III OSK 865/24

III OSK 865/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1422/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-12-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. j. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1422/23 w sprawie ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 czerwca 2023 r. nr SKO.OŚ/41.9/582/2023/12031/KS w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1422/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w B. (dalej: "strona", "inwestor", "skarżąca" albo "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "SKO" albo "organ odwoławczy") z dnia 19 czerwca 2023 r. nr SKO.OŚ/41.9/582/2023/12031/KS w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, oddalił skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wójt Gminy C. (dalej: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej "k.p.a.", art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, 80 ust. 3, art. 85 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.), dalej "ustawa środowiskowa", oraz § 3 ust. 1 pkt 40b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), dalej "rozporządzenie", po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 1 lipca 2019 r., decyzją z dnia 21 kwietnia 2023 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "Y.".
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40b ww. rozporządzenia, tj. wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową, inne niż wymienione w § 2. Planowane do realizacji przedsięwzięcie to wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Teren planowanego przedsięwzięcia (działka nr [...]) objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] nr 204/XXXI/17 z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w jednostce "A" B. - Etap I; Dz. Urz. Woj. Śl. z 2017 r., poz. 3805), dalej "m.p.z.p.", zgodnie z którym oznaczony jest symbolem 29R – jako teren rolniczy. Plan ten przewiduje m. in.: dla terenów oznaczonych symbolem od 1R do 35R przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze; przeznaczenie dopuszczalne (obiekty służące produkcji rolniczej, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, kładki piesze i pieszo - rowerowe, budowle przeciwpowodziowe); zagospodarowanie towarzyszące (dojścia i dojazdy, ścieżki piesze i pieszo - rowerowe, zieleń urządzona, infrastruktura techniczna). W zakresie ochrony środowiska i krajobrazu ustala się m. in. zakaz wykonywania prac powodujących zmianę stosunków wodnych, jeżeli nie służą one ochronie przeciwpowodziowej, melioracji lub regulacji koryt cieków wodnych. Działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu piasku w celach zarobkowych nie jest działalnością rolniczą. W tym stanie należało odmówić wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, gdyż przedsięwzięcie narusza zapisy planu miejscowego. Organ pierwszej instancji zaaprobował nadto uwagi Gminy [...], że planowane przedsięwzięcie spowoduje nieodwracalną degradację terenu eksploatacji i terenów przyległych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, wnosząc o uchylenie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.
Decyzji organu pierwszej instancji zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wybiórczą i dowolną ocenę dowodów zebranych przez organ;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobody oceny dowodów, skutkujące sformułowaniem przez organ merytorycznej oceny dotyczącej planowanej działalności związanej z wydobywaniem kruszywa naturalnego, której sformułowanie wymaga dodatkowych wiadomości specjalnych;
3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, iż przedsięwzięcie narusza postanowienia m.p.z.p., podczas gdy inwestycja nie stoi w sprzeczności z m.p.z.p.;
4. naruszenie prawa materialnego, a to art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.), dalej "u.o.g.r.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy przepis ten nie ma zastosowania, a ewentualny obowiązek wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest niezależny od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie organu pierwszej instancji było prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. SKO wskazało, że organ pierwszej instancji przeprowadził analizę wniosku inwestora i stwierdził, że lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. SKO zwróciło uwagę na treść art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Stosownie do treści ust. 3 ww. przepisu w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, oraz w odrębnych przepisach. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem organu odwoławczego z powyższego przepisu wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jest podstawowym urządzeniem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenu na określone cele. Zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy do kategorii normatywnych aktów podstawowych i jest powszechnie obowiązujący na obszarze, którego dotyczy.
Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie eksploatacja ma polegać na niwelacji wzniesień, w efekcie czego powstanie wyrobisko wgłębne. Teren planowanego przedsięwzięcia stanowią grunty rolne. Planowana działalność jest niezgodna z m.p.z.p., bowiem jest to działalność o charakterze zarobkowym, której nie da się zaliczyć do działalności rolniczej, jak również do działalności dopuszczonej na ww. terenie oznaczonym symbolem R - tereny rolnicze. Dodatkowo organ pierwszej instancji zasadnie wskazał na problem zmiany stosunków wodnych, które zaistnieją przy realizacji planowanej inwestycji, na co wskazują również opinie. Zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z aktualnymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zaznaczył, że sama strona dostarczyła dowody na możliwość wystąpienia zmian stosunków wodnych w tym rejonie, polegających na podnoszeniu się poziomu wód gruntowych i powstawania niecek o charakterze bezodpływowym, co stoi w sprzeczności z zapisami § 5 m.p.z.p., dotyczących ochrony środowiska i krajobrazu.
Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła strona, zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że planowane przedsięwzięcie doprowadzi do naruszenia stosunków wodnych, przez co jest niezgodne z obowiązującym m.p.z.p., podczas gdy planowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany stosunków wodnych, co wynika wprost z złożonej do akt sprawy opinii dr. inż. T. M.;
2) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia wymagającego wiadomości specjalnych z zakresu geologii, hydrologii oraz urbanistyki, pomimo nieprzeprowadzenia dowodów z opinii biegłych, które były niezbędne do rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy;
3) art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.), dalej "p.o.ś.", poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej skarżącej kompleksowego wykorzystania kopalin i racjonalnego zagospodarowania złoża, wskutek czego jakość oraz zasoby kopalin w złożu "Y." ulegną znacznemu pogorszeniu lub zostaną całkowicie utracone;
4) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. SKO podało, że działało na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach opisanym na wstępie wyrokiem oddalił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd meriti wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkujących wznowieniem tego postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Sąd pierwszej instancji podał, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza wydanie innych decyzji, w tym umożliwiających wydobywanie różnorodnych kopalin (art. 72 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy). Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania prawne. Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o rozporządzenie (§ 3 ust. 1 pkt 40 lit. b).
Sąd meriti odnotował, że teren planowanego przedsięwzięcia objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym oznaczony został symbolem 29R - teren rolniczy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, już z tego faktu wynika, że na tym terenie nie może być prowadzona działalność określona we wniosku. Nie ma ona bowiem charakteru rolnego. Nie ma podstaw do kwestionowania ww. zapisów w niniejszym postępowaniu, gdyż akty prawa miejscowego zaskarżalne są w odrębnym trybie i nic nie stoi na przeszkodzie, by z odpowiednią inicjatywą wystąpić, jeśli tylko naruszony został interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.).
Sąd pierwszej instancji podniósł, że faktem jest, że złoża kopalin powinny podlegać ochronie, poprzez racjonalne gospodarowanie tymi zasobami (w tym kompleksowe ich wydobycie i wykorzystanie, o ile ich eksploatacja już jest dopuszczona i jest prowadzona). Nie można jednak pomijać innych zasad. W szczególności nie można powoływać się wyłącznie na zasadę racjonalnej gospodarki złożami z pominięciem zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). W ramach zrównoważonego rozwoju chodzi o zapewnienie realizacji czterech podstawowych celów: 1) ekologicznych (powstrzymywanie degradacji środowiska), 2) ekonomicznych (zaspokojenie podstawowych potrzeb materialnych człowieka oraz zapewnienie rozwoju gospodarczego osiąganego z uwzględnieniem przyjaznych środowisku technik i technologii), 3) humanitarnych oraz 4) społecznych (likwidacja nędzy, głodu, ochrona zdrowia i życia, edukacja i zabezpieczenie społeczne). Co istotne, zwraca się także uwagę, że ważna jest tu konieczność dbałości o środowisko i zasoby naturalne ze względu na dobro przyszłych pokoleń (przywołano publikację: Z. Bukowskiego, Zrównoważony rozwój w systemie prawa, Toruń 2009 oraz A. Żurawika, Zrównoważony rozwój [w:] A. Walaszek – Pyzioł [red.], Wielka Encyklopedia Prawa, tom XVII, "Prawo publiczne gospodarcze", Warszawa 2019, s. 398).
Sąd meriti wskazał również, że nie jest więc tak, że wszystkie istniejące zasoby naturalne kraju powinny być wydobyte obecnie, jak chciałaby skarżąca, powołując się na zasadę racjonalnej gospodarki złożami. Należy bowiem zadbać także o przyszłe pokolenia i zapewnić im bezpieczeństwo surowcowe. Pokolenie obecnie żyjące otrzymało od poprzedników złoża, które nadal są eksploatowane i powinno mieć na uwadze także potrzeby kolejnych generacji. Wydobywanie piasku na przedmiotowym obszarze spowoduje, że tereny, które zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. przeznaczone są pod działalność rolniczą, nie będą mogły być wykorzystywane w taki właśnie sposób, zgodnie z ich przeznaczeniem. Tego rodzaju sytuacja w sposób wyraźny naruszy zapisy aktu prawa miejscowego. Żadne czasowe wyłączenie funkcji rolniczej i zapisów planu miejscowego nie jest tu dopuszczalne. Kwestie późniejszej rekultywacji terenu bądź powstania miejsc pracy są tu irrelewantne prawnie. Sąd dokonuje jedynie oceny legalności aktu administracyjnego, a nie racjonalności przyjętych rozwiązań prawnych.
Ponadto Sąd pierwszej instancji dodał, że naruszenie stosunków wodnych może mieć różne formy, jak np. osuszenie części terenu, ale również podtopienia, podmakanie, tworzenie się niecek i rozlewisk wskutek prowadzonych prac. Przedsięwzięcie tego rodzaju i tak dużej skali (co wykazał już organ pierwszej instancji organ na podstawie przywołanej dokumentacji, w tym na podstawie stanowiska organu wodnego oraz karty informacyjnej i co wynika z zasad logiki oraz doświadczenia życiowego), prowadzi do takich skutków. Tymczasem § 5 ust. 1 pkt 1 lit. e) m.p.z.p. wprowadza zakaz wykonywania prac powodujących zmianę stosunków wodnych, jeśli nie służą one ochronie przeciwpowodziowej, melioracji lub regulacji koryt cieków wodnych.
Końcowo, Sąd pierwszej instancji podniósł, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Takie okoliczności nie zostały w sprawie wykazane. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 125 p.o.ś., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2023 r.; sygn. akt II SA/Gl 1422/23 w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach kasacyjnych:
1. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez powielenie błędnych ustaleń faktycznych organu, że planowane przez skarżącą przedsięwzięcie doprowadzi do zmiany stosunków wodnych przez co jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy planowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany stosunków wodnych, co wynika wprost z złożonej do akt sprawy opinii dr. inż. T. M.;
2. naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 126 ust. 2 w zw. z art. 125 ust. 1 p.o.ś., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wydobycie piasku na terenie złoża "Y." będzie przejawem nieracjonalnej gospodarki złożami naturalnymi, a obszar złoża, który jest przeznaczony pod działalność rolniczą nie będzie mógł być odpowiednio zrekultywowany i wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika realizacja inwestycji uchroni tereny, na których znajduje się kopalina przed dalszą degradacją związaną z prowadzeniem działalności górniczej przez KWK B. oraz umożliwi prowadzenie działalności rolniczej, które obecnie jest mocno ograniczone z uwagi na degradację terenu działalnością KWK B.;
3. naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. § 27 ust. 1 i 2 uchwały Rady Gminy [...] nr 204/XXXI/17 z dnia 17 czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w jednostce "A" B. - Etap I, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż przedmiotowy MPZP ustanawia zakaz eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "Y." oraz przyjęcia rekultywacji terenu w kierunku rolniczym, podczas gdy taki zakaz z ww. aktu prawnego nie wynika;
4. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nierozpoznanie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez SKO rozstrzygnięcia wymagającego wiadomości specjalnych z zakresu geologii, hydrologii oraz urbanistyki, pomimo nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, który był niezbędny do rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, wniesiono ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła nadto, że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Wyjaśnić należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Przechodząc więc do oceny zarzutów natury procesowej podniesionych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. "art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (winno być – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.", które według Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały sformułowane w sposób wadliwy, wyjaśnić należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a albo lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia zastosowanego unormowania, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny regulacji prawnej, to jest art. 151 P.p.s.a. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się że wskazane jako naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c albo art. 151 P.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, czy też art. 151 P.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015 r.; sygn. akt I OSK 1701/14).
Z kolei w odniesieniu do powołanych w ramach tego zarzutu przepisów k.p.a. podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji nie mógł ich naruszyć, gdyż sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. Podstawą działania Sądu meriti były przepisy P.p.s.a. Niemniej istotnym jest wskazanie, że elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd administracyjny, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 P.p.s.a. Dokonana przez Sąd meriti ocena postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy jest bowiem w pełni prawidłowa.
W odniesieniu do zarzutu ujętego w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nierozpoznanie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez SKO rozstrzygnięcia wymagającego wiadomości specjalnych z zakresu geologii, hydrologii oraz urbanistyki, pomimo nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, który był niezbędny do rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy, przede wszystkim zauważyć należy, że w świetle art. 174 P.p.s.a. tworzenie niespójnego zestawienia przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd meriti instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe. Pogląd taki był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. w tej materii m.in. wyroki z dnia: 18 października 2011 r.; sygn. akt II FSK 797/10; z dnia 20 stycznia 2022 r.; sygn. akt III FSK 2147/21 oraz z dnia 14 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 1434/21) i Sąd w składzie rozpoznającym wniesioną skargę kasacyjną w pełni ten pogląd aprobuje.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia poszczególnych norm prawnych zawartych w tych przepisach.
Wymaga podkreślenia, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. w tej materii m.in. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.; sygn. akt: II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA 2010/3/39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest bowiem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Dokonując kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Faktem jest, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wprost do podniesionego przez skarżącą zarzutu procesowego, to jednak układ sporządzonego uzasadnienia determinuje zapatrywanie, że Sąd pierwszej instancji wskazał, jaki stan faktyczny i prawny przyjął jako podstawę orzekania. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika jednoznacznie, dlaczego uznano, że kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Zaskarżony wyrok poddaje się zatem w pełni kontroli instancyjnej, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bezskutecznym.
W warstwie opisowej omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazał także art. 134 § 1 P.p.s.a. Otóż, art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r.; sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2007 r.; sygn. akt II OSK 610/06; zob. nadto postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2438/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r.; sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. w tej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r.; sygn. akt I GSK 264/09).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę skarżącej kasacyjnie niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a więc nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
W reasumpcji powyższych rozważań uznać zatem należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieskuteczne.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia norm prawa materialnego, uznać należy, że są one również pozbawione doniosłości prawnej.
Wymaga wyjaśnienia, że zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany.
Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2025 r.; sygn. akt III OSK 5787/21).
Tymczasem, jak wskazano powyżej, w niniejszej sprawie ustalenia stanu faktycznego nie zostały zakwestionowane zarzutami skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 126 ust. 2 w zw. z art. 125 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska zauważyć należy, że ww. przepisy nie miały bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie. Nie stanowiły bowiem materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy te nie mogą stanowić adekwatnego wzorca kontroli zaskarżonego wyroku.
Natomiast odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że jego istota sprowadza się do wadliwego, według skarżącej kasacyjnie, stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy w [...] ustanawia zakaz eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "Y.".
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że projektowane przedsięwzięcie stoi w opozycji do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy w [...].
I tak, jak wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia, planowane przedsięwzięcie polega na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "Y." metodą odkrywkową. Teren planowanego przedsięwzięcia (działka nr [...]) objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym oznaczony jest symbolem 29R - teren rolniczy. Teren, na którym znajduje się złoże stanowią grunty rolne klas bonitacyjnych Illb, IVa i N, a najbliższa okolica to również tereny uprawne. Najbliższe zabudowania mieszkalne znajdują się w odległości 400m na północ od terenu złoża kruszywa. W odległości około 135m na południe znajduje się zwałowisko odpadów skały płonnej z eksploatacji węgla kamiennego, oddzielone pasem lasu o szerokości około 100 m. Organy zakwalifikowały przedsięwzięcie w oparciu o zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. § 3 ust. 1 pkt 40b, tj. wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a: z obszaru górniczego o powierzchni większej niż 2 ha lub o wydobyciu większym niż 20.000 m3 na rok, inne niż wymienione w lit. a.
Stosownie do treści art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zgodnie z treścią ust. 3 w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, oraz w odrębnych przepisach.
W oparciu o zasadę wyrażoną w art. 80 ust. 3 ww. ustawy organ, dokonując materialnoprawnej oceny zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązany był szczegółowo przeanalizować wszystkie postanowienia takiego planu, które mają zastosowanie do danego przedsięwzięcia.
Podkreślić należy, że rolą organu rozpatrującego wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, dla którego zastosowanie znajduje art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej, jest zbadanie, czy zamierzona działalność narusza przeznaczenie nieruchomości ustalone w m.p.z.p. Organ dokonując tej weryfikacji ma zaś obowiązek ocenić rodzaj i charakter działalności, zakres oraz rozmiar planowanych działań i skonfrontować to z ustaleniami obowiązującego planu, również w odniesieniu do ustalonego planem przeznaczenia nieruchomości, na których to przedsięwzięcie ma być realizowane. Przy czym, ponieważ ustawodawca nie precyzuje na czym polega określone w art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej "nienaruszanie" przeznaczenia nieruchomości, organ dokonując tej oceny powinien uwzględnić językowe znaczenie pojęcia "nienaruszania". Według definicji słowa "naruszać" zawartej w Słowniku Języka Polskiego, oznacza ono m.in.: uszkodzić, zepsuć, zakłócić coś. Natomiast wśród synonimów słowa "naruszać" słownik podaje: zachwiać, zakłócić, zaburzyć, wykraczać, łamać, uchybiać, przekraczać. Nie naruszać zaś to nie zakłócać, nie zaburzać, nie wykraczać. Co istotne, ocena nienaruszania przez dane przedsięwzięcie postanowień planu miejscowego powinna uwzględniać także dyspozycję art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w rozumieniu tej ustawy jest dozwolone, jeżeli nie narusza przeznaczenia nieruchomości ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w odrębnych przepisach (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r.; sygn. akt II OSK 992/18).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe, w tym wskazane znaczenie słowa "nienarusza", zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że ocena organów co do naruszenia planowanym przedsięwzięciem przeznaczenia nieruchomości, na której ma być owo przedsięwzięcie realizowane, a które to przeznaczenie zostało określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest prawidłowa. Otóż, teren planowanego przedsięwzięcia objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym oznaczony został symbolem 29R - teren rolniczy. § 27 ust. 1 m.p.z.p. stanowi wprost, że dla terenów oznaczonych symbolem od 1R do 35R ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze; 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) obiekty służące produkcji rolniczej, b) zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, c) kładki piesze i pieszo-rowerowe, d) budowle przeciwpowodziowe; 3) zagospodarowanie towarzyszące: a) dojścia, dojazdy, b) ścieżki piesze, pieszo - rowerowe, c) zieleń urządzona, d) infrastruktura techniczna. W zakresie ochrony środowiska i krajobrazu ustala się m.in. zakaz wykonywania prac powodujących zmianę stosunków wodnych, jeżeli nie służą one ochronie przeciwpowodziowej, melioracji lub regulacji koryt cieków wodnych (§ 5 ust. 1 pkt 1 lit. e m.p.z.p.).
Należy przyznać zatem rację Sądowi pierwszej instancji, który stwierdził, że na tym terenie nie może być prowadzona działalność określona we wniosku skarżącej kasacyjnie. Nie ma ona bowiem charakteru rolnego. Wydobywanie piasku na przedmiotowym obszarze spowoduje, że tereny, które zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. przeznaczone są pod działalność rolniczą, nie będą mogły być wykorzystywane w taki właśnie sposób, zgodnie z ich przeznaczeniem. Tego rodzaju sytuacja w sposób wyraźny naruszy zapisy aktu prawa miejscowego. Jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, żadne czasowe wyłączenie funkcji rolniczej i zapisów planu miejscowego nie jest tu dopuszczalne. Kwestie późniejszej rekultywacji terenu bądź powstania miejsc pracy są w związku z powyższym irrelewantne prawnie. Sąd meriti wskazał również w sposób słuszny, że naruszenie stosunków wodnych może mieć różne formy, jak np. osuszenie części terenu, ale również podtopienia, podmakanie, tworzenie się niecek i rozlewisk wskutek prowadzonych prac. Przedsięwzięcie tego rodzaju i tak dużej skali prowadzi do takich skutków.
W tym kontekście podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, że eksploatacja kruszywa naturalnego spowoduje powstanie wyrobiska wgłębnego na powierzchni około 7,5 ha i całkowitej głębokości maksymalnie do 24 m pod powierzchnią terenu. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej zwrócono uwagę, że skutki powierzchniowej eksploatacji kruszywa mogą prowadzić do naruszenia i tak zaburzonych w tym rejonie stosunków wodnych. Planowane przedsięwzięcie spowoduje nieodwracalną degradację terenu eksploatacji i terenów przyległych.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni treści miejscowego planu, a wykładnia ta nie nosi cech dowolności. Nawiązując do argumentacji skarżącej kasacyjnie podkreślić należy, że stwierdzenie, że dane przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że dopuszczalna jest tylko taka inwestycja, która nie wypełnia przesłanek negatywnych wskazanych w planie oraz jednocześnie nie niweczy założeń planu. Zasadnie zatem w motywach decyzji organ pierwszej instancji argumentował, że pojęcie "przemysłu" obejmuje również wydobywanie kopalin, a więc także kamieni i piasku. Jest to zgodne z systematyką, którą przyjęła Europejska Klasyfikacja Działalności. Wynika z niej, że działalność polegająca na wydobywaniu kamieni, piasku i gliny należy do jednej sekcji przemysłu, która zawiera górnictwo i wydobywanie. Z kolei pojęcie "surowiec" jest to materiał naturalny pochodzenia zwierzęcego, roślinnego lub mineralnego, który poddaje się obróbce na półprodukty lub wyroby gotowe. Ponadto w świetle art. 6 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, złoże kopalin jest to naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie ma na celu korzyść materialną, przy czym zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wymaga uzyskania koncesji. Oznacza to, że wydobywanie piasku ze złóż należy uznać za wydobywanie surowca naturalnego, a więc wydobywanie kopalin ze złóż i to bez względu, gdzie te złoża się znajdują. Przeznaczenia określonego terenu na cele rolne nie da się pogodzić z działalnością polegającą na wydobywaniu piasku. To zaś wyczerpuje przesłankę odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań, jaką jest naruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Konkludując, kierując się dyspozycją art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej organy zweryfikowały, uwzględniając zakres planowanej działalności, jej charakter, rozmiary planowanych działań oraz oddziaływanie na środowisko, czy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego i prawidłowo doszły do wniosku, że ustalenia te narusza. Stwierdzenie naruszenia lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalniało organy prowadzące postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, jak oczekiwała tego skarżąca kasacyjnie.
Wymaga także zaznaczenia, że w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań ani organy administracji, ani Sąd nie są upoważnione do oceny poszczególnych zapisów planów miejscowych pod względem ich zgodności z prawem. Ocena tych zapisów w tym postępowaniu jest skorelowana z ustaleniem nienaruszenia przez planowane przedsięwzięcie przeznaczenia nieruchomości określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie ocena ta dała wynik negatywny.
Na marginesie powyższych rozważań wymaga odnotowania, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadomym z urzędu, że skarżąca kasacyjnie wystąpiła ze skargą na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia 22 czerwca 2017 r. nr 204/XXXI/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r.; sygn. akt II OSK 1425/18 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1019/17. Co ważne, w tej sprawie podniesiono, że w pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie powinna dążyć do zmiany zapisów obowiązującego Studium, a dopiero w następnie dążyć do wprowadzenia interesujących ją zapisów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po przedstawieniu odpowiednich dokumentów. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy [...] nie nadużyła swoich uprawnień do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, przeznaczając nieruchomości skarżącej kasacyjnie, na których znajduje się złoże surowców mineralnych na użytkowanie rolnicze. Takie przeznaczenie terenu nie uniemożliwia przeznaczenia go w przyszłości na wydobycie kopalin. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jak wynika z aktu notarialnego z dnia 6 lutego 2015 r., nieruchomość oznaczona jako nr ew. [...] została zakupiona i weszła w skład gospodarstwa rolnego. Ujawnienie takich złóż kopalin, jak w niniejszej sprawie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, że powstają ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości. Przymus uwzględnienia złóż kopalin przy uchwalaniu planu lub jego zmianie nie oznacza jednocześnie obowiązku ukształtowania planu w sposób umożliwiający eksploatację złoża. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu nieruchomości na cele związane z wydobywaniem kopalin pozostawione jest bowiem uznaniu rady gminy.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ odwoławczy nie zażądał jej przeprowadzenia.