III OSK 856/23

III OSK 856/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Bk 307/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 33 ust. 1 pkt 5, art. 72 ust. 1 pkt 21
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2022 poz 699
art. 158 ust. 2a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 10 § 1, art. 15, art. 138 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 307/22 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia [...] w [...] i Towarzystwa [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2022 r. nr 408.211/G-3/2/2021 w przedmiocie ustalenia warunków środowiskowych na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 307/22 oddalił skargi Stowarzyszenia [...] w S. (zwanego dalej Stowarzyszeniem) i Towarzystwa [...] w O. (zwanego dalej Towarzystwem) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2022 r. nr 408.211/G-3/2/2021 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Nowy Dwór z dnia 2 listopada 2021 r. nr RK.6220.8.2017, którą ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie spalarni odpadów, w tym niebezpiecznych medycznych i weterynaryjnych, przetwarzaniu odpadów komunalnych i przemysłowych z oczyszczani ścieków oraz budowie okręgowej stacji kontroli pojazdów.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja środowiskowa nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie określa środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji zaliczającej się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 41 i w § 3 ust. 1 pkt 82 i pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) zwanego dalej rozporządzeniem). W realiach niniejszej sprawy inwestor kilkukrotnie przedstawiał raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przy czym był wzywany do jego uzupełnienia. Finalnie jednak Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Sokółce (dalej jako PPIS) i Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej jako RDOŚ), uzgodniły pozytywnie realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, które spotkało się także (po kilku negatywnych opiniach) z pozytywnym zaopiniowaniem przez Marszałka Województwa Podlaskiego. Przy czym z uwagi na złożenie wniosku o wydanie decyzji w 2016 r., obowiązujące przepisy nie wymagają uzyskania opinii organu Wód Polskich.
Sąd zaaprobował pozytywną ocenę organów dotyczącą przedłożonego raportu uznając, że dokonały one wszechstronnej oceny raportu, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, natomiast nie miały okazji do oceny kontrdowodu w postaci ekspertyzy lub innego raportu podważającego ustalenia raportu inwestora, gdyż taki nie został przedstawiony przez skarżące stowarzyszenia. Zarzuty zaś podnoszone zarówno w odwołaniu, jak też na etapie skargi, sprowadzają się do ogólnikowej polemiki ze stanowiskiem organu.
Wskazano, że na etapie koncepcji realizowano różne warianty przedsięwzięcia. W ocenie Sądu wariant przedstawiony przez inwestora stanowił podstawę wydania decyzji jako wariant jednocześnie najkorzystniejszy dla środowiska (wariant realizacyjny szczegółowo został omówiony na str. 28 decyzji organu pierwszej instancji). Zwrócono uwagę, że przedmiotowa inwestycja dotycząca m.in. budowy spalarni odpadów, jest okolicznością doniosłą społecznie i budzącą silne emocje, o czym świadczy stopień niezadowolenia mieszkańców gminy wyrażony w drodze ankiet, jak i wstąpienie do postępowania administracyjnego m.in. skarżących organizacji. Niemniej Sąd przyznał rację organom, że nie zachodziły żadne przeszkody prawne, by odmówić inwestorowi wydania decyzji środowiskowej w zakresie przedmiotowej inwestycji.
Sąd podkreślił, że brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze Stowarzyszenia, które sprowadzały się w głównej mierze do trzech kwestii: rzekomego ograniczenia udziału społeczeństwa w postępowaniu, a przez to oparcie się na nierzetelnym raporcie, bez uwzględnienia stanowiska m.in. Stowarzyszenia i Rady Gminy Nowy Dwór (zarzuty naruszenia: art. 33 ust. 1, 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029) zwanej dalej ustawą środowiskową; art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) dalej jako K.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej), utrudniania zapoznania się z aktami postępowania, czym naruszono też zasadę bezstronności i równego traktowania (zarzuty naruszenia art. 78 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 i 2, art. 73 § 1, art. 8 K.p.a.) oraz niedokonania pogłębionej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zarzuty naruszenia art. 66 w związku z art. 62 ustawy środowiskowej). Takie sytuacje nie miały w toku postępowania miejsca.
Z akt sprawy wynika, że Wójt zarządzeniem z 7 lutego 2017 r. ogłosił konsultacje społeczne w sprawie przedmiotowej inwestycji w sołectwach terenu gminy Nowy Dwór w terminie od 7 lutego 2017 r. do 14 marca 2017 r. Konsultacje były przeprowadzone w dwóch formach: pisemne ankiety złożone w urzędzie gminy lub przesłane pocztą elektroniczną oraz zebrania wiejskiego z mieszkańcami 24 lutego 2017 r. w siedzibie Nowodworskiego Ośrodka Kultury. Ankiety były imienne ze względu na wyznaczone sołectwa, które znajdują się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. W BIP Urzędu Gminy 18 kwietnia 2017 r. ogłoszono wyniki konsultacji społecznych. Wpłynęło w sumie 235 ankiet, z czego 221 osób biorących udział w ankiecie wyraziło negatywną opinię co do realizacji przedsięwzięcia, 2 osoby nie miały zdania, a 10 osób poparło realizację. Co szczególnie istotne, jedynie 7 osób zapoznało się z raportem. W argumentacji ankietowanych przeciwnych przedsięwzięciu pojawiały się najczęściej obawy przed nieprzyjemnym zapachem, pogorszeniem jakości produktów rolnych, pogorszeniem ludzkiego zdrowia oraz chorób. W toku postępowania swój udział na prawach strony zgłosiło kilka organizacji społecznych, m.in.: skarżące w niniejszej sprawie Stowarzyszenie i Towarzystwo. Zgromadzony materiał dowodowy, jak też treść decyzji organu pierwszej instancji dowodzą, że organ zbierał przekazany przez stronę społeczną materiał (uwagi i wnioski) i wykorzystał podczas nakładania środowiskowych uwarunkowań realizacji omawianego przedsięwzięcia. Organ na bieżąco informował biorące udział w postępowaniu podmioty o zgromadzonym materiale dowodowym, zaś zgłaszane wątpliwości i postulaty mieszkańców były przekazywane inwestorowi, aby się do nich ustosunkował. To, że lokalni mieszkańcy nie wyrażają zgody na realizację planowanej inwestycji, co znajduje potwierdzenie także w uchwale Rady Gminy Nowy Dwór, nie oznacza zdaniem Sądu samo w sobie, że dana inwestycja nie może być zrealizowana, czy też, że wydana decyzja narusza prawo. Zapewnienia udziału społeczeństwu w postępowaniu, o którym mowa w przepisach ustawy środowiskowej nie można utożsamiać z wydawaniem decyzji wyłącznie zgodnych z wolą społeczeństwa; organ winien poddać analizie opinię społeczeństwa, ale ostatecznie to przepisy i treść raportu determinują treść rozstrzygnięcia.
Zaakcentowano, że wskazywane w odwołaniu, skardze, jak i późniejszych pismach procesowych przez Stowarzyszenie okoliczności związane z utrudnionym dostępem do raportu oddziaływania na środowisko, jak i innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, mają charakter historyczny, bowiem dotyczą lat 2017-2018 oraz wiosny 2020 r. Tymczasem inwestor przedłożył na żądanie organu pierwszej instancji nowy, kompleksowy raport we wrześniu 2020 r. Z akt sprawy nie wynika, aby członkowie Stowarzyszenia mieli utrudnioną możliwość zapoznania się z tymże raportem po wrześniu 2020 r. Skarżące Stowarzyszenie, jak i mieszkańcy, mieli zapewnioną możliwość udziału w prowadzonym postępowaniu, chociażby za pośrednictwem strony internetowej BIP Urzędu Gminy w Nowym Dworze, gdzie umieszczono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, jak też dokumenty poprzedzające wydanie decyzji, zawiadomienia, opinie, uzgodnienia, raport oraz wezwania do jego uzupełnienia. Przy czym nie poddaje się weryfikacji przez Sąd kwestia problemów, zapewne przejściowych, z dostępem do serwisu internetowego BIP Gminy, podnoszona w skardze jak i późniejszych pismach procesowych. Ponadto Stowarzyszenie miało możliwość uzupełnienia złożonego odwołania, zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, jednakże z tego prawa nie skorzystało.
Sąd nie podzielił stanowiska Stowarzyszenia, jakoby w sprawie nie została przeprowadzona analiza oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś sporządzony raport był nierzetelny. Warunki realizacji przedsięwzięcia zostały uzgodnione z RDOŚ i PPIS oraz Marszałkiem Województwa Podlaskiego, które to organy ostatecznie dokonały pozytywnych uzgodnień. W zakresie wpływu planowanej budowy studni głębinowej na poziom wód gruntowych wskazano, że z przedłożonego raportu oddziaływania na środowisko (str. 124 raportu) wynika, iż ilość pobieranej wody zostanie określona w pozwoleniu wodnoprawnym na poziomie niepowodującym powstania dopuszczalnego leja depresyjnego. Ponadto do raportu oddziaływania na środowisko została dołączona "Ocena ryzyka skażenia wód podziemnych czynnikami zakaźnymi pochodzącymi z odpadów niebezpiecznych na terenie planowanej inwestycji", z której to oceny analizowanej również przez RDOŚ wynika, że ryzyko skażenia wód podziemnych nie występuje. Planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na stan ochrony wód, natomiast w zakresie ilości pobieranej wody zostanie wydana odrębna decyzja wodnoprawna, gdzie będzie wskazana maksymalna ilość pobieranej wody, tak aby nie zaszkodzić środowisku naturalnemu. Brak zatem było podstaw do uwzględnienia sformułowanego w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 66 w związku z art. 62 ustawy środowiskowej.
Bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie (a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) pozostają także obawy m.in. funkcjonariuszy służby granicznej w zakresie położenia spalarni bądź dotyczące pochodzenia odpadów. O ile oczywiście sama dopuszczalność takiego umiejscowienia obiektu była badana i została zaakceptowana, to poza postępowaniem o wydanie decyzji środowiskowej jest kwestia pochodzenia odpadów, co de facto wiąże się już z funkcjonowaniem spalarni i dopiero na tym etapie mogłoby podlegać kontroli.
Za nieznajdujące uzasadnienia Sąd uznał także zarzuty Towarzystwa dotyczące naruszenia art. 138 § 1 i 2 w związku z art. 15 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności. Z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednoznacznie wynika, że organ drugiej instancji dokonał ponownej oceny zgromadzonego przez organ materiału dowodowego. Okoliczność, że organ odwoławczy skupił się na wcześniejszych zaleceniach, wynikających z wydanej uprzednio decyzji kasacyjnej, a skierowanych do organu pierwszej instancji, nie świadczy o naruszeniu art. 15 K.p.a.
Sąd uznał za bezzasadny również zarzut naruszenia art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej, poprzez zaniechanie oceny rozwiązań proponowanej instalacji z wymaganiami BAT (najlepszymi dostępnymi technikami, best available techniques). W raporcie dokonano analizy poszczególnych rozwiązań z wymogami decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2010/75/UE oraz pomimo, iż nie było to wymagane również dla najnowszej decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej 2019/2010/UE ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do spalania odpadów. Analizy te pozwalają na stwierdzenie, że planowana instalacja będzie spełniała wymogi wynikające z konkluzji BAT w odniesieniu do spalania odpadów, w tym obniżonych wartości standardów emisyjnych z instalacji. Podniesiono także, że w ramach toczącego się postępowania pierwszoinstancyjnego uzyskano pozytywną opinię Marszałka Województwa Podlaskiego w ww. zakresie jako organu odpowiedzialnego za wydanie pozwolenia zintegrowanego dla omawianego przedsięwzięcia.
Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd zwrócił również uwagę, że brak jest w sprawie dowodów wskazujących, iż w projektowanej spalarni będą termicznie przekształcane odpady zebrane selektywnie. W decyzji organu pierwszej instancji wymienione zostały kody odpadów przeznaczonych do przetwarzania metodą termiczną na linii o wydajności 0,4 Mg/h oraz linii o wydajności 2,5 Mg/h. Wśród nich próżno doszukiwać się odpadów selektywnie zebranych w celu przeznaczenia ich do ponownego użycia lub recyklingu; w tabeli na str. 12 decyzji mowa jest jedynie o odpadach opakowaniowych, włącznie z selektywnie gromadzonymi komunalnymi odpadami opakowaniowymi, natomiast nie wskazano, aby były to odpady zebrane w celu przygotowania ich do ponownego użycia lub recyklingu. Niezależnie od tego, Sąd wyjaśnił, że powołany przez Towarzystwo art. 158 ust. 2a ustawy o odpadach nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten został dodany na mocy ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2151) zwanej dalej ustawą zmieniającą. Zgodnie z art. 19 tej ustawy, ustawa zmieniona wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., z wyjątkiem art. 1 pkt 35 i pkt 40 lit. a, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2023 r. Natomiast stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej, w sprawach dotyczących przetwarzania odpadów i uznawania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 158 ust. 2a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 2151) dalej jako ustawa zmieniająca, poprzez ich niewłaściwą albowiem przedmiotowa sprawa nie dotyczy przetwarzania odpadów, lecz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, ponadto odpady opakowaniowe zebrane selektywnie ze strumienia odpadów komunalnych w pierwszej kolejności mają być przygotowywane do ponownego użycia i poddawane recyclingowi, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami;
2) przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż zaskarżona decyzja jedynie ocenia postępowanie pierwszoinstancyjne, a nie jest ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy i rozstrzyga do zarzutów odwołania,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej poprzez ich nieprawidłową wykładnię wskazującą, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (raport), które następnie zostały zaktualizowane, mają wartość tylko historyczną i nie muszą być udostępnianie stroną postępowania, podczas gdy strona ma prawo zapoznać się z całym materiałem dowodowym, a wcześniejsze wersje dokumentów pozwalają na porównawcze badanie ich prawidłowości.
W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
W tej sprawie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 i 2 K.p.a. i w związku z art. 15 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż w ocenie strony skarżącej kasacyjnie zaskarżona decyzja jedynie ocenia postępowanie pierwszoinstancyjne i rozstrzyga o zarzutach odwołania, a nie jest ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy.
Art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. określają sposoby zakończenia postępowania odwoławczego, przy czym powołane przepisy wymieniają pięć odmiennych sposobów. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, 3) uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, 4) umarza postępowanie odwoławcze i 5) uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tym samym powołanie w skardze kasacyjnej art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnego na ustalenie treści zarzutu kasacyjnego. Nie jest zasadnym zawarcie w jednym zarzucie naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji polegające na wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 i § 2 K.p.a., skoro powołany przepis określa odmienne sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. W tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., jednakże tak sprecyzowanego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.
W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że istotą zasady dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może wyłącznie ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz musi ponownie rozpoznać sprawę administracyjną (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1746/21; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3780/19; wyrok NSA z 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2098/19). Tym samym w przypadku, gdy organ odwoławczy jedynie ograniczy się do rozpoznania zarzutów zawartych w odwołaniu bez odrębnego ustalania stanu faktycznego i prawnego w sprawie, to wówczas zasada ta zostaje naruszona. Taka sytuacja nie zaistniała w tej sprawie. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło postępowanie w sprawie mające na celu tak ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i stanu prawnego. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera przedstawienie przebiegu samego postępowania w sprawie, stanowisk zajętych przez organy współdziałające w toku postępowania oraz kontrolę zaleceń wynikających z wcześniejszej decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Oceniając wykonanie tych zaleceń organ odwoławczy ustalał stan faktyczny sprawy, a okoliczność, że stan ten był zgodny z tym, co ustalił organ pierwszej instancji nie może uzasadniać naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wyraźnie przy tym na stronach 4 i 5 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji znajduje się treść wskazująca na przeprowadzanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku ustaleń stanu faktycznego sprawy poprzez ocenę, które okoliczności faktyczne miały znaczenie w dla prawidłowego ustalenia tego stanu. Na kolejnych stronach zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do zarzutów odwołujących się stron, a na stronach 7 i 8 tej decyzji organ odwoławczy niezależnie od zarzutów zawartych w odwołaniach ustalił stan faktyczny w sprawie, w tym poddał ocenie także raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie organ odwoławczy przeprowadził ponowne postępowanie w sprawie i zakończył je rozstrzygnięciem. Do akt sprawy została przy wniosku Towarzystwa z dnia 17 maja 2018 r. dołączona opinia dr hab. Elwiry Szumy z Polskiej Akademii Nauk (akta administracyjne sprawy, karty nr 653-649), która nie została omówiona w zaskarżonej decyzji ani w decyzji organu pierwsze instancji. Tym niemniej z treści tej opinii wynika, że wskazuje ona na potencjalne zagrożenie projektowanego przedsięwzięcia dla naturalnego środowiska przyrodniczego w przypadkach zdarzeń losowych lub innych przypadkach nieprzewidywalnych. Z treści raportu wynika zaś, że projektowane przedsięwzięcie nie zalicza się ani do kategorii zakładów o zwiększonym ryzyku ani też do kategorii zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Brak szczegółowego omówienia tej opinii przez organy administracyjne stanowił nieistotą wadliwość postępowania. Organy powinny ocenić jej przydatność do dokonywania ustalenia stanu faktycznego w sprawie, ale brak takiej oceny nie wpływa na wynik sprawy zakończonej decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a. i w związku z art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej poprzez ich nieprawidłową wykładnię wskazującą, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (raport), które następnie zostały zaktualizowane mają wartość tylko historyczną i nie muszą być udostępnianie stronom postępowania, podczas gdy strona ma prawo zapoznać się z całym materiałem dowodowym, a wcześniejsze wersje dokumentów pozwalają na porównawcze badanie ich prawidłowości.
Jak wynika z akt sprawy, stronie skarżącej kasacyjnie organy prowadzące postępowanie zapewniły czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Począwszy od dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r. (akta administracyjne sprawy, tom I, karta nr 438), Stowarzyszenie to było zawiadamiane o podejmowanych w sprawie czynnościach (np. zawiadomienia z tomu I akt administracyjnych sprawy: karta nr 450, karta nr 479 - zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całym zebranym materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 K.p.a.; zawiadomienia z tomu II akt administracyjnych sprawy: karta nr 484, karta nr 507, karta nr 529, karta nr 540, karta nr 555, karta nr 582, karta nr 590, karta nr 600, karta nr 627, karta nr 662, karta nr 687, karta nr 693, karta nr 711, karta nr 722, karta nr 733 i karta nr 773). Na karcie nr 563 tomu II akt administracyjnych sprawy znajduje się zawiadomienie o możliwości zapoznania się z całym zebranym materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 K.p.a.). Stowarzyszenie wniosło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od decyzji Wójta Gminy Nowy Dwór z 30 kwietna 2018 r. nr RK.6220.8.2017 w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań (akta administracyjne sprawy, tom II, karty nr 628-644). Także w tomie III akt administracyjnych znajdują się dowody potwierdzające zawiadamianie Stowarzyszenia o podejmowanych czynnościach przez organ administracyjny (akta administracyjne sprawy, tom III, karty nr 810, nr 838, nr 850, nr 921 i nr 939). W tomie III na karcie nr 895 znajduje się zawiadomienie możliwości zapoznania się z całym zebranym materiałem dowodowym w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Ponadto Stowarzyszenie wniosło kolejne odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od decyzji Wójta Gminy Nowy Dwór z 21 listopada 2021 r. nr RK.6220.8.2017 w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań (akta administracyjne sprawy, tom III, karty nr 38-52). Powyższe potwierdza niezasadność zarzutu naruszenia w toku postępowania administracyjnego wobec strony skarżącej kasacyjnie art. 10 § 1 K.p.a.
Nie jest usprawiedliwiony także zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, który miały być niedostrzeżony przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki podaje do publicznej wiadomości informacje o możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu. Zawiadamiając o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie (tj. niezbędną dokumentacją sprawy) organ powoływał się także na art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej (akta administracyjne, tom III, karta nr 792, karta nr 795, karta nr 831)
Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a. każda strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów i prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby strona skarżąca kasacyjnie miała utrudniony dostęp do akt sprawy. Zawiadomienia dokonywane na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. wskazują na dostępność akt administracyjnych. Istotnie na stronie 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że inwestor składał kilka wersji raportów w toku postępowania począwszy od 2017 r. i raporty te były zwracane wnioskodawcy celem ich uzupełnienia lub poprawienia, a tym samym mają charakter historyczny, a podstawowe znaczenie ma raport sporządzony w 2020 r., który stał się podstawą do wydania decyzji w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że te wcześniejsze raporty nie powinny być udostępnianie stronie skarżącej kasacyjnie, a jedynie wskazał, że mają one charakter historyczny. Nie można z tego sformułowania wywnioskować, jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku akceptował jakiekolwiek ograniczenia w dostępie do akt stronie lub podmiotowi na prawach strony. Wprawdzie w toku postępowania po wniesieniu skarg do Sądu pierwszej instancji zostały złożone oświadczenia wskazujące na utrudnienia w dostępie do akt strony skarżącej kasacyjnie (akta sądowe sprawy tom I, karty nr 185-189), jednakże oświadczenia te wskazują na wydarzenia mające miejsce kilka lat przed datą ich sporządzenia i co najwyżej wskazują na utrudnienie w dostępie do akt, ale nie pozbawienie tego uprawnienia. Jakiekolwiek utrudnianie stronie lub podmiotowi na prawach strony wglądu do akt postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, jednakże w tej sprawie nie można stwierdzić, aby to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby brak sygnalizowanego ograniczenia skutkowałby odmiennym rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego. Jak zaś wynika z akt sprawy, stronie skarżącej kasacyjnie zapewniono udział w samym postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie niewłaściwego zastosowania art. 158 ust. 2a ustawy o odpadach oraz art. 16 ustawy zmieniającej polegające na przyjęciu, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy przetwarzania odpadów, lecz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, a ponadto odpady opakowaniowe zebrane selektywnie ze strumienia odpadów komunalnych w pierwszej kolejności mają być przygotowywane do ponownego użycia i poddawane recyclingowi, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami.
Przede wszystkim należy wprost stwierdzić, że przedmiotem tej sprawy jest kontrola zaskarżonego wyroku, którym Sąd pierwszej instancji ocenił zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 71, art. 72, art. 75, art. 82 i art. 85 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że przedmiotem decyzji administracyjnych wydawanych w tej sprawie nie było przetwarzanie odpadów, ale ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. O tym, co ma zawierać decyzja ustalającą środowiskowe uwarunkowania określa w szczególności art. 82 ustawy środowiskowej.
Jak wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Tym samym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie zastępuje odpowiedniego zezwolenia na przetwarzanie odpadów (w tym termiczne przetwarzanie odpadów). Zgodnie z art. 158 ust. 2a ustawy o odpadach zakazuje się przekazywania do termicznego przekształcania odpadów selektywnie zebranych w celu przygotowania ich do ponownego użycia lub recyklingu, z wyjątkiem odpadów powstających w wyniku dalszego przetwarzania odpadów selektywnie zebranych, jeżeli w tym przypadku termiczne przekształcanie zapewnia wynik najlepszy dla środowiska zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami. Przepis ten, jak trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, dotyczy już funkcjonowania obiektu dokonującego termicznego przetwarzania odpadów, a nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym wydana w tej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach szczegółowo określa, jakie rodzaje odpadów mogą ulegać przetworzeniu metodą termiczną na drodze procesów R1 i D10 linii o wydajności 0,4 Mg/h (odpady o kodzie 18 z dalszym uszczegółowieniem) oraz rodzaje odpadów, które mogą ulegać przetworzeniu metodą termiczną na drodze procesów R1 i D10 linii o wydajności 02,5 Mg/h (odpady o następujących kodach: 02 z uszczegółowieniem odpadów objętych tym kodem; 03 z uszczegółowieniem odpadów objętych tym kodem; 04 z uszczegółowieniem odpadów objętych tym kodem; 07 z uszczegółowieniem odpadów objętych tym kodem; 09 z uszczegółowieniem odpadów objętych tym kodem; 12 z uszczegółowieniem odpadów objętych tym kodem; 15 z uszczegółowieniem odpadów objętych tym kodem; 16 z uszczegółowieniem odpadów objętych tym kodem; 17 z uszczegółowieniem odpadów objętych tym kodem i 19 z uszczegółowieniem odpadów objętych tym kodem).
Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż powołany w skardze art. 158 ust. 2a ustawy o odpadach nie miał w tej sprawie zastosowania także dlatego, że przepis ten został dodany do ustawy o odpadach na mocy ustawy zmieniającej i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy zmieniającej w sprawach dotyczących przetwarzania odpadów i uznawania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedmiotem tej sprawy rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji nie było zakazywanie przekazywania do termicznego przekształcania odpadów selektywnie zebranych w celu przygotowania ich do ponownego użycia lub recyklingu.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie prowadzą do uznania zaskarżonego wyroku jako nieodpowiadającego prawu. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł podniesionych w skardze kasacyjnej naruszeń postępowania, ale miały one charakter nieistotny. Tym samym skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.