III OSK 875/24

III OSK 875/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 297/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-08-23
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 410 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 156 § 1 i § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 297/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 297/23 w ten sposób, że w wierszu dwunastym i trzynastym w miejsce słów "Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]" wpisuje słowa "Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie"; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy" albo "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 297/23 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "skarżąca" albo "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor PGW" albo "organ odwoławczy") z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Z. Z. (dalej "wnioskodawca") e-mailem z dnia [...] sierpnia 2020 r. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni" albo "organ I instancji") z żądaniem natychmiastowego rozpiętrzenia rzeki [...] na jazie [...] z powodu zalanych, zabagnionych i podtopionych gruntów rolnych. Jako dowód załączył zdjęcia zalanych i podtopionych gruntów rolnych na działkach od [...] do [...] wykonane [...] sierpnia 2020 r. i poinformował, że jego wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. został złożony w trybie art. 410 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.), dalej "P.w.". Następnie, w wyniku wielokrotnych wezwań Dyrektora Zarządu Zlewni do uzupełnienia wniosku i przedłożenia stosownej dokumentacji, wnioskodawca odpowiadając wskazał, że w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego skarżącej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gm. [...], powiat [...], doszło do naruszenia interesów osób trzecich, ponieważ wspomniane pozwolenie wodnoprawne powoduje szkody wynikające z powodu podtopień i zabagniania terenów rolniczych wskutek podniesienia się wód gruntowych przez piętrzenie na jazie [...]. W ekspertyzie [...], stanowiącej załącznik do ww. pozwolenia, sporządzone są bowiem badania hydrogeologiczne zaprezentowane od rys. [...] do [...], potwierdzające powyższe i udowadniające negatywny wpływ piętrzenia na Jazie [...] na poziom wód gruntowych. Jednocześnie wnioskodawca poinformował, że działkę nr [...] dzierżawi od osoby prywatnej, a umowa jest zawarta ustnie. Uprawia on też działkę nr [...], zaś działkę nr [...] uprawia J. M., który również jest poszkodowany wskutek piętrzenia na jazie [...], a jego zeznania mogą wyjaśnić kilka wątpliwości. Wnioskodawca wystąpił ponadto o przesłuchanie twórców operatu wodnoprawnego i [...], twórcy ekspertyzy "[...]" z powodu zbyt wielkich niejasności w tych dokumentach i spowodowanych szkód piętrzenia na jazie [...].
Dyrektor Zarządu Zlewni, po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] nałożył na Spółkę obowiązek wykonania ekspertyzy ustalającej, czy doszło do naruszenia interesu osób trzecich (tj. wnioskodawcy) na skutek realizacji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2018 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...], uchylił ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r., zwracając uwagę, że dotychczas przeprowadzone dowody i zebrany w sprawie materiał nie dały jednoznacznej odpowiedzi w kwestii, czy przyczyną podtopienia wskazanych przez wnioskodawcę działek jest: spiętrzenie wód rzeki [...], brak prawidłowego utrzymania istniejących urządzeń melioracji wodnych, istniejące warunki glebowo-wodne gruntów na użytkach rolnych, czy też klasyfikacja (klasoużytki) użytków gruntów. Wątpliwość Dyrektora RZGW budziła również prawidłowość ustalenia stron postępowania administracyjnego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, w celu ustalenia prawidłowych stron postępowania w tym właściciela działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gm. [...], powiat [...]. Następnie Dyrektor Zarządu Zlewni wezwał wnioskodawcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień poprzez podanie informacji, czy firma [...], [...]s.c. w [...], wykonująca opracowanie pn.: "[...]" (załączone do pisma z [...] lutego 2022 r.) dołączyła opis i wnioski końcowe dotyczące wykazania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym skarżącej a szkodą powstałą na działkach będących własnością i użytkowanych przez wnioskodawcę (tj. działki ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gm. [...], powiat [...]). W przypadku pozytywnej odpowiedzi organ zwrócił się o przedłożenie tego dokumentu lub opracowania oraz podanie informacji, na jakiej podstawie użytkowane są działki od J. M. (będące przedmiotem niniejszego postępowania), a także o przedstawienie dokumentu upoważniającego wnioskodawcę do użytkowania gruntów i podanie informacji, kiedy były konserwowane rowy z lokalizacją na wskazanych działkach. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. wnioskodawca złożył dodatkowe wyjaśnienia i przedłożył umowę dzierżawy z dnia [...] maja 2021 r. dotyczącą działki nr ewid. [...]. Jednocześnie Starosta [...] e-mailem z dnia [...] maja 2022 r. udostępnił dane zgromadzone w rejestrze publicznym, dotyczące działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gm. [...], powiat [...]. Natomiast Dyrektor RZGW przekazał [...] czerwca 2022 r. pismo [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. znak: [...] informujące o zakończeniu prowadzonych od 2020 r. prac badawczych w kwestii analizy przyczyn podtopień użytków rolnych w dolinie rzeki [...] w rejonie stopnia wodnego [...]. Do pisma tego dołączono kopię dokumentu "Raport z wykonania badań wyjaśniających przyczyny wystąpienia podtopień użytków rolnych w dolinie rz. [...], (działek z obrębu nr [...] i [...]) w m. [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...]" z maja 2022 r., sporządzonego przez [...], [...], [...], [...].
Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 410 ust. 1, art. 397 ust. 3 pkt 2 P.w. oraz art. 104 i 107 § 1-3 k.p.a. - orzekł o nałożeniu na Spółkę, posiadającą pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], obowiązku wykonania i przedłożenia do Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] do dnia [...] grudnia 2023 r. ekspertyzy ustalającej, czy doszło do naruszenia interesu osób trzecich, tj. wnioskodawcy, wskutek realizacji ww. pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto organ I instancji zobowiązał skarżącą do wykonania ekspertyzy przez osobę posiadającą stosowne wykształcenie np. z zakresu melioracji, hydrogeologii lub budownictwa wodnego oraz do wyjaśnienia w ekspertyzie, czy spiętrzenie wód rzeki [...] w związku z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym ma wpływ na szkody odnoszone na wskazanych przez wnioskodawcę działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gm. [...], powiat [...]. Dyrektor Zarządu Zlewni podał, że wyniki ekspertyzy mają potwierdzić lub zaprzeczyć związkowi między naruszeniem interesów osób trzecich, a realizacją pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli ekspertyza wykaże naruszenie interesów osób trzecich należy zaproponować rozwiązania mające na celu wyeliminowanie naruszenia interesów osób trzecich.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że na podstawie art. 401 ust. 1 P.w. jako strona niniejszego postępowania administracyjnego winni zostać uznani: [...], z siedzibą w [...], W. P., K.P., J.K. J. M. nie został uznany za stronę niniejszego postępowania administracyjnego, ponieważ nie jest właścicielem działek użytkowanych przez wnioskodawcę. Ponadto odnosząc się do pism wnioskodawcy z [...] listopada 2020 r. oraz [...] grudnia 2020 r. w sprawie przesłuchania twórców operatu wodnoprawnego i [...], twórcy sporządzonej w 2014 r. ekspertyzy "[...]", organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do podważania umiejętności i kompetencji tych osób przy sporządzaniu ww. ekspertyzy, a więc nie ma potrzeby przesłuchania jej autorów. Jednocześnie Dyrektor Zarządu Zlewni wyjaśnił, że przedmiotowa ekspertyza, wykonana przez [...] i [...] z [...] Sp. z o.o. [...] w [...], nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wniosku wnioskodawcy z [...] lipca 2020 r., w trybie art. 410 P.w. Jednakże wykazała ona fakt wpływu piętrzenia na sąsiednie grunty, wśród których znajdują się m.in. użytki rolne wnioskodawcy (grunty znajdujące się na prawym brzegu rzeki [...] w "zasięgu wpływu piętrzenia rzeki [...] na poziom wód gruntowych (w rejonie [...])" - rys. [...]). Przy czym zdaniem Dyrektora Zarządu Zlewni poza samym faktem stwierdzenia wpływu piętrzenia, na grunty położone na prawym brzegu rzeki [...] na odcinku powyżej km [...] rzeki [...], nie pozwala to na stwierdzenie wielkości tego oddziaływania, a jedynie wskazuje różnice pomiędzy piętrzeniem niższym [...] m n.p.m., a piętrzeniem wyższym [...] m n.p.m. i nie zawiera poziomów wód gruntowych na obszarze badań, który został nią objęty, co sprawia, że nie można zweryfikować w pełni wyników tej ekspertyzy w odniesieniu do rzeczywistych poziomów wód gruntowych. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że zdjęcia, o których mowa w piśmie wnioskodawcy z [...] grudnia 2020 r., nie dotyczyły niniejszego postępowania (tj. sprawy znak: [...]), tylko postępowania o sygnaturze [...], a na podstawie zdjęć dołączonych do pisma wnioskodawcy z [...] września 2020 r. nie można ustalić, że przyczyną obecności wody na działkach jest oddziaływanie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni z [...] grudnia 2018 r. Dodatkowo na zdjęciach tych nie ma potwierdzenia kiedy były wykonane oraz jakich działek dotyczą. Zatem w ocenie organu I instancji nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie. Według Dyrektora Zarządu Zlewni w okresie 8 lat (tj. od wykonania ekspertyzy w 2014 r. do 2022 r.) mogło dojść jednakże do zakłócenia stosunków wodnych na działkach wnioskodawcy w związku z posiadanym przez skarżącą pozwoleniem wodnoprawnym z [...] grudnia 2018 r. Przyczyną podtopienia wskazanych przez wnioskodawcę działek może być bowiem spiętrzenie wód rzeki [...], ponieważ w dołączonym do pisma wnioskodawcy z [...] lipca 2022 r. dokumencie pn. "Raport z wykonania badań wyjaśniających przyczyny wystąpienia podtopień użytków rolnych w dolinie rz. [...], (działek z obrębu nr [...] i [...]) w m. [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...]", istnieje zapis "piętrzenie wody na jazie przyczynia się do powstania podtopień na badanym terenie. Mechanizm ich powstania jest związany z piętrzeniem się wód podziemnych wywołanym podniesieniem bazy drenażu poprzez spiętrzenie wód powierzchniowych. Prowadzi to do wystąpienia przebić hydraulicznych wód gruntowych powyżej powierzchni terenu przez cienkie warstwy słabo przepuszczalne namułów i mułów występujących na powierzchni". Zdaniem organu I instancji z przedstawionych informacji wynika zatem, że problem zdaje się mieć charakter ciągły. Przy czym istnieje prawdopodobieństwo, iż doszło do zakłócenia stosunków wodnych na działkach wnioskodawcy w związku z posiadanym przez skarżącą pozwoleniem wodnoprawnym. Organ I instancji powziął bowiem uzasadnione wątpliwości, czy nie doszło do naruszenia interesu osoby trzeciej (tj. wnioskodawcy) w stosunku do pozwolenia wodnoprawnego, które to wątpliwości skutkują nałożeniem obowiązku sporządzenia kolejnej ekspertyzy. Należy bowiem wyjaśnić wpływ korzystania z wód rzeki [...] do celów energetycznych oraz identyfikacji urządzeń związanych z działalnością skarżącej na działki będące własnością i w użytkowaniu wnioskodawcy żądającego wykonania ekspertyzy ze względu na szkody jakie powoduje realizacja pozwolenia wodnoprawnego, tj. zmniejszenie zbioru plonów pszenicy, słomy i "sianokiszonki". Jednocześnie organ I instancji zauważył, że we wspomnianym raporcie istnieje zapis: "(...) wykonana analiza potwierdza wystąpienie na przedmiotowym terenie długotrwałych podtopień, nawet w latach suchych (...)" oraz "(...) można jednoznacznie stwierdzić, że piętrzenie wody na jazie przyczynia się do powstania podtopienia na badanym terenie (...)".W związku z powyższym, w ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni, istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że spiętrzenie wód rzeki [...] wpływa na szkody podnoszone na gruntach wskazanych przez wnioskodawcę. Przy czym norma prawna wynikająca z przepisu art. 410 P.w. daje organowi administracji upoważnienie do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy, mającej charakter dowodowy. Wykonanie ekspertyzy oznacza poniesienie kosztów jej sporządzenia oraz w zależności od ustaleń, może skutkować zmianą pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego też zmiana pozwolenia wodnoprawnego jest dopuszczalna wyłącznie po uprzednim zaistnieniu okoliczności określonych w art. 410 P.w. i tylko wtedy, gdy konieczność jej dokonania została wykazana w dokumentach określonych w przywołanym w ust. 1 tego przepisu. Treść art. 410 ust. 2 P.w. nie ma więc samodzielnego bytu prawnego, lecz jest wynikiem zaistnienia okoliczności określonych w ust. 1 tego przepisu. W przypadku braku możliwości wyjaśnienia kwestii spornych w oparciu o inne środki dowodowe organ może nałożyć na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne wykonanie ekspertyzy. Dlatego też Dyrektor Zarządu Zlewni aby odpowiedzieć na pytanie, czy doszło do naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania w rejonie wodnym wskutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego z [...] grudnia 2018 r. nałożył na skarżącą obowiązek wykonania ekspertyzy celem dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Przy czym ekspertyza powinna wyjaśniać w sposób stanowczy wpływ spiętrzenia wód rzeki na szkody odnoszone na gruntach wskazanych przez wnioskodawcę, a także dać podstawy do koniecznych w tej sytuacji działań zaradczych.
Na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącej Dyrektor RZGW decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego z dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji wynika, że działki z obrębu nr [...] w m. [...] gm. [...] są podtapiane w wyniku piętrzenia wód powierzchniowych rzeki [...] na jazie [...]. Potwierdzeniem tego jest opracowanie, wykonane przez [...], pod nazwą "Raport z wykonania badań wyjaśniających przyczyny występowania podtopień użytków rolnych w dolinie rz. [...], działek z obrębu [...] i [...] w m. [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...]". Opracowanie to zostało przekazane Zarządowi Zlewni Wód Polskich w [...] przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] w formie elektronicznej e-mailem z [...] czerwca 2022 r. Zostało ono wykonane na zlecenie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w celu wyjaśnienia, czy powstawanie podtopień użytków rolnych położonych w dolinie rzeki [...] (działek z obrębu [...] i [...]) w m. [...] gm. [...], wynika z piętrzenia wód powierzchniowych rzeki [...] na jazie w miejscowości [...]. Wykonana analiza potwierdziła występowanie na przedmiotowym terenie długotrwałych podtopień, nawet w latach suchych. W podsumowaniu ww. opracowania wskazano, że "Na podstawie rozpoznania budowy geologicznej, warunków hydrogeologicznych oraz wykonanych prac badawczych, w tym analizy zdjęć satelitarnych, modelowania matematycznego i analizy korelacji stanów wód powierzchniowych i podziemnych można jednoznacznie stwierdzić, że piętrzenie wody na jazie przyczynia się do powstawania podtopień na badanym terenie. Mechanizm ich powstawania jest związany z piętrzeniem się wód podziemnych wywoływanym podniesieniem bazy drenażu poprzez spiętrzenie wód powierzchniowych. Prowadzi to do wystąpienia przebić hydraulicznych wód gruntowych powyżej powierzchni terenu przez cienkie warstwy słabo przepuszczalnych namułów i mułków występujących na powierzchni". Ponadto wnioskodawca przedstawił własne wyniki pomiarów zalegania wód gruntowych, które w jego ocenie wykazują związek pomiędzy wysokością piętrzenia na zastawce jazu, a wysokością zalegania wód gruntowych (pismo z dnia [...] lutego 2022 r.). Pomiary geodezyjne obejmujące lokalizację punktów pomiarowych i ich wysokość w metrach nad poziomem morza zostały wykonane przez firmę geodezyjną [...] s. c. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor Zarządu Zlewni słusznie uznał, iż zachodzi podstawa do nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania ekspertyzy ustalającej, czy doszło do naruszenia interesów osób trzecich wskutek realizacji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego naruszenie interesów osób trzecich polegało na zmianie stanu wody na gruntach będących we władaniu osób trzecich, zarówno wnioskodawcy jak i pozostałych właścicieli gruntów położonych w obrębie [...] i [...] [...]. Jednocześnie Dyrektor RZGW oddalił zarzut skarżącej, iż organ I instancji nie ustalił faktu by wnioskodawca był właścicielem lub legalnym posiadaczem nieruchomości stanowiących działki gruntowe nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Powyższy fakt został bowiem potwierdzony na podstawie pozyskanych przez organ I instancji wypisów z rejestrów gruntów, znajdujących się w aktach sprawy. Natomiast działki nr ewid. [...] i [...] obręb [...] są w użytkowaniu wnioskodawcy. Działka nr ewid. [...] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jest własnością J. K., który na podstawie umowy z dnia [...] września 2019 r. oddał ją w dzierżawę wnioskodawcy. Z kolei działka nr ewid. [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, jest własnością W. P. i K. P. i stosownie do oświadczenia wnioskodawcy jest przez niego dzierżawiona na podstawie umowy ustnej (pismo wnioskodawcy z [...] grudnia 2020 r.). Ponadto organ odwoławczy zauważył, że skarżąca zignorowała wynikające z decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2016 r. zobowiązanie do wykonania ekspertyzy. Skarżąca po 2014 r. nie wykonała żadnej ekspertyzy, a jedyna dokumentacja wykonana na zlecenie skarżącej to "Ocena oddziaływania piętrzenia wody w rzece [...] w [...] na przyległe użytki rolne Skarżących się rolników obrębu [...] ([...]) Miasta [...]" z [...] czerwca 2014 r., sporządzona przez [...], [...], [...], [...], [...]. Dodatkowo skarżąca nie przesłała do organu I instancji dodatkowych opracowań, natomiast ww. opracowanie zostało wykonane cztery lata przed udzieleniem przez Dyrektora Zarządu Zlewni pozwolenia wodnoprawnego z [...] grudnia 2018 r. W związku z tym opracowanie to nie może stanowić podstawy do weryfikacji aktualnej sytuacji na polach znajdujących się w zasięgu oddziaływania piętrzenia jazu [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że celem prowadzonego przez organ I instancji postępowania było rozeznanie, czy zachodzi naruszenie interesu osób trzecich, czego też organ dokonał i słusznie wydał orzeczenie o konieczności nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania ekspertyzy celem jednoznacznego wykazania, czy piętrzenie wody prowadzone zgodnie z posiadanym przez skarżącą pozwoleniem wodnoprawnym wyrządza szkody na gruntach osób trzecich. Przy czym do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy wystarczy uzasadnione podejrzenie naruszenia interesu chociażby jednej osoby trzeciej przez wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego. W opinii organu odwoławczego w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji doszło natomiast nie tylko do wykazania wysokiego prawdopodobieństwa naruszenia interesów osób trzecich, a przede wszystkim naruszenie interesów osób trzecich zostało udowodnione, doszło bowiem do zmiany poziomu wód gruntowych na działkach zlokalizowanych w obrębie [...] i [...]. Działki wskazane przez organ I instancji w decyzji nr [...] z [...] października 2022 r. były bowiem objęte badaniami prowadzonymi przez [...], w wyniku których wykazano, iż piętrzenie wody na Jazie [...] przyczynia się do powstawania podtopień okolicznych gruntów, tj. działek z obrębu ewidencyjnego [...] i [...] [...]. W ocenie organu odwoławczego Dyrektor Zarządu Zlewni słusznie uznał więc za konieczne nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania ekspertyzy. Charakter dowodowy ekspertyzy pozwala bowiem na zastosowanie jej w sytuacji wykazania znacznego prawdopodobieństwa zaistnienia szkód u osób trzecich na skutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego, celem ustalenia dokładnego powiązania przyczynowego pomiędzy korzystaniem z wód a powstałymi szkodami. Bez wykonania ekspertyzy nie jest możliwe bezsprzeczne i jednoznaczne ustalenie, że nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich związane z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego. Wystarczającą przesłanką do nałożenia przez organ obowiązku wykonania ekspertyzy stanowi prawdopodobieństwo naruszenia interesów osób trzecich.
Pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła do WSA w Bydgoszczy skargę na wspomnianą decyzję Dyrektora RZGW z 2022 r. zarzucając naruszenie:
- art. 410 P.w. poprzez jego błędną wykładnię powodującą niewłaściwe zastosowanie w sprawie;
- art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie polegające na zaniechaniu wyjaśnienia kwestii spornych, uznaniu gołosłownych i nie znajdujących poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzeń jednej ze stron, a nadto zaniechaniu przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę - przesłuchania świadków, przy jednoczesnym zaniechaniu oddalenia tego wniosku dowodowego;
- art. 77 § 1 - 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie polegające na zaniechaniu zebrania materiału dowodowego, braku oceny zebranego materiału dowodowego lub ocenie sprzecznej z treścią dowodów zebranych w postępowaniu;
- art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i zaniechanie ustalenia czy wnioskodawca jest stroną postępowania.
W dniu 23 sierpnia 2023 r. WSA w Bydgoszczy wydał opisany na wstępie wyrok, oddalający skargę.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 410 ust. 1 P.w. wskazując, że przepis ten przewiduje możliwość nałożenia na zakład, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, określonych obowiązków, obejmujących wykonanie ekspertyzy albo opracowanie lub zaktualizowanie instrukcji gospodarowania wodą. Do wydania decyzji niezbędne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia interesów osób trzecich, a osoby te powinny podnoszone naruszenia jedynie uprawdopodobnić. Przepis art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne w żaden sposób nie uzależnia jednak możliwości nałożenia obowiązku od okoliczności, czy urządzenie wykonane zostało zgodnie, czy niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Możliwość nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy wiąże się wyłącznie ze związkiem pomiędzy naruszeniem interesów osób trzecich, a wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego. Powyższy przepis nie wskazuje też ilu właścicieli gruntów sąsiednich powinno zgłosić zastrzeżenie naruszenia ich interesów i nie warunkuje w ten sposób podjęcia interwencji, o której mowa w tym przepisie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza to, że uzasadnione podejrzenie naruszenia interesu chociażby jednej osoby trzeciej w stosunku do pozwolenia wodnoprawnego może skutkować nałożeniem obowiązku sporządzenia przedmiotowej ekspertyzy. Ponadto wykonanie ekspertyzy będzie dopiero skutkowało koniecznością poczynienia dalszych ustaleń w przedmiocie ewentualnych zmian w pozwoleniu wodnoprawnym. Wobec tego ekspertyza powinna określić, czy rzeczywiście, w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich. Zatem dostatecznie wysokie prawdopodobieństwo takiego naruszenia jest wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy, ponieważ bez jej wykonania nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, że naruszenie interesów osób trzecich związane jest z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącą. W ocenie Sądu pierwszej instancji wykonywanie przez adresata pozwolenia wodnoprawnego może więc spełniać przesłanki z art. 410 ust. 1 P.w. jeżeli da się uprawdopodobnić związek między skutkami wykonywania tego pozwolenia a naruszeniem interesów osoby trzeciej. Jednocześnie możliwości korzystania z instytucji wskazanej w ww. przepisie nie niweczy fakt, że przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego wykonano ekspertyzę, z której nie wynika, że wskutek wydanego pozwolenia może dojść do naruszenia interesów osób trzecich w postaci powstania szkód. Przez wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego, w rozumieniu art. 410 ust. 1 P.w., nie jest również konieczne wykazanie szacunków i rozmiaru szkód wyrządzonych w ramach wykonywania pozwolenia, gdyż przedmiotowa sprawa nie jest sprawą o odszkodowanie. Przy czym odnosząc się do nieuzasadnionych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ miał obowiązek zbadać, czy zachodzą przesłanki z art. 410 ust. 1 P.w., tj. czy na skutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego z [...] grudnia 2018 r. doszło do naruszenia interesów osób trzecich, a co za tym idzie, czy zachodzą podstawy do nałożenia na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązku wykonania ekspertyzy i przedstawienia jej organowi w podanym terminie. Według WSA w Bydgoszczy jest bardzo prawdopodobne, że w wyniku wykonywania przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego doszło do naruszenia interesów podmiotów posiadających gospodarstwa rolne. Dochodziło bowiem do podtopień gruntów, co przedstawia znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w tym raport. Wobec tego rolą organu było zbadanie, czy uprawdopodobnione naruszenie interesów osób trzecich ma związek z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącą. Przy czym fakt przytaczania przez skarżącą okoliczności faktycznych sprzed daty wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego nie może niweczyć skutku w postaci wykazania przesłanek do zastosowania art. 410 ust. 1 P.w. Warunki wodne nie mają bowiem stałego i utrwalonego charakteru. Na przestrzeni lat mogły ulec zmianie, a poza tym wydanie nawet pozytywnej ekspertyzy przed ubieganiem się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza, że w warunkach rzeczywistych nie dojdzie do odmiennych skutków niż przewidziane w warunkach hipotetycznych opisanych w ekspertyzie. Funkcjonowanie w zakresie upoważnień określonych w pozwoleniu jest weryfikowane ostatecznie w warunkach rzeczywistego korzystania z wody. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedstawionych okolicznościach sprawy wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o ekspertyzę sprzed wielu lat, ewentualnie jej uzupełnienie, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut braków w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności dotyczący braku przesłuchania świadków, skoro zgromadzony materiał dowodowy w postaci ekspertyzy i dokumentacji fotograficznej jest wystarczający do wykazania wymaganych przesłanek nałożenia obowiązku o jakim mowa w art. 410 P.w. Dyspozycja tego przepisu ma bowiem zastosowanie w sytuacjach, gdy podmiot uzyskał pozwolenie wodnoprawne, wykonał obowiązki z niego wynikające, a mimo to doszło do naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. Wówczas na podstawie ww. regulacji organ administracji staje się uprawniony do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy mającej charakter dowodowy. Według Sądu pierwszej instancji do nałożenia tego obowiązku wystarczy więc uzasadnione podejrzenie naruszenia interesu chociażby jednej osoby przez wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego. W niniejszej sprawie fakt zalewania gruntów obrazują natomiast załączone zdjęcia i dokumenty, zatem oczywistym jest konieczność szczegółowego ustalenia przyczyn takiego stanu. Dopiero ekspertyza powinna określić, czy rzeczywiście w związku z wykonywaniem pozwolenia nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich. Bez wykonania takiej ekspertyzy nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, że naruszenie to związane jest z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącą. Dlatego też art. 410 P.w. wyposaża organ w narzędzie dowodowe w sytuacji, gdy ocena stanu faktycznego przekracza wiedzę i doświadczenie pracowników organu, a jednocześnie istnieje dostatecznie uzasadnione podejrzenie, że wykonywanie pozwolenia wodnoprawnego (a więc sytuacja formalnie zgodna z prawem) prowadzi do naruszenia interesów osób trzecich. Zatem w sytuacji gdy wnioskodawca konsekwentnie wskazuje na zalewanie jego a także sąsiednich gruntów, upatrując powodów tego stanu rzeczy w realizowaniu pozwolenia wodnoprawnego, organy pozostają w obowiązku rozważyć wszczęcie postępowania w trybie art. 410 ust. 1 P.w. W przypadku takiego postępowania ocenie podlegają okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Rolą organów jest wtedy ustalenie, czy uzyskane i realizowane pozwolenie wodnoprawne może prowadzić do skutków powodujących szkodę na działkach sąsiednich. Aby to jednak potwierdzić i zaproponować rozwiązanie problemu wymagane jest wszczęcie postępowania z prawidłowo określonym jego przedmiotem oraz podstawą prawną i dopuszczenie niezbędnych dowodów, w tym stosownej ekspertyzy. Dopiero wyniki tak przeprowadzonych wyjaśnień pozwolą na określenie jakie są możliwe i dopuszczalne środki prawne wyeliminowania problemu. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nałożony w art. 77 § 1 k.p.a., stanowi bowiem gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie organy orzekające trafnie uznały, że zasadne jest zgłoszone przez wnioskodawcę żądanie, ponieważ wykonywanie przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego może mieć związek z zalewaniem gruntów wnioskodawcy. Przy czym w ocenie Sądu pierwszej instancji w kwestii tej należy oprzeć się na wnioskach nie tylko wynikających ze składanych wyjaśnień stron, ale przede wszystkim z opinii powołanego podmiotu posiadającego specjalistyczne przygotowanie i wiedzę z zakresu hydrologii i gospodarki wodnej (art. 84 § 1 k.p.a.). Konieczna jest zatem weryfikacja zgromadzonych dowodów przez zbadanie wystąpienia związku przyczynowo- skutkowego, a to może nastąpić wyłącznie przez wydanie przez kompetentny podmiot stosownej ekspertyzy. Dodatkowo, zdaniem WSA w Bydgoszczy, nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skargi dotyczące braku ustalenia przez organ, czy wnioskodawca wykazał istnienie interesu prawnego a tym samym, że jest stroną tego postępowania. Postępowanie to służy bowiem wyłącznie ustaleniu, czy na skutek wykonywania przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego z [...] grudnia 2018 r. doszło do naruszenia interesów osób trzecich, a co za tym idzie, czy zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania ekspertyzy i przedstawienia jej w terminie określonym w zaskarżonej decyzji. Nie ma zatem potrzeby precyzyjnego ustalania tytułu do władania konkretnymi działkami. Nie ma też potrzeby ustalania skuteczności zawarcia umów cywilnoprawnych, czy szczegółowej oceny uprawnień prawnorzeczowych. Dla wypełnienia hipotezy zawartej w art. 410 P.w. wystarczające jest jedynie uprawdopodobnienie wystąpienia szkody wobec władającego chociażby na jednej działce do której ma tytuł prawny wnioskodawca. Chociaż zdaniem Sądu pierwszej instancji organom orzekającym w niniejszej sprawie można zarzucić wiele nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu, zwłaszcza dotyczy to opieszałości i podejmowania niektórych zbędnych czynności nie mających wpływu na wynik postępowania, to jednak zaskarżona decyzja jest prawidłowa, co skutkowało oddaleniem skargi.
Pismem z dnia 30 października 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 297/23 wywiodła Spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez odmowę nałożenia obowiązku wykonania i przedłożenia ekspertyzy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych, a także zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie art. 410 P.w., poprzez jego błędną wykładnię powodującą niewłaściwe zastosowanie w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych wniosków i zarzutów. Wskazała również na naruszenie podstawowych przepisów postępowania administracyjnego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Przy czym wyjaśnić trzeba, że postawiony zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia wszystkich warunków jakie dla zarzutów o charakterze materialnym przewiduje art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem stawiając sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać, czy sąd dopuścił się błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania. W pierwszym przypadku należy wyjaśnić, na czy polegała błędna wykładnia przyjęta przez sąd i jaka w ocenie autora skargi kasacyjnej powinna być prawidłowa wykładnia wskazanego przez niego przepisu. Z kole w przypadku stawiania zarzutu niewłaściwego zastosowania, wyjaśnić należy dlaczego w określonym stanie faktycznym dany przepis prawa materialnego nie znajduje zastosowania. Jednocześnie sąd kasacyjny dostrzega, że skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała również, której jednostki redakcyjnej art. 410 P.w. dotyczy postawiony przez nią zarzut. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że prawidłowo skonstruowany zarzut winien odnosić się do dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 410 ust. 1 P.w. Wobec tego w realiach przedmiotowej sprawy, pomimo ww. uchybień, możliwe jest odniesienie się do postawionego kasacyjnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem istota sporu dotyczy nałożonego na skarżącą kasacyjnie obowiązku wykonania ekspertyzy stosownie do treści art. 410 ust. 1 P.w. Zatem mimo skonstruowania zarzutu kasacyjnego w sposób ułomny, mając na względzie treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09; publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1) Sąd kasacyjny uznał, że zarzut ten podlega rozpoznaniu.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że stosownie do treści art. 410 ust. 1 P.w., jeżeli w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od wód zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nałożyć na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązek: 1) wykonania ekspertyzy, 2) opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą – i przedstawienia ich temu organowi, w terminie określonym w tej decyzji. Z kolei zgodnie z art. 410 ust. 2 P.w., jeżeli zmiana pozwolenia wodnoprawnego polegająca na ograniczeniu zakresu korzystania z wód lub w zakresie, o którym mowa w art. 403 ust. 1-6, jest uzasadniona treścią ekspertyzy lub wynika z instrukcji gospodarowania wodą, o których mowa w ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych może, bez odszkodowania, zmienić pozwolenie wodnoprawne. W przypadku zmiany pozwolenia wodnoprawnego przepis art. 409a stosuje się odpowiednio. Norma prawna zawarta w art. 410 ust. 1 P.w. daje organowi administracji więc upoważnienie do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy, mającej charakter dowodowy. Dyspozycja tej normy ma zastosowanie w sytuacjach, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: po pierwsze dany podmiot uzyskał pozwolenie wodnoprawne; po drugie podmiot ten wykonuje pozwolenie wodnoprawne; a po trzecie – co ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie – w związku z wykonywaniem tego pozwolenia doszło do naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. Jednocześnie do wydania decyzji nakładającej ww. obowiązek wykonania ekspertyzy wystarczy uzasadnione podejrzenie naruszenia interesu chociażby jednej osoby trzeciej w związku z wykonywaniem danego pozwolenia wodnoprawnego. To właśnie ekspertyza powinna bowiem określić, czy rzeczywiście, w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego, nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich, a dostatecznie wysokie prawdopodobieństwo takiego naruszenia jest wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy. Bez jej wykonania nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, że naruszenie interesów osób trzecich związane jest z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącą kasacyjnie. Zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca wskazał na zalewanie jego gruntów w wyniku podniesienia wody na rzece [...] w związku z wykonywaniem przez skarżącą kasacyjnie pozwolenia wodnoprawnego, organy miały obowiązek wszcząć postępowanie w trybie art. 410 ust. 1 P.w. Przy czym w przypadku tego postępowania ocenie podlegają wyłącznie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji o udzieleniu danemu podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego. Wykonanie ekspertyzy oznacza co prawda poniesienie kosztów jej sporządzenia oraz, w zależności od ustaleń może skutkować zmianą pozwolenia wodnoprawnego, co jednak wykracza poza granice niniejszej sprawy administracyjnej, w której rozstrzygana była kwestia dopuszczalności przeprowadzania ekspertyzy w rozumieniu art. 410 ust. 1 P.w., a nie kwestia zmiany pozwolenia wodnoprawnego w rozumieniu art. 410 ust. 2 P.w.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie uzyskała pozwolenie wodnoprawne decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Poza sporem jest również to, że skarżąca kasacyjnie w związku z uzyskanym pozwoleniem wodnoprawnym prowadzi określone prace. Jednocześnie wnioskodawca w toku postępowania administracyjnego wskazał, że wykonywanie przez skarżącą kasacyjnie pozwolenia wodnoprawnego powoduje dla niego szkody poprzez podtopienia i zabagnianie terenów rolniczych spowodowanych podniesieniem wód gruntowych wskutek piętrzenia na jazie [...], co poparł przedstawioną dokumentacją. Dodatkowo w toku postępowania do organu I instancji [...] czerwca 2022 r. wpłynęło pismo [...] z [...] czerwca 2022 r., znak [...], informującego o zakończeniu prowadzonych od 2020 r. prac badawczych dotyczących analizy podtopień użytków rolnych w dolinie [...] w rejonie stopnia wodnego [...]. Do pisma tego załączono kopię raportu pod nazwą "Raport z wykonania badań wyjaśniających przyczyny wystąpienia podtopień użytków rolnych w dolinie rz. [...], (działek z obrębu nr [...] i [...]) w m. [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...]" z maja 2022 r., sporządzonego przez [...], [...], [...], [...], z której wynika, że działki wnioskodawcy są podtapiane w wyniku piętrzenia wód powierzchniowych rzeki [...]na jazie [...]. Opracowanie to zostało wykonane na zlecenie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w celu wyjaśnienia, czy powstawanie podtopień użytków rolnych położonych w dolinie rzeki [...] (działek z obrębu [...] i [...]) w m. [...] gm. [...], wynika z piętrzenia wód powierzchniowych rzeki [...] na jazie w miejscowości [...]. Wykonana analiza potwierdziła natomiast występowanie na przedmiotowym terenie długotrwałych podtopień, nawet w latach suchych. W podsumowaniu ww. opracowania stwierdzono, że piętrzenie wody na jazie przyczynia się do powstawania podtopień na badanym terenie. Mechanizm ich powstawania jest związany z piętrzeniem się wód podziemnych wywoływanym podniesieniem bazy drenażu poprzez spiętrzenie wód powierzchniowych, co prowadzi to do wystąpienia przebić hydraulicznych wód gruntowych powyżej powierzchni terenu przez cienkie warstwy słabo przepuszczalnych namułów i mułków występujących na powierzchni. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie doszło niewątpliwie do wykazania wysokiego prawdopodobieństwa naruszenia interesów osób trzecich, szczególnie wnioskodawcy, z powodu zmiany poziomu wód gruntowych na działkach zlokalizowanych w obrębie [...] i [...]. Działki wskazane przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] października 2022 r. nr [...] były bowiem objęte badaniami prowadzonymi przez [...], w wyniku których wykazano, iż piętrzenie wody na Jazie [...] przyczynia się do powstawania podtopień okolicznych gruntów, tj. działek z obrębu ewidencyjnego [...] i [...] [...]. Dlatego też Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy orzekające zasadnie uznały konieczność nałożenia na skarżącą kasacyjnie obowiązku wykonania stosownej ekspertyzy, celem ustalenia dokładnego powiązania przyczynowego pomiędzy korzystaniem przez skarżącą kasacyjnie z wód a powstałymi szkodami. Bez wykonania ekspertyzy nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, że nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich związane z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego. Przy czym wystarczającą przesłankę do nałożenia przez organ obowiązku wykonania ekspertyzy stanowi jedynie prawdopodobieństwo naruszenia interesu chociażby jednej osoby trzeciej w stosunku do pozwolenia wodnoprawnego aby uzasadnione było nałożenie obowiązku sporządzenia takiej ekspertyzy. Wykonanie ekspertyzy będzie dopiero skutkowało koniecznością poczynienia dalszych ustaleń w przedmiocie ewentualnych zmian w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustawodawca przerzuca bowiem niejako na adresata decyzji posiadającego uprawnienia wynikające z pozwolenia wodnoprawnego obowiązek sporządzenia ekspertyzy, której celem jest dopiero ocena wpływu wykonywanych uprawnień na wystąpienie lub rozmiar naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. Dopiero ekspertyza, potwierdzająca istnienie takiej zależności, może prowadzić do zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Zatem to właśnie ekspertyza winna określić, czy rzeczywiście, w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego, nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich. Bez jej wykonania nie jest możliwe bezsprzeczne ustalenie, że naruszenie interesów osób trzecich związane jest z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego przez dany podmiot. Natomiast gdyby to na organie ciążył obowiązek ostatecznego ustalenia w toku postępowania, że interes osoby trzeciej został naruszony (a nie tylko jego uprawdopodobnienie), wówczas nakładanie obowiązku określonego w art. 410 P.w. byłoby zbędne.
Reasumując, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy WSA w Bydgoszczy dokonał prawidłowej wykładni art. 410 ust. 1 P.w., co obszernie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a które to rozważania podziela Sąd kasacyjny. W konsekwencji za trafne należy uznać zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o stwierdzeniu zaistnienia podstawy do nałożenia na skarżącą kasacyjnie obowiązku wykonania ekspertyzy i przedstawienia jej organowi, w terminie określonym w decyzji. Przy czym fakt przytaczania przez skarżącą kasacyjnie szeregu okoliczności faktycznych sprzed daty wydania wspomnianego pozwolenia wodnoprawnego nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, o czym była mowa wcześniej. Jednocześnie w związku z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów P.p.s.a. Oczywistym jest więc, że Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów k.p.a., a zatem nie mógł ich naruszyć.
Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jego uwzględnienia i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O sprostowaniu oczywistej omyłki w nazwie organu orzekającego orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.