III OSK 878/22

III OSK 878/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2340/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-04
Skarżony organ
Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
art. 47 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 188, art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 655
art. 713 pkt 5 lit. a
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Mienia Wojskowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2340/21 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 7 maja 2021 r. nr BP-DZ.412.27.2020/14 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia
2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2340/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.
G. (dalej jako skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego
(dalej jako organ, skarżący kasacyjnie) z dnia 7 maja 2021 r. nr BP-
DZ.412.27.2020/14 w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej uchylił
zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr. OP-DZ.412.31.2020/50.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Zaskarżając wyrok w
całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 3 w zakresie, w jakim do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm w dniu wskazanym przez żołnierza i w zw. ż
art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U.2020.2017),
dalej jako ustawa o zakwaterowaniu oraz obrazę art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735) poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji i decyzji organu I instancji, w następstwie błędnie dokonanej wykładni cytowanych powyżej przepisów i uznania, że w
okolicznościach niniejszej sprawy art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu w powyższym zakresie ma literalne zastosowanie.
W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie w całości
zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm obowiązujących oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z póżn. zm.), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę
w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny
Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionej podstawy.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów
prawa materialnego, a mianowicie art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 3 pkt 2
ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1623), dalej jako ustawa o zakwaterowaniu oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu literalnego
zastosowania art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu przyjęcie że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej
uwzględniającej wartość przysługującego żołnierzowi lokalu należy przyjąć ilość
norm przysługujących mu w dniu przez niego wskazanym, bez uwzględnienia
zdarzeń mających miejsce po tym dniu, jest sprzeczne z samą instytucją odprawy mieszkaniowej, którą co do zasady nabywa się z dniem zwolnienia ze służby wojskowej.
Przechodząc zatem do oceny skargi kasacyjnej, wskazać należy, iż istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 47 ust. 1 pkt. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis artykułu 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu stanowił: "Odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego
za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45%
oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę
oblicza się i wypłaca według następujących zasad (...)". W punkcie 3 tego ustępu wskazano: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem
maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika
ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania
w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego". Stosownie zaś do treści art. 47 ust. 2 ustawy: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów;
(...)".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprawność rozumowania Sądu I instancji co do wykładni zawartego w art. 47 ust. 1 pkt 3 zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" potwierdza również analiza zmian ustawowych odnoszących się do tego niezbędnego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej elementu (tj. "ilości norm").
Do 2010 roku przewidziana w ustawie o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa wypłacana była na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, zaś dla ustalenia jej wysokości przyjmowano wartość lokalu stanowiącą "iloczyn maksymalnej powierzchni
użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zawarcia umowy o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,45 i wartości 1 m
powierzchni użytkowej określonej w pkt 3" (por. art. 47 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy w wersji do dnia 30 czerwca 2010 r., Dz. U. z 2005 r.. Nr 41, poz. 398). Ilość norm przyjmowano zatem na dzień zawarcia umowy o
wypłatę odprawy mieszkaniowej. Ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) zmieniono treść art. 47 ust. 2 ustawy w ten sposób, że uzyskał on następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego
wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w
terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z następujących dokumentów (...)". W art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy przyjęto, że do wyliczenia wysokości odprawy przyjmowana będzie wartość lokalu obliczona jako "iloczyn maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę (...), ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej". Ustanawiając zatem decyzyjny tryb
ustalania i przyznawania odprawy ustawodawca wyraźnie wówczas określił, że przy ustalaniu jej wysokości uwzględniana będzie ilość norm należna żołnierzowi z dnia wydania decyzji. Kolejnej nowelizacji w/w przepisu dokonano w związku z powstaniem Agencji Mienia Wojskowego, w oparciu o ustawę z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322). W art. 107 pkt 13 lit. B nadano art. 47 ust. 2 ustawy następujące brzmienie: "Dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z następujących dokumentów (...)". Zauważyć przy tym trzeba, że pierwotny projekt ustawy przedstawiony przez Radę Ministrów nie zawierał przesłanki "oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza" (druk nr 3342 - Sejm VII kadencji, dostępny na stronie internetowej Sejmu RP, pod adresem: sejm.gov.pl), a która została dodana w analizowanym przepisie w toku prac sejmowych (sprawozdanie komisji - druk nr 3554). Jednocześnie w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie w/w ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. zmieniono brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, określając zasady obliczania i wypłacania odprawy mieszkaniowej poprzez wskazanie, że składnikiem wartości przysługującego lokalu mieszkalnego są "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Powyższe oznacza, że taki zabieg legislacyjny był zamierzony przez ustawodawcę i nakierowany na doprecyzowanie przepisu oraz pozostawienie uznaniu żołnierza, na jaki dzień należy przyjąć stan jego rodziny. Opisane wyżej zmiany w określeniu dnia, na który należało przyjmować potrzebną do obliczenia odprawy mieszkaniowej ilość norm należnych żołnierzowi, tj. z "dnia
zawarcia umowy", "dnia wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej",
"okresu zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", jednoznacznie wskazują, że ten ostatni zwrot nie może być rozumiany w istocie w
taki sam sposób, jak poprzednie, czyli tak jak przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, bo w przeciwnym razie ta ostatnia zmiana nie miałaby żadnego sensu.
Zatem zmiany w 2015 roku nie można uznać za przypadkową - miała ona na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazywania dnia z okresu jego służby, w którym ilość norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby
jeszcze w tym czasie. Wskazuje na to kolejna zmiana w/w regulacji, która chociaż nie może być podstawą oceny zaskarżonej w sprawie decyzji, to jednak dodatkowo potwierdza powyższy wniosek, iż działanie ustawodawcy, poprzez przyznanie żołnierzowi uprawnienia do wskazania dowolnego dnia określającego stan jego rodziny, było działaniem celowym i zamierzonym, a nie przypadkowym i niemającym znaczenia. W kolejnej bowiem nowelizacji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy ustawodawca do zwrotu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" dodał: "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej" (art. 713 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny - Dz. U. z 2022 r., poz. 655). Tym samym w obecnym stanie prawnym ustawodawca usunął wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Nie budzi zastrzeżeń, że ostatnia zmiana dokonana już po wydaniu decyzji organów i wyroku Sądu I instancji miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wcześniejsze wątpliwości co do rozumienia wcześniejszego sformułowania. Reasumując, wynik wykładni historycznej dowodni poprawności poglądu Sądu I instancji.
W rozpoznawanej sprawie należy również zauważyć, że przyjęcie poglądu prezentowanego przez organ prowadziłoby do pogorszenia sytuacji faktycznej żołnierza, zwłaszcza legitymującego się długim stażem służby, którego stan osobowy
zmniejszył się na skutek różnych okoliczności, w tym np. orzeczenia przez Sąd rozwiązania małżeństwa przez rozwód (art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu). W związku z tym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu potwierdza prawidłowość wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3 przyjętej przez Sąd I instancji, która służy promocji dłuższego pozostawania przez żołnierza w służbie wojskowej, uniezależniając go od wskazanych wyżej okoliczności. Powyższy pogląd znalazł potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5108/21.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także argumentacji organu, że interpretacja przyjęta przez WSA art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu jest sprzeczna z ratio legis regulacji dotyczącej odprawy mieszkaniowej, która w ocenie organu ma pomóc żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych swoich i swojej rodziny po zakończeniu służby, a zatem potrzeb aktualnych, a nie potrzeb, które istniały wcześniej (w dniu wskazanym), gdyż w dniu wskazanym żołnierz potrzeby te mógł mieć zaspokojone
poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, wypłatę świadczenia mieszkaniowego czy przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Zatem nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że nie można uwzględniać ilości norm na dzień wskazany przez żołnierza, gdyż w tym dniu mógł mieć zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez przydział kwatery, skoro sam ustawodawca nie traktuje zamieszkania w kwaterze za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza. Odprawa mieszkaniowa nie przysługuje także w przypadkach określonych w art. 23 ust. 6 i art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu), czy w przypadku, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Zatem okoliczności wskazywane przez organ jako świadczące o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych w dacie wskazanej przez żołnierza, w ogóle pozbawiają żołnierza prawa do otrzymania odprawy mieszkaniowej, niezależnie od momentu, w którym wystąpiły. W związku z tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że odprawa ma zaspokajać potrzeby mieszkaniowe aktualne na dzień zwolnienia nie znajduje żadnych podstaw prawnych.
W tych okolicznościach niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, gdyż prawidłowo Sąd I instancji uznał, że użyty w
art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" oznacza, że przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej stan rodziny żołnierza jest uwzględniany na dzień wskazany przez wnioskodawcę, a nie na dzień wydania decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P .p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art.
182 § 2 i 3 in fine P.p.s.a.