III OSK 861/23

III OSK 861/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 190/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-12-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Nadleśnictwa G. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 190/22 w sprawie ze skargi Fundacji L. z siedzibą w W. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa G. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SAB/Kr 190/22 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji L. z siedzibą w W. (dalej: Fundacja, skarżąca) na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa G. Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (dalej: Nadleśniczy, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku na wniosek z 15 lutego 2022 r., w pkt I. zobowiązał Nadleśniczego do rozpoznania wniosku Fundacji z 15 lutego 2022 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, w pkt 2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3) zasądził od Nadleśniczego na rzecz skarżącej Fundacji kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Fundacja wniosła do WSA w Krakowie skargę na bezczynność Nadleśniczego w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku na wniosek z 15 lutego 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, w świetle art. 8 ust. 1 ustawy, że Nadleśniczy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie.
Zdaniem Sądu I instancji, działanie związane z prowadzeniem gospodarki leśnej i realizacją planu urządzenia lasu ma związek ze środowiskiem oraz jego ochroną. Niewątpliwie zatem rację ma Fundacja dowodząc, że jej wniosek podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że brak w terminie ustawowym prawidłowej reakcji organu na zgłoszone żądanie i zaistniałe opóźnienie nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie, że bezczynność w udzieleniu informacji o środowisku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej Nadleśniczy, reprezentowany przez adw., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Powyższemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisu prawa materialnego, a to:
a) art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że określony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, tj. że wniosek strony skarżącej dotyczył informacji o środowisku podlegającej udostępnieniu zgodnie z u.i.o.ś., podczas gdy informacje wskazane we wniosku nie stanowiły informacji o środowisku;
II. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 149 § 1 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, pomimo że wniosek skarżącego stanowił nadużycie prawa do informacji o środowisku;
b) art. 149 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych nie można żadną miarą przypisać organowi bezczynności;
c) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wobec okoliczności, że organ nie pozostawał w bezczynności;
d) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zaniechanie jego zastosowania, mimo iż sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem żądane informacje nie stanowią informacji o środowisku;
e) art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. przez zaniechanie jego zastosowania, mimo iż skargę w niniejszej sprawie należałoby uznać za przedwczesną i podlegającą odrzuceniu.
Wobec powyższego wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi; ewentualnie o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania.
Jednocześnie w każdym przypadku wniesiono o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu według norm przepisanych.
Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W postanowieniu z 26 września 2023 r. sygn. III OSK 861/23 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie) o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skargi Fundacji na bezczynność Nadleśniczego w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku postanowił dopuścić Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nieskuteczne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego rodzaju przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08). Takiego powiązania w skardze kasacyjnej nie dokonano, zaś uzasadnienie powołanych zarzutów ogranicza się do wskazania, że nie doszło do bezczynności, co w ogóle uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu. Ponadto uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego lub organu jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej i w takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu powołanych przepisów (por. wyrok NSA: z 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13, z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11, z 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11). Natomiast okoliczność, że WSA wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu nie oznacza, że doszło do naruszenia powołanych przepisów.
Należy także zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka wskazała, że wyrok Sądu I instancji "nie został należycie uzasadniony", ale nie sformułowała w tym zakresie żadnego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do kwestii poprawności uzasadnienia sporządzonego przez WSA.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że "Ponadto Sąd nie uwzględnił okoliczności, iż wniosek, dotyczył tzw. informacji przetworzonej. Jednak w przeciwieństwie do ustawy o dostępnie do informacji publicznej u.i.ś. nie zawiera uregulowania dotyczącego udostępnienia informacji przetworzonej". Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił poza zakresem swoich rozważań podniesioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że w ocenie organu wniosek dotyczył informacji przetworzonej.
Wyjaśnić należy, że tryb udostępniania informacji o środowisku w całości reguluje Dział II ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). W związku z tym przepisy k.p.a. mają zastosowanie jedynie w przypadku odmowy udostępnienia informacji o środowisku w trybie art. 20 ust. 1 lub art. 15 ust. 3 u.u.i.ś., co następuje w drodze decyzji oraz w przypadku przekazania wniosku podmiotowi, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.u.i.ś.). W przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji, ani do przekazania wniosku. W związku z tym powołane przepisy k.p.a. nie miały w sprawie zastosowania i nie mogło dojść do ich naruszenia. Dodatkowo ze sposobu sformułowania tego zarzutu można odnieść wrażenie, że w ocenie autorki skargi kasacyjnej to WSA dopuściło się naruszenia przepisów k.p.a., podczas gdy przepisy te dotyczą wyłącznie postępowania administracyjnego przed organem, a nie postępowania przed sądem administracyjnym.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez zaniechanie jego zastosowania, mimo iż sprawa ta nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem żądane informacje nie stanowią informacji o środowisku. Odnosząc się do tego zarzutu, zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że nie budzi wątpliwości, w świetle art. 8 ust. 1 ustawy, że Nadleśniczy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie. Ma rację Sąd I instancji, że wniosek skarżącej dotyczył postulatów, wniosków i uwag, zgłoszonych w określonym przedziale czasowym do Nadleśnictwa przez stronę społeczną, w kwestiach związanych z realizacją gospodarki leśnej, rezultatów działań podjętych przez organ w następstwie tych postulatów (wniosków, uwag) oraz planowanych zmian w zakresie komunikacji ze stroną społeczną, a więc kwestii odnoszących się wprost do stanu elementów środowiska i jego ochrony.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. przez zaniechanie jego zastosowania, mimo iż skargę w niniejszej sprawie należałoby uznać za przedwczesną i podlegającą odrzuceniu. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił dopuszczalność skargi wskazując, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Ma rację Sąd I instancji, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, podobnie jak w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie oraz że żądana informacja miała charakter informacji o środowisku i jego ochronie w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Należy podkreślić, że każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą (art. 4 u.u.i.ś.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że udostępnieniu podlegają wszystkie informacje dotyczące środowiska (por. M. Bar, J. Jędrośka, Komentarz do ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2104, wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3483/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 147/21, wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6352/21). Jak się bowiem wskazuje, prima facie można odnieść wrażenie, że art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. zawiera zamknięty katalog informacji podlegających udostępnieniu, jednakże z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska wynika, że prawo to ma znacznie szerszy zakres, niż to wynika z art. 9 ust. 1 u.u.i.ś. Domniemywać zatem należy, co wynika z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba że organ ochrony środowiska, wyłącznie na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, Ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, LexisNexis 2010). Ustalając zatem przedmiotowy zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy mieć na uwadze, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, a skonkretyzowane w art. 4 u.u.i.ś., wprowadzającym powszechny dostęp do informacji o środowisku. Oznacza to, że udostępnienie informacji o środowisku jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu (art. 16 u.u.i.ś.).
Podnieść także należy, że przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. stanowi transpozycję do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urzęd. WE seria L nr 41 poz. 26, dalej: dyrektywa). W motywie 10 dyrektywy wskazano, że: "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Prawodawca unijny wskazał, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. Podnieść należy, że u.u.i.ś. nie zawiera własnej definicji "środowiska", natomiast ustawodawca zdefiniował to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, dalej jako: p.o.ś.). Zgodnie z tym przepisem przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Zatem "wiodącym w definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka (J. Jędrośka, Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LEX/el 2014). Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego" (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r., sygn. I OSK 2158/17; K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Wyd. Sejmowe Warszawa 2009, s. 211.).
W związku z tym informacje dotyczące wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które odbyły się poza procesem tworzenia planu urządzania lasu (tj. dotyczących wdrażania już zatwierdzonego planu, a nie tworzenia nowego), mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie. Lasy są elementem środowiska, co znajduje potwierdzenie w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 672, dalej jako: u.o.l.) i potraktowaniu zasobów leśnych jako jednego z elementów środowiska w związku z art. 3 pkt 39 p.o.ś. Plan urządzenia lasu, według art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.l., to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Jego sporządzenie jest obowiązkowe dla lasów stanowiących własność Skarbu Państwa i następuje na koszt i zlecenie Lasów Państwowych (art. 19 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 u.o.l.). Plan urządzenia lasu musi być zatwierdzony przez ministra właściwego do spraw środowiska. Jest to kluczowy dokument, nierozłącznie związany z aspektami środowiskowymi i ochronnymi gospodarki leśnej. Plan urządzenia lasu, poprzez włączenie w jego ramy programu ochrony przyrody, jest także instrumentem ochrony środowiska, a z tego wynika, że dane dotyczące opracowania czy realizacji takiego instrumentu, także pod względem podmiotów uczestniczących w tym procesie, są informacjami dotyczącymi środowiska. Wskazane działania, wynikające z planu urządzenia lasu, są jednoznacznie nakierowane na ochronę środowiska, a zatem wpływ na stan środowiska, którego elementem jest las. Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2023 r. sygn. akt III OSK 651/23; z 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1058/23; z 22 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2900/22, LEX nr 3721108 i skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie je podziela.
Z wyżej wskazanych powodów żądane przez Fundację informacje są informacjami dotyczącymi środowiska, z w związku z tym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przepisy te mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.