III OSK 867/23

III OSK 867/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 193/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-01-17
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Rz 193/22 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek R. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 stycznia
2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 193/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 - § 2 oraz art. 200
i art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", w pkt. I. sentencji wyroku, zobowiązał Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 8 kwietnia 2022 r.
w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; w pkt. II. sentencji wyroku, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca
z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. III sentencji wyroku, oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej; a w pkt. IV. sentencji wyroku, zasądził od Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący 25 marca 2022 r. wystąpił drogą elektroniczną do Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie z wnioskiem o udostępnienie na wskazany adres e-mail informacji publicznej dotyczącej inwestycji o nazwie ,,Przebudowa drogi wewnętrznej na działce nr [...] w m. Wielopole Skrzyńskie polegającej na wykonaniu ciągu pieszo - jezdnego", przez udostępnienie dokumentacji oraz trybu wyboru wykonawcy, zakresu prac oraz rodzaju użytych materiałów, projektu przebudowy drogi oraz projektu budowy oświetlenia.
Organ 7 kwietnia 2022 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, wskazując dodatkowo, że zasilanie oświetlenia nie będzie prowadzone przez teren jego działki.
8 kwietnia 2022 r., z tego samego adresu e-mail, skarżący skierował na podstawie art. 2 ust. 4 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.) ponowny wniosek o udzielenie informacji dotyczący wskazanej wyżej inwestycji, tj.: przesłanie w formie skanów na adres e-mail następujących dokumentów: kopii zapytania ofertowego wraz ze złożonymi ofertami na wykonanie inwestycji, umowy
z wykonawcą, kopii dokumentacji związanej ze zleceniem projektu budowlanego (zapytania ofertowego) lub linku do postępowania na stronie internetowej wraz
z ofertami, rachunku za wykonanie projektu, kosztorysu wykonania ww. inwestycji, protokołu przekazania placu budowy, pozwolenia na budowę lub zgłoszenia
(w przypadku braku, podstawę na której nie wystąpiono o pozwolenie lub zgłoszenie), kopii uzgodnienia z Zakładem Gazowniczym (w przypadku braku, podstawy niewystąpienia o uzgodnienie), kopii uzgodnienia z Zakładem Energetycznym (w przypadku braku, podstawy niewystąpienia o uzgodnienie).
W odpowiedzi na wniosek organ 22 kwietnia 2022 r., drogą e-mail, wezwał wnioskodawcę o doprecyzowanie, czy zawnioskowane dokumenty mają zawierać pełne dane postępowania o udzieleniu zamówienia publicznego oraz pełną dokumentację projektową oraz wyznaczył termin na załatwienie wniosku do 22 maja 2022 r.
W odpowiedzi e-mailem z 26 kwietnia 2022 r. wnioskodawca wskazał, że wnosi o "pełną, kompletną, całkowitą dokumentację dotyczącą postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz pełną dokumentację projektową wraz z projektem budowlanym związaną z przedmiotowym zamówieniem". Podał, że informację o wysokości opłaty wraz z danymi do jej uiszczenia należy mu wysłać na adres e-mail. Ponadto, odnośnie do wszystkich dokumentów o których udostępnienie wnosił 8 kwietnia 2022 r., skierował zapytanie, czy udzielenie na nie odpowiedzi wymagało przetworzenia i dodatkowych nakładów pracy, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości i formie oraz dlaczego nie było możliwe udzielenie odpowiedzi w pierwszym ustawowym terminie.
W odpowiedzi e-mailem z 20 maja 2022 r. organ na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zmienił termin na załatwienie wniosku z 8 kwietnia 2022 r. na 31 maja 2022 r., wskazując jako powód jego przedłużenia nieobecność pracownika odpowiedzialnego za załatwienie wniosku.
31 maja 2022 r. organ drogą e-mailową powiadomił wnioskodawcę o wysokości opłaty za przekształcenie informacji publicznej w kwocie 232,50 zł, która została ustalona na podstawie kosztów dodatkowych, jakie podmiot zobowiązany do udostępniania musi ponieść w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępniania oraz koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Jednocześnie organ wskazał nr konta bankowego do uiszczenia opłaty oraz podał, że informację o jej dokonaniu wraz z dowodem wpłaty należy mu przekazać na wskazany adres e-mail. Wyjaśnił, że żądana informacja zostanie udostępniona w ciągu 14 dni od uiszczenia opłaty.
Wnioskodawca nie uiścił opłaty. 20 czerwca 2022 r. drogą elektroniczną (e-mailem), na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wniósł o udostępnienie następujących informacji: podstawy prawnej, na której została oparta wycena opłaty za udostępnienie informacji publicznej, kosztorysu przetworzenia wnioskowanej informacji, informacji w jakiej formie żądane dokumenty są w posiadaniu UG, formy prawnej opłaty (nakaz płatniczy, decyzja administracyjna itp.), listy pracowników biorących udział w opracowaniu odpowiedzi na zadane pytania wraz z ich funkcją, stanowiskiem oraz pełnym zakresem obowiązków.
W odpowiedzi e-mailowej - oznaczonej datą 4 lipca 2022 r. - organ poinformował, że dokumenty konieczne do udostępnienia Urząd Gminy posiada w formie papierowej oraz że koszt rynkowy ich skanu wynosi 1,50 zł za stronę. Opłata została naliczona według kosztów dodatkowych, jakie podmiot zobowiązany do udostępnienia musi ponieść w związku z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Ponadto organ wskazał, że w opracowaniu odpowiedzi bierze udział inspektor z Referatu Dróg i Transportu do spraw inwestycji gminnych, planowania i realizacji.
Skarżący złożył skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wskazał m.in., że po otrzymaniu wymijającej odpowiedzi na pierwszy wniosek z 25 marca 2022 r., 8 kwietnia 2022 r. wystąpił ponownie o udzielenie informacji publicznej w zakresie szczegółowo wskazanym we wniosku. Podał, że na dzień złożenia skargi, przekraczając termin udzielenia informacji określony w art. 13 u.d.i.p., organ nie udzielił odpowiedzi na jego wniosek, nie poinformował o odmowie udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wnioskach z 26 kwietnia i 20 czerwca 2022 r. (niewymagających przetworzenia oraz niegenerujących dodatkowych kosztów), ani też nie wezwał go do ewentualnego uzupełnienia braków formalnych.
Podkreślił, że zgodnie z postanowieniem NSA z 1 października 2013 r.,
I OSK 2139/13, oraz wieloma orzeczeniami w pokrewnych sprawach, organ udostępniający informacje nie może uzależnić odpowiedzi na wniosek od wniesienia opłaty, co w odpowiedzi z 31 maja 2022 r. ewidentnie uczynił. Ponadto, organ żądający opłaty na podstawie art. 15 u.d.i.p. powinien każdorazowo wskazać precyzyjną podstawę wyliczenia dodatkowych kosztów.
W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Wielopole Skrzyńskie wniósł
o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu tego pisma procesowego stwierdził, że informował skarżącego o tym, że żądane dokumenty wymagają przetworzenia oraz
w jakiej ma to nastąpić postaci, a także jakim kosztem. Ustalona zaś przez organ kwota stanowiąca podstawę do obliczenia opłaty za przekształcenie informacji publicznej w wysokości 1,50 zł za stronę jest adekwatną, zważywszy na sposób przetworzenia.
Stwierdził też, że w takich sytuacjach ustawodawca przewidział możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom dodatkowym związanym ze wskazanym przekształceniem informacji, które podmiot udostępniający informację musi ponieść (art. 15 u.d.i.p.).
Po rozpoznaniu skargi WSA w Rzeszowie wyjaśnił, że Wójt Gminy Wielopole Skrzyńskie jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz, że taki charakter miały informacje żądane przez skarżącego dotyczące udostępnienia dokumentacji związanej z realizacją inwestycji polegającej na przebudowie drogi wewnętrznej. Nie jest to przedmiotem sporu w sprawie. Sąd I instancji przypomniał, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom – art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie zaś do ust. 2 tego artykułu, podmiot o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Jednocześnie Sąd uznał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu dotycząca rozpatrzenia wniosku z 8 kwietnia 2022 r. Mimo bowiem, że stanowił on konsekwencję niezadowalającego skarżącego sposobu załatwienia jego wcześniejszego wniosku z 25 marca 2022 r., to skarżący nie objął go zarzutem skargi na bezczynność. Zdaniem Sądu I instancji, wniesiona skarga nie dotyczy również kolejnego wniosku skarżącego - o informacje dotyczące naliczenia żądanej od niego opłaty.
WSA w Rzeszowie wskazał, że podstawowym terminem na załatwienie wniosku skarżącego z 8 kwietnia 2022 r. był termin 14-dniowy, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W terminie tym (e-mail z 22 kwietnia 2022 r.) Wójt – korzystając z przysługujących mu ustawowo uprawnień (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) - powiadomił skarżącego o jego przedłużeniu najpierw do 22 maja 2022 r., a następnie (e-mail z 20 maja 2022 r.) do 31 maja 2022 r. W tym też dniu powiadomił skarżącego o wysokości opłaty naliczonej za przekształcenie informacji w formę wskazaną we wniosku (232,50 zł), wskazując, że informacja zostanie udostępniona w żądanej formie w ciągu 14 dni od uiszczenia opłaty.
Zdaniem Sądu I instancji, kluczowa dla oceny bezczynności organu pozostaje regulacja art. 15 ust. 2 u.d.i.p., według którego udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
W tym zakresie Sąd stwierdził, że o ile dokonane 31 maja 2022 r. powiadomienie skarżącego niewątpliwie mieściło się w dopuszczalnym terminie przedłużonym na mocy art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku), to zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 tej ustawy, od dnia jego dokonania zaczynał biec dla organu 14-dniowy termin do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji, z którego to obowiązku mogła go zwolnić jedynie dokonana w tym terminie przez wnioskodawcę zmiana wniosku co do sposobu lub formy udostępnienia informacji albo jego wycofanie (a nie sam brak uiszczenia opłaty).
WSA w Rzeszowie przyjął stanowisko, zgodnie z którym nie można jednak od wniesienia opłaty za czynności materialno - techniczne uzależnić dalszego postępowania organu. Celem regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. jest, jak wskazał, umożliwienie wnioskodawcy podjęcia decyzji o pokryciu kosztów związanych
z udostępnieniem żądanej przez niego informacji. Ze względu bowiem na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Podkreślił też, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że opłaty nieuiszczone pomimo udostępnienia żądanej informacji powinny podlegać ściągnięciu w drodze ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sąd dodatkowo podniósł, że w przypadku braku reakcji wnioskodawcy na otrzymane powiadomienie o wysokości opłaty, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może odmówić realizacji wniosku, tj. wydać decyzji
o odmowie udostępnienia informacji, ani też skorzystać z możliwości wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż skorzystanie z ww. sposobów zakończenia postępowania może nastąpić jedynie w ściśle określonych przepisami u.d.i.p. przypadkach.
W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że Wójt dokonując 31 maja 2022 r. zawiadomienia skarżącego o wysokości opłaty nie poinformował go
o przysługującym mu w terminie 14 dni uprawnieniu do dokonania zmiany wniosku lub jego wycofania, a także w sposób niedopuszczalny uzależnił udostępnienie informacji w żądanej formie od uiszczenia tej opłaty. Oznacza to, że wraz z upływem tego terminu którego ostatni dzień przypadał na 14 czerwca 2022 r., Wójt pozostawał w zwłoce w załatwieniu wniosku skarżącego z 8 kwietnia 2022 r., dopuszczając się tym samym bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Z tej przyczyny Sąd zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 8 kwietnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność w przedmiocie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie była wynikiem umyślnego działania organu, ale wynikała z niewłaściwej wykładni przepisów u.d.i.p. (o czym świadczy także sposób i treść korespondencji prowadzonej przez Wójta, który "reagował" na każdą wiadomość od skarżącego). Nie miała zatem miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych względów Sąd I instancji oddalił wniosek skarżącego
o zasądzenie sumy pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Wielopole Skrzyńskie, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok w całości, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 i art. 188 p.p.s.a. wniósł o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie w całości skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie, 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpił także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) "naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 15 ust. 2" u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że udzielenie informacji publicznej nie jest uzależnione od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w sytuacji gdy koszty naliczonej opłaty w całości obciążałyby organ,
a nie skarżącego, a także w sytuacji gdy organ nie dysponował wystarczającymi danymi wnioskodawcy do obciążenia go kosztami opłaty i skutecznego dochodzenia przez organ od wnioskodawcy zapłaty opłaty za udostępnienie żądanej informacji,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego a to art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że
w przypadku braku reakcji wnioskodawcy na otrzymane powiadomienie
o wysokości opłaty podmiot zobowiązany nie może odmówić realizacji wniosku w sytuacji gdy brak reakcji wnioskodawcy na zawiadomienie
o wysokości opłaty spowodował niepewność organu co do dalszego popierania wniosku o udzielenie informacji publicznej przez skarżącego, od której naliczono opłatę w wysokości odpowiadającej kosztom przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, oraz w sytuacji gdy koszty naliczonej opłaty w całości obciążałyby organ a nie skarżącego a także w sytuacji gdy organ nie dysponował wystarczającymi danymi wnioskodawcy do obciążenia go kosztami opłaty i skutecznego dochodzenia przez organ od wnioskodawcy zapłaty opłaty za udostępnienie żądanej informacji,
3) naruszenie przepisu prawa materialnego a to art. 15 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że z upływem terminu 14 dni od zawiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty organ pozostawał w zwłoce w załatwieniu wniosku skarżącego dopuszczając się tym samym bezczynności w sytuacji gdy brak reakcji wnioskodawcy na zawiadomienie o wysokości opłaty spowodował po stronie organu niepewność co do dalszego popierania wniosku o udzielenie informacji publicznej przez skarżącego a tym samym organ nie popadł w zwłokę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną osobiście przez skarżącego, skarżący wniósł o jej oddalenie w całości. Wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kasacyjnej podniósł, m.in., że jako składający wniosek o dostęp do informacji publicznej, dokonał interpretacji art. 15 § 2 u.d.i.p. i przyjął, że nie ma prawnych przesłanek do tego, żeby miał w jakikolwiek sposób informować organ o dalszej woli podtrzymania wniosku po otrzymaniu informacji o wysokości opłaty. Tak samo organ, do którego wniesiony był wniosek o udostępnienie informacji
w odpowiedzi z 22 kwietnia 2022 r. i 31 maja 2022 r., nie informował wnioskodawcy
o konieczności poinformowania o podtrzymaniu wniosku, możliwym jego wycofaniu lub zmianie formy udostępnienia (co słusznie zauważył WSA w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2023 r.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
We wniesionej skardze kasacyjnej organ zarzucił tylko naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 i 2 oraz samodzielnie art. 15 ust. 2 u.d.i.p, które to naruszenie, w jego ocenie, nastąpiło na trzy różne sposoby. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, zatem Sąd kasacyjny dokonał oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w oparciu o stan faktyczny ustalony i przyjęty przez Sąd I instancji.
Jako pierwszy należało ocenić, zgodnie z kolejnością wskazaną w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 15 ust 2 u.d.i.p., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że udzielenie informacji publicznej nie jest uzależnione od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, w sytuacji gdy koszty naliczonej opłaty w całości obciążałyby organ, a nie skarżącego, a także
w sytuacji gdy organ nie dysponował wystarczającymi danymi wnioskodawcy do obciążenia go kosztami opłaty i skutecznego dochodzenie przez organ od wnioskodawcy zapłaty opłaty za udostępnienie żądanej informacji.
Jest to bowiem zarzut najdalej idący, a przyjęcie wykładni przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie musiałoby prowadzić do stwierdzenia niezgodności
z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Z wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, wynikało, że nie można od wniesienia opłaty za czynności materialno - techniczne uzależniać dalszego postępowania organu. Taka wykładnia bezpośrednio prowadziła do przyjęcia stanowiska, że organ dopuścił się bezczynności i nie rozpatrzył wniosku skarżącego w przewidzianym w u.d.i.p. terminie, wprowadzając takie właśnie powiązanie opłaty z dalszym procedowaniem wniosku o dostęp do informacji publicznej. Kolejne zatem postawione w skardze kasacyjnej zarzuty są wtórne wobec pierwszego z nich.
Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest niezasadny.
Prawidłowo Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że aktualnie w orzecznictwie sądowym, zasadniczo jednolicie, przyjmuje się niedopuszczalność uzależnienia udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia o jej wysokości, jako zależności nie znajdującej uzasadnienia w przepisach u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela dotychczasowe i wciąż aktualne stanowisko wyrażone w licznych wyrokach tak NSA, jak też wojewódzkich sądów administracyjnych. W tym zakresie należy przypomnieć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 7 ust. 1 ustanawia zasadę nieodpłatnego dostępu do informacji publicznej. Wyjątek stanowi art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jego wykładnia prowadzi do wniosku, że organ ma nie tylko obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty ale i poinformowania wnioskodawcy o tym, że udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem nastąpi po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Zarówno powiadomienie jak i wskazana informacja mają zasadnicze znaczenie dla realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Umożliwiają bowiem wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów udostępnienia informacji, gdyż ze względu na wysokość opłaty może on odstąpić od żądania udostępnienia informacji publicznej, bądź zmienić sposób lub formę udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty. Ustawodawca pozostawił bowiem wnioskodawcy 14 dni od doręczenia rzeczonego powiadomienia na dokonanie tych zmian (por. stanowisko NSA w wyroku z 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co więcej, dla zachowania gwarancji dla wnioskodawcy wskazanych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji żądania opłaty od wnioskodawcy wskazanej w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zatem w pierwszej kolejności organ powinien powiadomić wnioskodawcę o konkretnej ostatecznej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji co do ewentualnej zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub cofnięcia wniosku. W powiadomieniu tym organ powinien wskazać przyczyny powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wynika, że nie istnieje możliwość uzależnienia udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w jej art. 15 ust. 1.
Powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji, lecz jednocześnie jej niewarunkującym. Rozwiązanie z art. 15 ust. 2 z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, ale także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowanego. Z drugiej strony, powiadomienie umożliwia wnioskodawcy podjęcie decyzji o pokryciu kosztów, gdyż może on odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmienić sposób lub formę jej udostępnienia., a wolą ustawodawcy, wnioskodawca ma na podjęcie decyzji 14 dni. Z kolei milczenie wnioskodawcy będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacania kosztów określonych w powiadomieniu.
Natomiast z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wynika, że nie istnieje możliwość uzależnienia udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w jej art. 15 ust. 1. Wynika to z samego publicznoprawnego charakteru prawa do informacji publicznej. Na gruncie u.d.i.p. obowiązuje generalna zasada bezpłatnego dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 15 tej ustawy, co koresponduje ze szczególnym charakterem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) i z zasadą jawności wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, realizowanymi przez prawodawcę przez szeroki dostęp do informacji publicznej (z gwarancją tego prawa dla "każdego" i zakazem żądania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego - art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) w odformalizowanej procedurze. Celem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej jest zatem umożliwienie uzyskania takich informacji w sposób najmniej uciążliwy dla osoby wykonującej to prawo. (por. wyrok NSA z 10 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 6218/21 oraz z 9 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 77/23, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl).
I to z tym celem koresponduje także bezpośrednio zasada bezpłatności dostępu do informacji publicznej i wyjątkowy charakter przepisu art. 15 u.d.i.p., który, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, nie zawiera w swej treści nałożonego na wnioskodawcę obowiązku spełnienia koniecznego warunku prawnego do udostępnienia mu informacji publicznej w postaci wniesienia opłaty.
Z tego powodu należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził, że oczekiwanie organu na uiszczenie opłaty przy jednoczesnym braku udostępnienia żądanej informacji, należało zakwalifikować jako pozostawanie organu w bezczynności.
Ponadto należy wskazać, że organ dysponował wystarczającymi danymi skarżącego do obciążenia go kosztami opłaty i skutecznego ich dochodzenia, ponieważ prowadził z nim skuteczną korespondencję. Niezależnie od powyższego organ od początku powinien był zważyć, że kwestia ściągnięcia opłaty jest niezależna od obowiązku rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Dlatego nie mógł również i od tej przyczyny uzależniać dalszego rozpatrywania wniosku skarżącego.
Jak wskazano już powyżej, brak zasadności zarzutu skargi kasacyjnej zamieszczonego w pkt 1. prowadzi również do bezzasadności zarzutu
z pkt. 2 skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie mógł pozostawać w niepewności co do popierania wniosku skarżącego. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. należy wykładać w ten sposób, że w przypadku braku reakcji wnioskodawcy na otrzymane powiadomienie o wysokości opłaty podmiot zobowiązany może odmówić realizacji wniosku, w sytuacji gdy brak reakcji wnioskodawcy na zawiadomienie o wysokości opłaty powoduje niepewność organu co do dalszego popierania wniosku o udzielenie informacji publicznej przez skarżącego oraz w sytuacji gdy koszty naliczonej opłaty
w całości obciążałyby organ, a nie skarżącego, a także w sytuacji gdy organ nie dysponował wystarczającymi danymi wnioskodawcy do obciążenia go kosztami opłaty i skutecznego dochodzenia przez organ od wnioskodawcy zapłaty opłaty za udostępnienie żądanej informacji.
W odniesieniu do stanowiska skarżącego kasacyjnie w tej części skargi kasacyjnej aktualne pozostają uwagi Sądu kasacyjnego co do zarzutu pierwszego. Jedynie dodatkowo trzeba wskazać, że według - niepodważonych przez skarżącego kasacyjnie - ustaleń Sądu I instancji, Wójt, dokonując 31 maja 2022 r. zawiadomienia skarżącego o wysokości opłaty, nie poinformował go o przysługującym mu w terminie 14 dni uprawnieniu do dokonania zmiany wniosku lub jego wycofania, a skarżący przez cały okres procedowania wniosku konsekwentnie podtrzymywał jego treść.
Toteż, tym bardziej chybiony jest ostatni zarzut skargi kasacyjnej - zawarty w jej pkt 3. - wedle którego to zarzutu, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni
i niewłaściwego zastosowania art. 15 ust 2 u.d.i.p., polegających na przyjęciu, że
z upływem terminu 14 dni od zawiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty organ pozostawał w zwłoce w załatwieniu wniosku skarżącego dopuszczając się tym samym bezczynności, w sytuacji gdy brak reakcji wnioskodawcy na zawiadomienie o wysokości opłaty spowodował po stronie organu niepewność co do dalszego popierania wniosku.
W związku z powyższym skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i dlatego, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.
Wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu
o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. został oddalony (pkt 2 wyroku), ponieważ skarżący nie wykazał (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniósł, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.