III OSK 2101/21

III OSK 2101/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Bk 431/19 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2019-08-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 80 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 431/19 w sprawie ze skargi R.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R.C. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z 15 kwietnia 2019 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 1 lutego 2019 r. Wójt Gminy Kolno określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 2 budynków inwentarskich do chowu drobiu z infrastrukturą towarzyszącą na terenie Fermy Drobiu J.W. w miejscowości W., gm. K. (dalej: decyzja środowiskowa). Planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na działkach o nr ew. [...] obręb W. Decyzja została wydana na wniosek J.W. (dalej: inwestor).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Decyzją z 15 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że ze złożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: raport) oraz jego uzupełnień wynika, że planowane przedsięwzięcie przewiduje budowę dwóch budynków inwentarskich do chowu drobiu (o obsadzie 45,748 DJP każdy) z infrastrukturą towarzyszącą. Na działce sąsiedniej (nr ewid. [...]) istnieje już budynek inwentarski do hodowli drobiu, będący własnością inwestora. Obecnie ferma posiada obsadę równą 54,72 DJP. Po zrealizowaniu planowanego przedsięwzięcia łączna maksymalna obsada we wszystkich obiektach na fermie wyniesie 146,22 DJP. W projektowanych dwóch kurnikach, podobnie jak w kurniku istniejącym, prowadzony będzie chów i hodowla kur niosek. Przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym stanowi w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).
Na terenie planowanego przedsięwzięcia obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr XXIII/142/17 Rady Gminy Kolno z 25 stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Kolno dotyczącej części terenów wsi Wincenta (Dz. Urzęd. Woj. Podlaskiego z 2017 r., poz. 669 – dalej: m.p.z.p.). Zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. przedmiotowy teren został oznaczony symbolem RU z przeznaczeniem pod teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i hodowlanych, dla którego w ustaleniach szczegółowych wskazano, że jest to teren realizacji obiektów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i hodowlanych (np. fermy drobiu) oraz symbolem ZI - teren zieleni izolacyjnej. W związku z tym organ odwoławczy uznał za zbędne dopuszczenie dowodu z prognozy oddziaływania na środowisko, ponieważ to m.p.z.p., a nie prognoza decyduje o przeznaczeniu terenu na określony cel.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji uzyskał pozytywne stanowiska organów współdziałających – postanowienie (uzgodnienie) z 14 sierpnia 2018 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku oraz opinia z 20 czerwca 2018 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kolnie. W toku postępowania oba organy podtrzymały swoje stanowisko odpowiednio w piśmie z 11 marca 2019 r. oraz w piśmie z 13 marca 2019 r.
W ocenie organu w sprawie nie stwierdzono przesłanek uzasadniających odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podzielił ocenę organów w zakresie uciążliwości odorowej. W raporcie i decyzji organu I instancji przeanalizowano tę kwestię i wbrew twierdzeniom skargi zakres oddziaływania odorowego nie został potraktowany powierzchownie. Poza sporem pozostaje jest, że planowane przedsięwzięcie będzie wywoływać tego rodzaju uciążliwości. Zapach jest jednak substancją niemierzalną i aktualnie brak jest obowiązujących norm prawnych wprost regulujących kwestie uciążliwości zapachowych (odorowych). W takiej sytuacji za kryterium oceny w tym zakresie można przyjąć stężenie amoniaku i siarkowodoru, tj. substancji uznawanych za najbardziej odorotwórcze. W raporcie oraz jego uzupełnieniu znalazła się analiza uciążliwości zapachowej planowanego przedsięwzięcia. Przedstawiono obliczenia dla substancji najbardziej odorotwórczych (amoniaku i siarkowodoru), które wykazały, że ich stężenie nie przekracza standardów jakości określonych przepisami prawa. Ponadto przeprowadzona analiza wykazała, że największych emisji tych substancji należy oczekiwać w kierunku południowo-wschodnim (przeciwnym od działki skarżącego). Przeanalizowano też oddziaływanie skumulowane tych substancji w związku z bezpośrednim sąsiedztwem innej hodowli drobiu. Zidentyfikowano przy tym źródła emisji odorowych (pomiot, wentylacja i pasza). Dodatkowo określono, że największe emisje odorowe będą miały miejsce podczas przerwy technologicznej między cyklami hodowlanymi (raz na około 20 miesięcy, kiedy będzie wywożony pomiot, a hale dezynfekowane). Uwzględniając powyższe autorzy raportu przewidzieli i nakazali wprowadzić rozwiązania mające minimalizować oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Wymagania te uwzględniły organy w treści decyzji środowiskowej. Zaproponowane w raporcie rozwiązania, które znajdują odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji, są zgodne z propozycjami zawartymi w wydanym przez Ministra Środowiska "Kodeksie przeciwdziałania uciążliwości zapachowej", stanowiącym źródło dobrych praktyk w zakresie zwalczania uciążliwości zapachowej różnego rodzaju działalności. Jednak "Kodeks..." nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, lecz zawiera zbiór rozwiązań i zaleceń mogących przyczynić się do ograniczenia emisji odorowych towarzyszącym określonym przedsięwzięciom. Skuteczność przyjętych w tej sprawie rozwiązań nie została podważona. Ponadto, organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie emisji zanieczyszczeń gazowych i mikrobiologicznych do powietrza. Analiza ta będzie miała na celu ograniczenie rzeczywistych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Jej sporządzenie jest w interesie właścicieli nieruchomości sąsiednich i stanowić będzie podstawę ograniczenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na te nieruchomości, w tym również na ewentualne uciążliwości odorowe. Uciążliwości odorowych i oddziaływania negatywnego nie można wykluczyć, natomiast rolą postępowania środowiskowego jest rozpoznanie tego oddziaływania i jego zminimalizowanie, co w tej sprawie nastąpiło.
W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut pominięcia okoliczności dotyczących odległości przedmiotowego przedsięwzięcia od zabudowań mieszkalnych. Kryterium odległości jako kryterium zapobiegania i minimalizowania skutków odorów stanowi element projektu tzw. ustawy antyodorowej, ale nie jest prawnie obowiązujące. Stąd kwestia ta nie mogła być badana w kontrolowanym postępowaniu.
Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu podnoszącego brak oceny raportu oraz wadliwości stanowiska organów współdziałających. Organy orzekające w sprawie w wystarczający sposób dokonały oceny kompletności, logiczności, spójności i formalnej poprawności raportu, który został również zaakceptowany przez organy współdziałające. W ramach postępowania odwoławczego oba organy współdziałające podtrzymały swoje stanowisko. W toku prowadzonego postępowania jego strony nie przedstawiły konkretnych argumentów, które podważałyby merytoryczną poprawność raportu, w tym nie złożyły kontrraportu.
W ocenie Sądu I instancji, w raporcie odniesiono się również do oddziaływań skumulowanych, w związku z funkcjonującym na sąsiednich działkach podobnym przedsięwzięciem (hodowla drobiu powyżej 40000 stanowisk). Przedstawione wyniki oraz izolinie stężeń poszczególnych zanieczyszczeń wykazały, że jednoczesne funkcjonowanie przedmiotowego przedsięwzięcia oraz istniejących w sąsiedztwie kurników nie powinno spowodować przekroczeń dopuszczalnych wartości stężeń zanieczyszczeń w powietrzu.
Sąd I instancji stanął także na stanowisku, że w tej sprawie została rzetelnie zbadana kwestia konfliktów społecznych. W decyzji organ wymienił jakiego rodzaju protesty i sprzeciwy okolicznych mieszkańców zostały wniesione względem przedsięwzięcia. Dotyczyły głównie uciążliwości zapachowych, ale również związanych z emisją zanieczyszczeń do powietrza oraz emisją hałasu. Z decyzji wynika przy tym, że ze względu na wnioski i uwagi za zasadne uznano nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie emisji substancji gazowych i mikrobiologicznych oraz kontrolnych pomiarów hałasu. Z akt sprawy wynika, że przyjęte rozwiązania mają zminimalizować uciążliwości i oddziaływanie negatywne przedsięwzięcia, zwłaszcza w zakresie odorowym. Jednym z takich rozwiązań ma być pas zieleni tworzący barierę akustyczną, ale też minimalizujący w założeniu uciążliwości emisji odorowych. O skuteczności tego rozwiązania rozstrzygnie analiza porealizacyjna.
Zdaniem Sądu I instancji, materiał dowodowy nie wskazuje, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Uwzględniając ocenę zagrożenia przedstawioną w raporcie oraz opinie organów współdziałających, organ I instancji prawidłowo ocenił, że planowane przedsięwzięcie nie spowoduje zmniejszenia liczby gatunków w obrębie rozpatrywanego terenu i jego sąsiedztwie i wykluczył w ten sposób możliwość wystąpienia znacząco negatywnych oddziaływań na bioróżnorodność na omawianym terenie. Okoliczność, że budowa kurników nie figuruje w katalogu zagrożeń dla obszaru Puszcza Piska czy Dolina Pisy nie była jedyną i główną przyczyną uznania, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Z raportu wynika, że teren przedsięwzięcia położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru specjalnego ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (kod PLB 280008) i specjalnego obszaru ochrony siedliska "Dolina Pisy" (PLH 200023). Granice obszarów chronionych w ramach Natura 2000 przebiegają w odległości około 20 m od istniejącego już na fermie kurnika. Obszary Natura 2000 znajdujące się w sąsiedztwie przedsięwzięcia nie posiadają ustanowionych planów zadań ochronnych. Autor raportu wskazał, że na działce, na której posadowione będą planowane kurniki nie stwierdzono występowania siedlisk ani gatunków "naturowych". Hodowla zwierząt została wymieniona w Standardowym Formularzu Danych dla Doliny Pisy jako działalność, która prowadzona na zewnątrz obszaru ma wpływ na siedliska i gatunki chronione w ramach sieci Natura 2000 na poziomie niskim. Standardowy Formularz Danych dla Puszczy Piskiej jako oddziaływanie negatywne wymienia jedynie intensyfikację rolnictwa na obszarze Natura 2000 jako oddziaływanie negatywne wewnętrzne na poziomie wysokim. Uzgadniając realizację przedsięwzięcia, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku stwierdził, że na terenie planowanego przedsięwzięcia oraz w sąsiedztwie nie występują siedliska przyrodnicze ani gatunki roślin i zwierząt oraz ich siedliska, dla których ochrony wyznaczono obszary Natura 2000.
Sąd I instancji wyjaśnił, że odwołując się do zasady przezorności skarżący powołał się na wątpliwości w zakresie oceny dotyczącej oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Zdaniem skarżącego, nie można z całą pewnością wykluczyć negatywnego oddziaływania na obszar, z którym bezpośrednio miałoby graniczyć przedmiotowe przedsięwzięcie. Skarżący powołał się na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku, który ocenił "w trybie przypuszczającym", że planowane przedsięwzięcie oraz warunki jego prowadzenia nie wpłyną negatywnie na gatunki, dla których ochrony wyznaczony został obszar Natura 2000 oraz na integralność i spójność obszarów Natura 2000 znajdujących się w sąsiedztwie ("należy przypuszczać"). W ocenie Sądu I instancji, okoliczność ta nie może stanowić o konieczności wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zasada przezorności nie upoważnia do wydania decyzji odmawiających ustalenia uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, a nakazuje jedynie przyjąć, że w razie wątpliwości należy dane przedsięwzięcie traktować jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko i poddać stosownej procedurze badania spodziewanego oddziaływania. Taką procedurę w tej sprawie przeprowadzono.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszeniu przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 70, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy powołanych przepisów k.p.a. Polegało to na braku przeprowadzenia przez te organy właściwej i prawidłowej oceny, co skutkowało wadliwym uznaniem, że raport zawiera kompletną analizę oddziaływania odorowego.
Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), przez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm. - dalej: p.o.ś.) przez jego niewłaściwe zastosowanie. Polegało to na stwierdzeniu, że stanowisko lokalnej społeczności oraz protesty mieszkańców przeciwko planowanemu przedsięwzięciu nie mogą skutkować odmową wydania decyzji środowiskowej.
Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy niewłaściwe zastosowały art. 83 ustawy środowiskowej, ponieważ wadliwie orzekły o obowiązku oceny porealizacyjnej i pominęły kontrolę oddziaływania skumulowanego przedsięwzięcia. Ponadto pominęły ocenę oddziaływania odorowego przedsięwzięcia (wraz z oddziaływaniem skumulowanym). W ocenie skarżącego, analiza porealizacyjna powinna pozwalać na porównanie ustaleń zawartych w raporcie i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia, w tym na nieruchomości sąsiednie, zdrowie i życie ludzi. Ponadto skarżący wskazał, że założenia przedstawione w raporcie, wbrew zasadom logiki, doświadczenia życiowego i dotychczasowej wiedzy zakładały brak uciążliwości zapachowej przedsięwzięcia (str. 124 raportu).
Po czwarte, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy naruszyły "art. 62 ust lit a" ustawy środowiskowej w związku z art. 83 ustawy środowiskowej. Organy nie przeprowadziły prawidłowej analizy wpływu planowanego przedsięwzięcia i kumulacji jego oddziaływania odorowego na życie i zdrowie ludzi oraz bezkrytycznie zaakceptowały pobieżną analizę problemu oddziaływania odorowego przedstawioną przez inwestora. Problem ten inwestor wadliwie sprowadził do kwestii czyszczenia kurników z pominięciem innych aspektów odorotwórczych fermy drobiu, a także nie analizował kumulowania się oddziaływań odorowych na skutek występowania w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia innych zakładów produkcyjnych, w tym w związku z bezpośrednim sąsiedztwem zabudowy mieszkaniowej.
Po piąte, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy naruszyły 6 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony "art. 174 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską)" i nie zrelizowały zasady prewencji, przezorności oraz ostrożności i niezasadne dały pierwszeństwo celom gospodarczym (zwiększeniu rentowości działalności gospodarczej inwestora), nie wyjaśniając wątpliwości wynikających z braku jednoznacznego stwierdzenia, czy przedsięwzięcie wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000.
Po szóste, art. 151 p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy naruszyły art. 7, art. 77, art. 70 i art. 80 k.p.a. Polegało to na błędnym uznaniu, że to na skarżącym ciążył obowiązek przeprowadzenia kontrdowodów i przedstawienia kontrraportu, w sytuacji, gdy to organ ma obowiązek rozpatrzeć i rozstrzygnąć sprawę oraz odnieść się do zarzutów, jak i zgłaszanych wątpliwości. W ocenie skarżącego, wątpliwości były "czytelne i jasne" oraz zgłoszone w związku z okolicznościami, które nie wymagały przedstawienia kontrraportu.
Po siódme, art. 151 p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy naruszyły art. 110 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Polegało to na pominięciu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 grudnia 2013 r., w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość stron postępowania, podstawy prawnej decyzji, przedmiotu postępowania (rodzaj przedsięwzięcia, lokalizacja, cel itd.).
Po ósme, art. 151 p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy naruszyły art. 7, art. 77, art. 70 i 80 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy środowiskowej. W ocenie skarżącego, organ nie rozwiał wątpliwości zaistniałych w związku z zajęciem stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w piśmie z 11 marca 2019 r. Organ współdziałający przyznał, że decyzja zawiera wady z uwagi na nieuwzględnienie rozporządzenia "Rady Ministrów z 12 lipca 2018 r. w sprawie wprowadzenia Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia azotanami ze źródeł rolniczych".
Po dziewiąte, art. 151 p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a oraz w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy naruszyły art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy środowiskowej przez jego niezastosowanie i brak nałożenia na inwestora obowiązku monitorowania oddziaływania odorowego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy na rozprawę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, część zarzutów kasacyjnych została błędnie sformułowana. Normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami materialnego prawa administracyjnego lub prawa procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Normy te są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Tego rodzaju powiązania skarżący dokonał, jednak wszystkie zarzuty kasacyjne zostały uznane jako naruszenie prawa procesowego, pomimo, że część z nich dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego. Wynikowy charakter norm z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. oznacza, że o rodzaju danego zarzutu decyduje nie procesowy charakter powołanych norm p.p.s.a., ale procesowy lub materialny charakter zarzutu naruszenia powiązanych przepisów. Ponadto, skarżący zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego powiązał te zarzuty z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi podstawę skargi wyłączenie w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 70, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zarzut ten dotyczy braku przeprowadzenia przez te organy właściwej i prawidłowej oceny w zakresie oddziaływania odorowego i w istocie sprowadza się do kwestionowana raportu. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść zamierzonego skutku. Wojewódzki sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznej kontroli treści raportu, jak i oczywiście ustalenia zakresu przedmiotowego tego rodzaju merytorycznej treści raportu, jako dowodu, będącego dokumentem prywatnym w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd administracyjny tylko kontroluje ustalenia faktyczne dokonane w tym zakresie przez właściwe organy na podstawie kryterium legalności oraz biorąc pod uwagę w tym przypadku normy z art. 66 ustawy środowiskowej. Ponadto taki zarzut musiałby być oparty na kontrdowodzie opracowanym przez osobę posiadającą wiadomości specjalne i powiązany z zarzutem naruszenia określonego przepisu prawa procesowego i materialnego oraz dostarczony najpóźniej na etapie odwoławczego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju dowodu skarżący nie przedstawił, poprzestając na stwierdzeniu, że uchybienia raportu są na tyle oczywiste, że nie wymagają opinii opartej o wiadomości specjalne. Nie jest to jednak stanowisko prawidłowe. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego, w raporcie tym dokonano oceny i analizy zarówno oceny uciążliwości odorowych, jak i ilości emisji do powietrza substancji chemicznych związanych z działalnością planowanego przedsięwzięcia (rozdział 12.7 Analiza uciążliwości zapachowej). Skarżący nie zgadza się z wynikami tej analizy, co nie oznacza jednak, że analiza ta jest nieprawidłowa. Skarżący nie zdołał jej bowiem skutecznie podważyć. Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zrównał kwestię poziomu emisji substancji chemicznych emitowanych do powietrza do oddziaływania odorowego. Sąd I instancji zwrócił natomiast uwagę, że zapach jest substancją niemierzalną i aktualnie brak jest obowiązujących norm prawnych wprost regulujących kwestie uciążliwości odorowych. W takiej sytuacji za kryterium oceny w tym zakresie można przyjąć stężenie amoniaku i siarkowodoru, tj. substancji uznawanych za najbardziej odorotwórcze. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w raporcie nie przyjęto, że "planowane przedsięwzięcie nie będzie stanowiło uciążliwości odorowej", natomiast stwierdzono, że "nie będzie stanowiło dużej uciążliwości". Również kwestia skumulowania się przedsięwzięć została uwzględniona w raporcie (s. 75 i nast. raportu).
Skarżący nie podważył także skutecznie przyjęcia w raporcie danych symulacyjnych dla planowanego przedsięwzięcia, co w jego ocenie prowadziło także do naruszenia art. 62 ust 1 pkt 1 lit. a) ustawy środowiskowej, zgodnie z którym w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi. Przede wszystkim brak jest kontrdowodu, z którego wynikałoby, że przyjęte dane symulacyjne są nieprawidłowe i to pomimo tego, że raport w tym zakresie był przedmiotem oceny przez wyspecjalizowane organy współdziałające. Ponadto, przedstawienie danych symulacyjnych skutkowało nałożeniem na inwestora obowiązku sporządzenia analizy porealizacyjnej.
W ramach omawianego zarzutu skarżący zarzuca również nieprawidłową ocenę w zakresie analizy konfliktów społecznych. W ocenie skarżącego, raport nie zawiera żadnej propozycji minimalizowania konfliktu społecznego, stwierdza tylko, że powstanie. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego, raport zawiera założenia, które mają ograniczyć konflikty społeczne, w tym przede wszystkim działania mające niwelować oddziaływanie przedsięwzięcia. Skarżący uznaje te rozwiązania za niewystarczające, co nie podważa jednak prawidłowości sporządzenia raportu w tym zakresie.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. Wbrew twierdzeniom skarżącego, stanowisko lokalnej społeczności oraz protesty mieszkańców przeciwko planowanemu przedsięwzięciu nie mogą skutkować odmową wydania decyzji środowiskowej. Samo przekonanie części lokalnej społeczności o uciążliwości danego przedsięwzięcia, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, jeżeli spełnione są warunki ustawowe do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora, co w tej sprawie miało miejsce (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2023 r., III OSK 1514/21).
Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy niewłaściwe zastosowały art. 83 ustawy środowiskowej. Przede wszystkim zarzut naruszenia art. 83 ustawy środowiskowej został błędnie sformułowany, ponieważ skarżący nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Ponadto, norma z art. 83 ust. 1 ustawy środowiskowej reguluje zakres analizy porealizacyjnej, w związku z czym analiza ta będzie musiała odpowiadać treści tego przepisu. Organ I instancji nakładając na inwestora obowiązek w tym zakresie wskazał na konieczność oceny zanieczyszczeń gazowych i mikrobiologicznych przedsięwzięcia, ponieważ tego rodzaju oddziaływanie zostało zidentyfikowane w odniesieniu do tego przedsięwzięcia. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że organy pominęły kontrolę oddziaływania skumulowanego przedsięwzięcia, w tym oddziaływania odorowego, skoro tego rodzaju oddziaływania uwzględniono w raporcie. Zarzut ten sprowadza się zatem w istocie do założenia, że inwestor sporządzi analizę porealizacyjną niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
Po piąte, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z "art. 62 ust lit a" ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 83 ustawy środowiskowej, również został częściowo błędnie sformułowany. Nie powołano bowiem prawidłowej jednostki redakcyjnej art. 83 ustawy środowiskowej, a ponadto brak jest takiego przepisu jak "art. 62 ust lit a". Niezależnie jednak od tego uchybienia, zarzut ten koncentruje się na nieprawidłowościach raportu, które jak już wyżej wskazano nie zostały skutecznie wykazane w formie kontrdowodu.
Po szóste, zarzut podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku 6 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś., jak i w związku z art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony "art. 174 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską)", dotyczy w istocie braku jednoznacznego stwierdzenia, czy przedsięwzięcie wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000. W ramach tego zarzutu skarżący nie powołał jednak przepisów, które ustanawiają obowiązek dokonania oceny w tym zakresie, w tym w szczególności wymogów stawianych raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, w decyzji organu I instancji kwestia ewentualnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko została jednoznacznie rozstrzygnięta na str. 8 i 9 decyzji, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
Po siódme, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy naruszyły art. 110 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego, polegało to na pominięciu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 grudnia 2013 r., w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość stron postępowania, podstawy prawnej decyzji, przedmiotu postępowania (rodzaj przedsięwzięcia, lokalizacja, cel itd.). Skarżący wskazuje zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej, chociaż nie zarzuca w związku z tym naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Niezależnie jednak od tego uchybienia, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 grudnia 2013 r. była decyzją umarzającą postępowanie w sprawie i nie wywoływała stanu powagi rzeczy osądzonej. Ponadto, nawet uzyskanie przez inwestora decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcie, nie wyklucza z góry, że inwestor nie będzie mógł ponownie skutecznie wystąpić o wydanie tego rodzaju decyzji na podstawie nowego wniosku i nowego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Po ósme, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77, art. 70 i 80 k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy środowiskowej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w piśmie z 11 marca 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku nie "przyznał, że decyzja zawiera wady z uwagi na nieuwzględnienie rozporządzenia Rady Ministrów z 12 lipca 2018 r. w sprawie wprowadzenia Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia azotanami ze źródeł rolniczych". Organ współdziałający w ogóle nie odniósł się do tego rodzaju aktu, którym jest w istocie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu" (Dz.U. z 2018 r., poz. 1339). Natomiast organ współdziałający podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że postanowienie uzgadniające z 14 sierpnia 2018 r. pozostaje w obrocie prawnym.
Po dziewiąte, w tej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a oraz w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organy naruszyły art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy środowiskowej przez jego niezastosowanie i brak nałożenia na inwestora obowiązku monitorowania oddziaływania odorowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w pkt VII decyzji organu I instancji w sposób szczegółowy określono działania dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym dotyczące zanieczyszczeń gazowych i mikrobiologicznych.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.