III OSK 876/23

III OSK 876/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tadeusz Kiełkowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 430/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-16
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 8, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 430/22 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie rozpoznania punktu 3, punktu 4 i punktu 7 wniosku z dnia 1 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. J. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej także jako: Dyrektor) w przedmiocie rozpoznania punktów: 3, 4 i 7 wniosku z dnia 1 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 430/22 zobowiązał Dyrektora do rozpoznania punkt 7 wniosku skarżącego z dnia 1 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność Dyrektora w rozpoznaniu punktu 7 wniosku skarżącego z dnia 1 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Skarżący pismem z dnia 1 czerwca 2022 r., w trybie dostępu do informacji publicznej, zwrócił się do Dyrektora o udostępnienie:
1. aktualnie obowiązujących regulacji wprowadzających w podległych tutejszej Izbie jednostkach jednolite zasady sporządzania pism urzędowych oraz zasady stosowania tzw. prostego języka w komunikacji;
2. aktualnie obowiązujących w podległych Izbie jednostkach zasad postępowania z wpływającymi do tych organów skargami do sądów administracyjnych i zasad ich przekazywania do tych sądów;
3. informacji, z jakich powodów Dyrektor zwrócił się w 2022 roku z wnioskami do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej o odwołanie z zajmowanych stanowisk Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. odpowiednio: J. N. i E. W.;
4. informacji, z jakich powodów Dyrektor odwołał w 2022 roku z zajmowanych stanowisk Zastępcę Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. i Zastępcę Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. odpowiednio: A. U. i A. K.;
5. aktu powołania A. U. na stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. (wraz z wnioskiem Dyrektora o to powołanie) oraz aktu powołania I. G. na stanowisko Zastępcy Naczelnika tego Urzędu (wraz z wnioskiem o powołanie na to stanowisko skierowanym do Dyrektora);
6. aktu powołania W. P. na stanowisko Dyrektora;
7. listy wynagrodzeń zawierającej informacje o kwotach wynagrodzeń wypłaconych poszczególnym pracownikom pełniącym funkcję publiczną świadczącym pracę w Urzędzie Skarbowym w N. za ostatni zamknięty księgowo miesiąc (wraz ze wskazaniem stanowisk służbowych zajmowanych przez poszczególne osoby);
8. informacji o średnich kwotach wynagrodzeń wypłaconych pracownikom niepełniącym funkcji publicznej, zatrudnionym na poszczególnych stanowiskach służbowych w Urzędzie Skarbowym w N. za ostatni zamknięty księgowo miesiąc;
9. obowiązującego w Izbie Administracji Skarbowej w W. regulaminu pracy.
W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 14 czerwca 2022 r.:
1. odnosząc się do punktu 1 wniosku Dyrektor poinformował skarżącego, że zasady stosowania prostego języka w podległych Izbie Administracji Skarbowej w W. urzędach skarbowych oraz w M. Urzędzie Celno-Skarbowym zostały opracowane na podstawie Zarządzenia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 29 lipca 2020 r., nr 97 w sprawie upowszechniania prostego języka urzędowego w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej oraz zarządzenia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia 29 września 2021 r., nr 195/2021 w sprawie powołania Zespołu do spraw wdrożenia zasad prostego języka w ramach projektu "Ulga językowa", zmienionego Zarządzeniem z dnia 24 marca 2022 r., nr 72/2022, Dyrektor załączył jednocześnie ww. zarządzenia;
2. w nawiązaniu do punktu 2 wniosku Dyrektor wskazał, że w jednostkach organizacyjnych zasady postępowania z wpływającymi do tych organów skargami do sądów administracyjnych i zasad ich przekazywania do tych sądów zawarte są w Zarządzeniu z dnia 8 marca 2022 r., nr 49/2022 w sprawie postępowania w Izbie Administracji Skarbowej w W. w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej i załączył ww. zarządzenie;
3. w odpowiedzi na pytania zawarte w punktach: 3 i 4 wniosku Dyrektor wskazał, że wyjaśnienie powodów odwołania ze stanowisk naczelników są indywidualną oceną organu i nie dotyczą sfery faktów, a tym samym uznał, że nie stanowią one informacji publicznej;
4. odnosząc się do punktów: 5 i 6 wniosku Dyrektor przekazał akt powołania A. U. na stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. oraz I. G. na stanowisko Zastępcy Naczelnika ww. Urzędu wraz z wnioskami Dyrektora o powołanie na to stanowisko, informując jednocześnie, że powoływanie oraz odwoływanie pracowników na wyższe stanowiska w służbie cywilnej przebiega zgodnie z art. 27 oraz art. 31 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, a także akt powołania W. P. na stanowisko Dyrektora;
5. co do wniosku o udostępnienie listy wynagrodzeń zawierającej informacje o kwotach wynagrodzeń wypłaconych poszczególnym pracownikom pełniącym funkcję publiczną świadczącym pracę w Urzędzie Skarbowym w N. za ostatni zamknięty księgowo miesiąc wraz ze wskazaniem stanowisk służbowych zajmowanych przez poszczególne osoby, Dyrektor wskazał, że nie podlega ona udostępnieniu z uwagi na to, że stanowi dokumentację pracowniczą sporządzaną wyłącznie dla potrzeb pracowniczych, czyli jest to dokument wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
6. w nawiązaniu zaś do punktu 8 wniosku Dyrektor poinformował, że żądana na jego podstawie informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej przygotowanie wymaga zebrania i zweryfikowania dużego zbioru danych i podał, że odpowiedź na to pytanie zostanie udzielona do dnia 1 sierpnia 2022 r.;
7. Dyrektor przekazał także, w odpowiedzi na punkt 9 wniosku, Zarządzenie z dnia 14 czerwca 2019 r., nr 66/2019 w sprawie Regulaminu pracy/służby Izby Administracji Skarbowej w W. zmienione Zarządzeniem z dnia 19 kwietnia 2021 r., nr 99/2021, które Dyrektor także przekazał skarżącemu.
W piśmie z dnia 29 czerwca 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 1 czerwca 2022 r. o udostepnienie informacji publicznej i wnosząc o stwierdzenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Dyrektora do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od Dyrektora na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi prawną podstawę do uzyskiwania informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieudostępnieniem informacji publicznej na wniosek, a tym samym pozbawienie obywatela możliwości realizacji prawa do informacji;
2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakreślonym ustawowo terminie;
3) art. 16 ust. 1 w związku z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało brakiem wydania decyzji administracyjnej w zakreślonym ustawowo terminie.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego ocenie informacja o powodach odwołania osób pełniących funkcje publiczne jest informacją publiczną, ponieważ społeczeństwo ma prawo wiedzieć, z jakich powodów osoby pełniące funkcje publiczne odwoływane są z pełnionych funkcji i tym samym w jaki sposób funkcjonuje organ władzy, czy odwołanie ze stanowiska jest spowodowane awansem, zwykłymi ruchami kadrowymi, czy też wystąpiły jakieś nadużycia. Zdaniem skarżącego organ nie powinien uchylać się od udzielania tego typu informacji. Niezasadne są także jego twierdzenia, zgodnie z którymi wyjaśnienie powodów odwołania ze stanowisk naczelników jest indywidualną oceną organu i nie dotyczy sfery faktów, a tym samym nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego uchylanie się od odpowiedzi w tym zakresie może być odczytywane jako brak pełnej transparentności organu władzy publicznej w teoretycznie tzw. praworządnym i demokratycznym państwie prawnym przestrzegającym praw człowieka.
Co więcej, skarżący wskazał także, że lista zawierająca informacje o kwotach wynagrodzeń wypłaconych poszczególnym pracownikom pełniącym funkcje publiczne jest informacją publiczną i wbrew twierdzeniom Dyrektora nie jest dokumentem wewnętrznym. Skarżący na potwierdzenie powyższego powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 18/22, w którym stwierdzono, że z "samego faktu, że dany akt ma charakter wewnętrzny nie sposób wyciągnąć wniosku, że akt ten jest wyłączony z zakresu obowiązku jego udostępnienia. Jeśli procedury dotyczą sprawy publicznej i są związane z taką działalnością to dostęp do należących do niej czy wytworzonych na jej potrzeby dokumentów, mógłby być ograniczony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie w sytuacji, gdyby dokumenty te dotyczyły sfery prywatnej, która nie jest związana z działalnością publiczną". Skarżący dodał także, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne jest informacją publiczną (por. wyrok z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4266/21).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że pismem z dnia 5 lipca 2022 r. poinformował skarżącego, że w strukturze Urzędu Skarbowego w N. wśród stanowisk objętych wnioskiem (punkt 8) są takie, które występują pojedynczo, a zatem udzielenie informacji o osobach pracujących na tych stanowiskach, mimo że niewymienionych z nazwiska, mogłoby skutkować ujawnieniem ich tożsamości. Tym samym, zdaniem Dyrektora żądana przez skarżącego informacja w tej części, podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w tym zakresie zostanie wydana decyzja o odmowie udzielenia informacji. Jednocześnie Dyrektor wskazał, że wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku z pouczeniem, że niezastosowanie się do wezwania w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Jak podał Dyrektor skarżący jeszcze tego samego dnia uzupełnił wniosek o podpis elektroniczny, wskazując przy tym adres do doręczenia decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi Dyrektor podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na wniosek z dnia 14 czerwca 2022 r. w zakresie uznania, że żądane przez skarżącego w punktach: 3 i 4 wniosku informacje nie mają cech informacji publicznej w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako że obejmują one żądanie udostępnienia powodów podjęcia przez Dyrektora określonej decyzji. Dyrektor podkreślił, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów i o ile informację publiczną może stanowić treść określonego dokumentu, to w trybie dostępu do informacji publicznej nie można już domagać się oceny, czy wyjaśnienia opinii na dany temat, jak i dokonania interpretacji danego działania. Dyrektor ponownie wyjaśnił także, że lista wynagrodzeń, o której udostępnienie zwrócił się skarżący stanowi dokumentację pracowniczą, sporządzaną wyłącznie dla potrzeb pracowniczych, a więc niezależnie od tego czy lista ta dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, czy też nie, to stanowi ona dokument wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 430/22 zobowiązał Dyrektora do rozpoznania punktu 7 wniosku skarżącego z dnia 1 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Dyrektora w rozpoznaniu punktu 7 wniosku skarżącego z dnia 1 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnej w Warszawie w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Z kolei w kwestii kryterium przedmiotowego Sąd I instancji przypomniał, że w niniejszej sprawie skarżący - w zakresie objętym skargą - domagał się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazania powodów odwołania wymienionych we wniosku osób z zajmowanych stanowisk Naczelnika i Zastępcy Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. oraz Naczelnika i Zastępcy Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. (punkt 3 i punkt 4 wniosku), a także listy wynagrodzeń zawierającej informacje o kwotach wynagrodzeń wypłaconych poszczególnym pracownikom pełniącym funkcję publiczną w Urzędzie Skarbowym w N. za ostatni zamknięty księgowo miesiąc wraz ze wskazaniem stanowisk służbowych zajmowanych przez poszczególne osoby (punkt 7 wniosku).
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zapatrywanie Dyrektora, iż powody odwołania z zajmowanego stanowiska nie odnoszą się do sfery faktów, a tym samym nie stanowią informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że odwołanie pracownika zatrudnionego na podstawie powołania co do zasady należy do swobodnego uznania organu, który go powołał. Nieuzewnętrznione w żaden sposób przyczyny odwołania danej osoby ze stanowiska naczelnika lub zastępcy naczelnika urzędu skarbowego nie zaliczają się do sfery faktów. Ewentualne stanowiska, analizy, opinie lub oceny, które mogłyby zostać wykorzystane w procesie podejmowania tych decyzji kadrowych – oczywiście o ile takie dokumenty zostały sporządzone – mają charakter wewnętrzny (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 526/21).
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zaaprobował poglądu Dyrektora co do punktu 7 wniosku skarżącego z dnia 1 czerwca 2022 r., dlatego uznał, że skarga częściowo podlega uwzględnieniu. Zdaniem Sądu I instancji, Dyrektor błędnie utożsamia przedmiot żądania skarżącego, obejmujący listę wynagrodzeń wypłaconych poszczególnym pracownikom pełniącym funkcje publiczne w Urzędzie Skarbowym w N. (za ostatni zamknięty księgowo miesiąc), z listą płac, czyli stosowanym w rachunkowości dokumentem księgowym sporządzanym dla wszystkich pracowników na podstawie dokumentacji płacowo-kadrowej, z uwzględnieniem rodzaju stosunku pracy, godzin nadliczbowych, zwolnień lekarskich. Sąd I instancji powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 559/17, stwierdził, że nie ma podstaw, aby listę płac - czyli dokument księgowy wytworzony (nawet w jednostce sektora publicznego) wyłącznie dla potrzeb związanych ze stosunkiem pracy - traktować jak sprawę publiczną, czyli dostępną dla każdego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył jednak, że w punkcie 7 wniosku skarżący wyraźnie domagał się przedłożenia listy wynagrodzeń (za ostatni zamknięty księgowo miesiąc) wypłaconych osobom pełniącym funkcje publiczne w konkretnym urzędzie skarbowym. W związku z tym Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne (vide art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h ustawy o dostępie do informacji publicznej) i wyjaśnił, że informacją publiczną są finansowane ze środków wynagrodzenia, składniki tych wynagrodzeń oraz nagrody wypłacane za wykonywaną pracę, niezależnie od charakteru danego elementu wynagrodzenia (stały, fakultatywny bądź uznaniowy). Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że ograniczenie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (vide wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19). Sąd I instancji dodał, że również w wyroku z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1129/21, Naczelny Sąd Administracyjny kwalifikując informację o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jako informację publiczną, zaznaczył, iż w tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki niezwiązane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że za osobę pełniącą funkcję publiczną trzeba uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (vide M. Bidziński [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie też zwracał uwagę na to, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w art. 115 § 19 Kodeksu karnego, bowiem przemawia za tym wykładnia systemowa. Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego, przy czym racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2842/19).
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie zarzucany stan bezczynności, w uwzględnionym przez Sąd zakresie, nie ustał po dniu wniesienia skargi, dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Dyrektora do rozpoznania punktu 7 wniosku skarżącego w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w przedmiotowej sprawie bezczynność Dyrektora nie wynikała ze złej woli czy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale z ich błędnej interpretacji. Organ bowiem w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zareagował na wniosek skarżącego z dnia 1 czerwca 2022 r., przy czym dokonał niewłaściwej kwalifikacji prawnej punktu 7 tego wniosku.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ocenę prawną organu co do punktu 3 oraz punktu 4 wniosku i z tego względu w punkcie trzecim sentencji wyroku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktu 3 wyroku oraz wnosząc o przeprowadzenie rozprawy, a także uchylenie wyroku w części, tj. w zakresie punktu 3 wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że Dyrektor dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie Dyrektorowi rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 3 § 2 pkt 8 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez niewłaściwą kontrolę administracji publicznej polegającą na zaniechaniu ustalenia czy Dyrektor posiada informację, o którą wnioskował skarżący;
2) prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż informacja o przyczynach odwołania naczelnika urzędu skarbowego i jego zastępców ze stanowiska nie odnosi się do sfery faktów i jako taka nie stanowi informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostepnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, zaś polityka kadrowa administracji publicznej, w tym w szczególności administracji skarbowej i piastunów organów tejże, jest w ocenie strony skarżącej kasacyjnie elementem polityki wewnętrznej państwa. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, zaś informacja o powodach odwołania jest elementem informacji o osobach sprawujących funkcje w organach administracji publicznej.
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że niewątpliwie to, w jaki sposób dobierane są kadry administracji publicznej, a więc także i to, z jakich przyczyn następują odwołania piastunów organów i ich zastępców, jest sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest bowiem istotną publicznie kwestią, czy odwołanie następuje w wyniku rażącej niekompetencji czy też wyróżniającej się postawy. Równocześnie, jak zauważyła strona skarżąca kasacyjnie, to właśnie te przyczyny - niekompetencja, przestępstwo, szczególne osiągnięcia itd. - znajdują się w sferze faktów. Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że nie wnosił o udostępnienie mu zapisów przeżyć świata wewnętrznego piastuna Dyrektora lub Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, lecz podanie powodów, dla których podjęto określone decyzje kadrowe odnoszące się do konkretnych osób i stanowiące przejaw polityki kadrowej Państwa.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie powyższe świadczy o tym, że pytania zawarte w punktach 3 i 4 wniosku skarżącego dotyczyły informacji publicznej, a zatem wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę na bezczynność Dyrektora jest błędny i nie powinien się ostać. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok zawiera pewne sprzeczności i braki, m.in. Sąd I instancji nie odpowiada na pytanie czy Dyrektor, który nie był zaangażowany w odwołanie naczelnika urzędu skarbowego, którego dotyczył wniosek skarżącego, w ogóle posiadał wnioskowaną informacje. Natomiast jeżeli Dyrektor takiej informacji nie posiadał, to zdaniem skarżącego kasacyjnie nie powinien negować statusu tej informacji jako informacji publicznej, lecz powiadomić skarżącego, iż jej nie posiada. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił czy w niniejszej sprawie przyczyny odwołania zostały zawarte w pisemnych odwołaniach ze stanowisk i w jaki sposób zostało to ustalone, jak i skąd jego przekonanie o tym, że przyczyny odwołania nie zostały uzewnętrznione. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie wskazał także skąd jego przeświadczenie, iż informacja publiczna dla swojego bytu wymaga zmaterializowania, uzewnętrznienia. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przyczyna odwołania określonej osoby z danego stanowiska istnieje niezależnie od jej utrwalenia w formie dokumentowej, bowiem przyczyna ta istnieje obiektywnie - czy jest to fakt utraty zaufania, czy awans, czy cokolwiek innego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 3 ustawy ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., którego to naruszenia upatruje w przeprowadzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewłaściwej kontroli administracji publicznej polegającej na zaniechaniu ustalenia czy Dyrektor posiada informację, o którą wnioskował skarżący.
Przechodząc w pierwszej kolejności do wskazanego przez skarżącego kasacyjnie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa zakres kognicji sądu administracyjnego i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 § 2 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Strona skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. powiązała wprawdzie z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 4 ust. 3 u.d.i.p., jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów również okazały się nieskuteczne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, co próbuje wytknąć skarżący kasacyjnie podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał "ustalenia czy Dyrektor posiada informację, o którą wnioskował skarżący", jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na bezczynność Dyrektora w przedmiocie rozpoznania punktów 3 i 4 wniosku z dnia 1 czerwca 2022 r. nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym.
Nieskutecznie strona skarżąca kasacyjnie powiązała także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i art. 141 § 4 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p., zgodnie z którym "obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji". Zarzut ten, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji zaniechanie ustalenia czy Dyrektor posiada informację, o którą wnioskował skarżący, nie mógł odnieść skutku, w sytuacji gdy w toku postępowania Dyrektor nie kwestionował tego, że posiada informację wnioskowaną na podstawie punktów 3 i 4 wniosku skarżącego z dnia 1 czerwca 2022 r. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy", zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania, czy bezczynności organu administracji publicznej. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok w niniejszej sprawie badał m.in. prawidłowość oceny Dyrektora w zakresie uznania, że powody odwołania wymienionych we wniosku osób z zajmowanych stanowisk Naczelnika i Zastępcy Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. oraz Naczelnika i Zastępcy Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. nie stanowią informacji publicznej, która to ocena nie została zresztą skutecznie podważona przez skarżącego kasacyjnie, nie zaś to czy Dyrektor informacje te posiada. Dlatego zarzut także w tym zakresie okazał się nieskuteczny.
W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc do omówienia zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Autor skargi kasacyjnej w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni ww. przepisów, polegającej na "niezasadnym przyjęciu, że informacja o przyczynach odwołania naczelnika urzędu skarbowego i jego zastępców ze stanowiska nie odnosi się do sfery faktów i jako taka nie stanowi informacji publicznej".
W związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów przez Sąd I instancji i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazuje na czym w jej ocenie polegało błędne rozumienie ww. przepisów u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosi się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.
Niezależnie od powyższego, zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku przede wszystkim dlatego, że na jego podstawie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie przyjął, że "informacja o przyczynach odwołania naczelnika urzędu skarbowego i jego zastępców ze stanowiska nie odnosi się do sfery faktów i jako taka nie stanowi informacji publicznej". Strona skarżąca kasacyjnie w treści omawianego zarzutu kwestionuje zatem ocenę treści konkretnego dokumentu, tj. punktów 3 i 4 wniosku z dnia 1 czerwca 2022 r., a zatem próbuje podważyć na podstawie zarzutów naruszenia prawa materialnego oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem tego rodzaju oceny i ustalenia można kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny.
Na marginesie można jedynie zauważyć, że nie ulega wątpliwości w świetle treści punktów 3 i 4 wniosku, że skarżący domagał się informacji o powodach działania Dyrektora, czyli o motywach, jakimi kierował się ten organ. Motywy działania odnoszące się niewątpliwie do określonych faktów stanowią podstawę ocen dokonywanych przez określony podmiot przekładających się na jego motywację w określonej sprawie. Brak podstaw do utożsamiania faktów z ich ocenami, a w konsekwencji również z motywami (powodami) określonego działania. Tymczasem zgodnie z istotą informacji publicznej i jednolitym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, informacja publiczna to informacja o określonych faktach, a nie o powodach (motywach) określonego działania.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.