 lipca 2020 r. przekazał spółce informacje o wszczęciu postępowania i przysługujących jej prawach, w tym do uzyskania kopii dokumentów. Organ belgijski poinformował również, że postępowanie toczy się pomiędzy właściwym organem belgijskim a spółką i zgodnie z prawem, kopii dokumentów z postępowania organ ten nie może udostępniać osobom trzecim.
W ocenie spółki, organ błędnie ocenił brak znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy dowodu w postaci oświadczenia C. S.A. z 23 listopada 2020 r., wskazującego na minimalne i nieuniknione zanieczyszczenie kompresorów tzw. "filmem olejowym". Dokument ten, w ocenie organu, nie mógł podważyć dowodów z kontroli przeprowadzonej przez organ belgijski, stąd nie został uwzględniony. Odnosząc się do tego zarzutu spółki, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią oświadczenia z 23 listopada 2020 r., spółka C. przyjęła od skarżącej spółki osiem kontenerów z kompresorami w okresie od 20 do 23 października 2020 r. i poddała je procesowi odzysku. Spółka Elektrorecykling oświadczyła, że w trakcie odzysku pozyskała minimalne zanieczyszczenie w postaci "filmu olejowego", który znajdował się na ściankach kompresorów od wewnątrz. Zdaniem Sądu I instancji, oświadczenie jest lakoniczne i nie wskazuje okoliczności przekazania odpadów do odzysku i nie wyjaśnia, czy kompresory dotarły do Elektrorecykling bezpośrednio z Belgii w zaplombowanych kontenerach czy też kontenery były przechowywane w innym miejscu przed przekazaniem do operacji odzysku. Z powyższego oświadczenia nie wynika również, czy obecność cienkiej warstwy filmu olejowego dotyczyła wszystkich kompresorów, czy tylko tej części, z których już wcześniej spuszczono olej. W związku z powyższym, w świetle udokumentowanych ustaleń organu belgijskiego, który przeprowadził kontrolę ośmiu kontenerów i w wybranych kompresorach, po ich rozwierceniu, stwierdził obecność oleju, brak było podstaw do uznania treści tego oświadczenia jako przekonującego dowodu w sprawie. Zgodnie z załącznikiem VII rozporządzenia nr 1013/2006, kompresory zakwalifikowany pod kodem B 1010. Wynika z tego, że przedmiotowe kompresory nie mogły zawierać zanieczyszczeń substancją niebezpieczną w postaci oleju. Treść oświadczenia nie mogła mieć wpływu na zmianę ustalonego przez organ belgijski stanu faktycznego wskazującego na wystąpienie zanieczyszczeń. Kompresory zanieczyszczone olejem nie mogą być klasyfikowane jako odpady o kodzie B 1010, ale cały transport musi być klasyfikowany jako wysyłka odpadów niebezpiecznych o kodzie Al 180 z załącznika V do rozporządzenia nr 1013/2006 oraz o kodzie 16 02 15*, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10), których wywóz do Pakistanu podlega zakazowi, zgodnie z art. 36 rozporządzenia nr 1013/2006.
Sąd I instancji podkreślił, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął postępowanie administracyjne w związku z oficjalnym zawiadomieniem organu belgijskiego o nielegalnym przemieszczaniu odpadów z Polski do Pakistanu, sformułowanym zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006. Zawiadomienie to zawierało ustalenia organu stanowiące podstawę do klasyfikacji wysyłki odpadów dokonanej przez spółkę, jako naruszającą przepisy rozporządzenia. "Byłoby nielogiczne, gdyby ustalenia organu belgijskiego zawarte w oficjalnym zawiadomieniu o nielegalnym przemieszczaniu odpadów były sprzeczne z treścią innych dokumentów, będących w posiadaniu strony belgijskiej". Dlatego, zgodnie ze stanowiskiem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, brak tych dokumentów w aktach postępowania nie miał żadnego wpływu na prawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego i jego właściwą ocenę zgodną ze stanem faktycznym.
Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka wskazała, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniami przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, art. 141 § 4 zdanie pierwsze w związku z art. 133 § 1 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie spółki, Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia w zakresie "bezstronności pracowników Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska", pomimo że w aktach administracyjnych sprawy znajdowały się dokumenty dotyczące wyłączenia ich od udziału w postępowaniu a spółka podniosła i uzasadniła w skardze zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a., a także rozwinęła swoją argumentację w piśmie procesowym z 29 grudnia 2021 r. Ponadto zdaniem spółki, Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wewnętrznie sprzeczny podstawę swojego rozstrzygnięcia w odniesieniu do kwestii prowadzenia postępowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i rozpoznania zarzutów spółki zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Spółka wskazała także, że Sąd I instancji nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie wiedzy eksperckiej (w tym takiej wiedzy organu belgijskiego), właściwości organów na gruncie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, a kontrola Sądu I instancji była pozorna i stanowiła powtórzenie stanowiska organu administracji.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w związku z art. 24 § 3 k.p.a. Spółka wskazała, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi i nie uchylił uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy udział w postępowaniu oraz wydaniu tego postanowienia, a także sformułowaniu niekorzystnych dla skarżącej ustaleń faktycznych i prawnych, wzięli pracownicy organu administracji podlegający wyłączeniu.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 105 § 1, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. Zdaniem spółki, Sąd I instancji błędnie uznał, że wobec dobrowolnego wykonania przez spółkę postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 5 sierpnia 2020 r. dalsze prowadzenie przedmiotowej sprawy było bezprzedmiotowe.
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Spółka wskazała, że Sąd I instancji bezzasadnie zaaprobował stanowisko organu administracji w zakresie odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez spółkę w toku postępowania administracyjnego (dokumenty, oględziny i świadek), błędnie uznając, że zastosowanie w sprawie miał art. 78 § 2 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji wadliwie ocenił, że materiał dowodowy został zgromadzony "zgodnie z obowiązującą regulacją prawną", a brak w aktach sprawy niektórych dokumentów nie miał żadnego wpływu na prawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego.
Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. Sąd I instancji wadliwie zaaprobował dowolną ocenę dowodów organu administracji, ujawnioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z 23 czerwca 2021 r., pomimo braków w materiale dowodowym oraz błędnej oceny oświadczenia C. S.A. przez organ, przez co zaakceptował również błędne ustalenia faktyczne organu administracji w zakresie spornych kompresorów, ich zaolejenia, charakteru i składu cieczy widocznej na zdjęciach oraz potraktowania wszystkich spornych kompresorów jako odpady niebezpieczne.
Po szóste, art. 24 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 2 i ust. 10 rozporządzenia nr 1013/2006, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zawiadomienie organu ujawniającego przemieszczenie, które uważa za nielegalne, wiąże organ wysyłki w zakresie ustaleń dotyczących charakteru tego przemieszczenia oraz przyczyn, dla których uważane jest za nielegalne.
Po siódme, art. 24 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1013/2006 przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest związany ustaleniami i stanowiskiem organu belgijskiego w kwestii uznania spornego przemieszczenia za nielegalne.
Po ósme, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 1 i 2 oraz w związku z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 1792 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska był organem wyłącznie właściwym do przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Po dziewiąte, art. 2 pkt 35 lit. f) w związku z art. 36 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1013/2006 przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie miało miejsce nielegalne przemieszczenie odpadów z Polski do Pakistanu, podczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niekompletny i nie dawał podstawy do prawidłowego zastosowania tych przepisów prawa materialnego oraz stwierdzenia nielegalnego przemieszczenia odpadów przez spółkę.
Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz spółki kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie z 11 czerwca 2025 r. spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko oraz wniosła o dopuszczenie dowodu z wezwania z 15 stycznia 2025 r. przesłanego spółce przez Kolegium ds. Egzekwowania Prawa (Belgia) na okoliczność dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy belgijskie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z kolei orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie (wyrok NSA z 6.09.2024 r., I OSK 791/23, LEX nr 3760505.)
W ocenie spółki, Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia w zakresie "bezstronności pracowników Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska", pomimo że w aktach administracyjnych sprawy znajdowały się dokumenty dotyczące wyłączenia ich od udziału w postępowaniu a spółka podniosła i uzasadniła w skardze zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a., a także rozwinęła swoją argumentację w piśmie procesowym z 29 grudnia 2021 r. Stanowisko to jest częściowo prawidłowe, ponieważ istotnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyodrębnionego odniesienia się przez Sąd I instancji do argumentacji skargi w tym zakresie. Jednocześnie jednak, uchybienie to nie miały wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że Sąd I instancji przedstawił stanowisko organu zaprezentowane w tym zakresie, a w ramach własnej oceny podkreślił jednoznacznie, że podziela stanowisko organu w całości. Ponadto, zarzut kasacyjny naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w związku z art. 24 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, co oznacza, że również w postępowaniu przed Sądem I instancji zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. nie mógłby odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu może nastąpić, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności (niewymienionych w art. 24 § 1 k.p.a.), które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Chodzi tu przy tym o okoliczności natury obiektywnej. Wyłączenia pracownika nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku jego bezstronności. Natomiast stanowisko spółki w zakresie konieczności wyłączenia pracowników spółki opiera się wyłącznie na stwierdzeniu, że osoby zaangażowane w wydanie postanowienia z 5 sierpnia 2020 r. pracują w tym samym departamencie lub nawet w tym samym pokoju z osobami wydającymi zaskarżone postanowienie z 23 czerwca 2021 r. Należy mieć jednak na uwadze, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z "klasycznym" dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym. Zarówno postanowienie z 23 czerwca 2021 r., jak i poprzedzające je postanowienie z 5 sierpnia 2020 r. wydał Główny Inspektor Ochrony Środowiska, który był właściwy w sprawie. Spółka nie składała zażalenia, ale wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem wniosek, który z założenia rozpoznaje ten sam organ. Oczywiście w takiej sytuacji pracownicy biorący udział w postępowaniu zakończonym wydaniem rozstrzygnięcia w quasi I instancji nie mogą brać udziału w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika z odpowiedniego stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że obowiązkiem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w tej sprawie było takie zorganizowanie pracy, żeby w tego rodzaju postępowaniach brały udział osoby, które w ogóle się nie znają. Stanowisko takie jest zbyt daleko idące i z praktycznych powodów niemożliwe do zrealizowania. Główny Inspektorat Ochrony Środowiska dzieli się na departamenty, co wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 31 grudnia 2018 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 2530 ze zm.). Podział ten ma charakter przedmiotowy, a nie "instancyjny". Stąd też kwestią kontroli odpadów będą zajmowali się pracownicy jednego departamentu. Natomiast nie stanowi uprawdopodobnienia bezstronności pracownika stwierdzenie, że zatrudnienie w jednym departamencie wiąże się z powstaniem relacji pozazawodowych (np. zawieraniem przyjaźni), ponieważ z równym prawdopodobieństwem można założyć, że pracownicy świadczący pracę w jednym pokoju pozostają w konflikcie, co może potencjalnie prowadzić do wydania odmiennej decyzji po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tego rodzaju oceny są jednak w obu przypadkach nieuprawnione i w istocie prowadzą do podważenia ustrojowej istoty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W ramach zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. spółka zarzuciła ponadto, że Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wewnętrznie sprzeczny podstawę swojego rozstrzygnięcia w odniesieniu do kwestii prowadzenia postępowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i rozpoznania zarzutów spółki zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji Sądu I instancji, który stwierdził, że wykonując postanowienie z 5 sierpnia 2020 r. spółka niejako przez działania faktyczne potwierdziła, że zgadza się z oceną organu. Stanowisko to jest nieuprawnione, spółka konsekwentnie kwestionowała kwalifikację prawną przedmiotowych kompresorów jako odpadów, a wykonanie postanowienia z 5 sierpnia 2020 r. oznaczało jedynie, że spółka zmierzała do uniknięcia wyegzekwowania nałożonych tym postanowieniem obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej. Kwestia ta miała istotne znaczenie wyłącznie z punktu widzenia procesowej formy rozstrzygnięcia tj. umorzenia postępowania przez organ postanowieniem z 23 czerwca 2021 r. Umorzenie postępowania, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, jest co do zasady sposobem zakończenia postępowania bez rozstrzygnięcia jej co do istoty. W tej jednak sprawie umorzenie postępowania było wyłącznie skutkiem wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z 5 sierpnia 2020 r., a zatem organ nadal był zobowiązany w postanowieniu z 23 czerwca 2021 r. odnieść się do argumentacji spółki w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotowych kompresorów, co też uczynił. Oznacza to, że pomimo zakończenia postępowania w formie umorzenia, jednocześnie jednak organ częściowo rozstrzygnął istotę sprawy w zakresie kwestionowanym przez spółkę, co otworzyło z kolei spółce możliwość wniesienia skargi na postanowienie z 23 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Należy jednak zauważyć, że Sąd I instancji w sposób jednoznaczny odniósł się do zarzutów skargi dotyczących kwalifikacji prawnej przedmiotowych kompresorów, co oznacza, że nawet pomimo pewnej wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wyrok ten odpowiada prawu a zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 144 § 4 p.p.s.a. sformułowany w tym zakresie, nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 105 § 1, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. również zatem nie zasługiwał na uwzględnienie. Dotyczy to także argumentacji skargi kasacyjnej podnoszącej, że Sąd I instancji nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie wiedzy eksperckiej (w tym takiej wiedzy organu belgijskiego), właściwości organów na gruncie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, a kontrola Sądu I instancji była pozorna i stanowiła powtórzenie stanowiska organu administracji. Wbrew twierdzeniom spółki, Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do kwestii kompetencji i fachowości zarówno organu krajowego (Głównego Inspektora Ochrony Środowiska), jak i organu tranzytu (organu belgijskiego). To, że spółka nie podziela tego stanowiska, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ jak już wyżej wskazano, zarzutem naruszenia tych przepisów nie można kwestionować oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest również uchybieniem podzielenie przez Sąd I instancji stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, skoro Sąd I instancji ocenił to stanowisko jako zgodne z prawem.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. jak i w związku z art. 80 k.p.a. Zarzuty w tym zakresie dotyczą postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ. Wbrew jednak twierdzeniom spółki, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie przed organem zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zasadnicze znaczenie w sprawie miało bowiem stanowisko organu tranzytu i przekazane przez ten organ materiały, w tym dokumentacja fotograficzna. Zbędne z tego punktu widzenia było przesłuchiwanie pracownika spółki, pomijając nawet, że spółka mogła złożyć stanowisko tej osoby na piśmie, czego jednak nie uczyniła w toku postępowania administracyjnego. Spółka nie złożyła również innych dokumentów, w szczególności dokumentów sporządzonych w postępowaniu przed organem tranzytu, do których, jak wynika z akt sprawy, tylko spółka, a nie organ, miała dostęp. Z kolei wbrew twierdzeniom spółki, dokument postaci oświadczenia C. S.A. podlegał ocenie organu, który stwierdził, że dokument ten nie podważa ustaleń wynikających z dokumentacji przesłanej przez organ tranzytu. Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu w tym zakresie. Z dokumentu tego wynika bowiem, że przedmiotowe kompresory zawierały "film olejowy", nie pozwala jednak na stwierdzenie, czy kompresory były w jakikolwiek sposób oczyszczane przed przekazaniem do odzysku oraz opiera się na nieostrych określeniach takich jak "niewielka ilość". W skardze kasacyjnej spółka nie podważyła skuteczne stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.
Po trzecie, spółka zarzuciła błędną wykładnię art. 24 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 2 i ust. 10 rozporządzenia nr 1013/2006, przez przyjęcie, że zawiadomienie organu ujawniającego przemieszczenie, które uważa za nielegalne, wiąże organ wysyłki w zakresie ustaleń dotyczących charakteru tego przemieszczenia oraz przyczyn, dla których uważane jest za nielegalne. Takiego stanowiska Sąd I instancji nie zaprezentował, jednoznacznie wskazując, że postępowanie dowodowe prowadzone było przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Natomiast istotnie organ ten uznał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała dokumentacja nadesłana i sporządzona przez organ tranzytu, będący przecież organem wyspecjalizowanym. Spółka wprawdzie kwestionuje kompetencje pracowników organu belgijskiego, natomiast nie wyjaśnia, na jakiej podstawie organ ten (i jego pracownicy), nie posiadają wystarczających kwalifikacji do oceny odpadów, szczególnie uwzględniając, że organ tranzytu jest odpowiednikiem Inspekcji Ochrony Środowiska w Polsce i organem odpowiedzialnym za wykonywanie rozporządzenia nr 1013/2006 na terenie Belgii, w rozumieniu art. 53 tego rozporządzenia. Jednocześnie o niezasadności stanowiska spółki wyrażonego w tym zarzucie świadczy to, że organ odniósł się do pozostałych dowodów w sprawie, w tym przede wszystkim oferowanych przez spółkę, nie znajdując jednak podstaw do ich uwzględnienia jako mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 1 i 2 oraz w związku z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nie budzi wątpliwości, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska był organem wyłącznie właściwym do przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie i to postępowanie przeprowadził.
Po czwarte, zarzut naruszenia art. 2 pkt 35 lit. f) w związku z art. 36 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1013/2006 został niewłaściwe sformułowany, ponieważ opiera się na stwierdzeniu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niekompletny i nie dawał podstawy do prawidłowego zastosowania tych przepisów prawa materialnego oraz stwierdzenia nielegalnego przemieszczenia odpadów przez spółkę. Brak jest jednak podstaw do kwestionowania ustaleń stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia prawa materialnego, tak jak to uczynił w ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił nie dopuścić dowodu z dokumentu załączonego do pisma z 11 czerwca 2025 r., wraz z jego tłumaczeniem na język polski. Dokument ten nie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie wynika bowiem z niego, w jakim przedmiocie toczy się postępowanie przed organami belgijskimi, a nawet czy postępowanie to dotyczy przedmiotowych odpadów. Brak jest zatem podstaw do uznania, że przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu przyczyni się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza także, że dokument ten nie mógł stanowić uzupełnienia uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.