III OSK 855/25

III OSK 855/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2085/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-02-26
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
ART.24 UST.1
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
ART.188 W ZW. Z ART.145 §1 PKT 1 LIT.A
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 2085/24 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 listopada 2019 r. nr 13/MON/Dl w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. P. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2025 r., II SA/Wa 2085/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 22 listopada 2019 r., nr 13/MON/Dl w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z 23 września 2019 r., nr BP-DP.0200.1.2019.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
26 lipca 2019 r. skarżący wystąpił do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW") o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej: "Dyrektor Oddziału") z 26 lutego 2008 r., nr OR-ZM-4300-379-3/07 o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z powodu jej trwałej niewykonalności w dniu wydania. Wskazując na konieczność wyeliminowania ww. decyzji z obrotu prawnego, skarżący podał, iż ta została wydana po zakończeniu kadencji, jaką miała obejmować. Skarżący posiadał już wyższe stanowisko i stopień wojskowy.
Prezes AMW decyzją z 23 września 2019 r., nr BP-DP.0200.1.2019 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału z 26 lutego 2008 r. Uznał, iż decyzja ta była wykonalna w dacie jej wydania.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Obrony Narodowej (dalej: "MON", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji") decyzją z 22 listopada 2019 r., nr 13/M/MON/Dl utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału z 26 lutego 2008 r. o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z powodu jej trwałej niewykonalności w dniu wydania, jak również z innych przyczyn wyszczególnionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. MON wyjaśnił również, że decyzja Dyrektora Oddziału z 26 lutego 2008 r. nie była niewykonalna, gdyż w żaden sposób nie ograniczała uprawnienia skarżącego oraz członków jego rodziny do korzystania z przydzielonego lokalu.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z 26 października 2020 r., II SA/Wa 86/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 listopada 2024 r., III OSK 5512/21, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
NSA polecił Sądowi pierwszej instancji, aby ponownie dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia przedstawił motywy rozstrzygnięcia w sposób uwzględniający przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Sądu kasacyjnego wykładnię art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz dokonał wszechstronnej analizy stanu faktycznego, jak też przytoczył przepisy prawa, na podstawie których wydał wyrok, wraz z dokładnym wskazaniem, dlaczego do zastosowanych przepisów przypisał ustalony stan faktyczny. NSA zobowiązał również Sąd pierwszej instancji do odniesienia się do zarzutów skargi, oceniając czy powoływane przez skarżącego dowody (wyroki sądów cywilnych, pisma urzędników MON i AMW) mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponadto do oceny czy znowelizowane przepisy art. 156 k.p.a. (nowelizacja ustawy uwzględniająca zalecenia wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. dokonana ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), znajdują zastosowanie w sprawie, a następnie uwzględnienie tego w wydawanym rozstrzygnięciu.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA w Warszawie, opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa AMW z 23 września 2019 r., nr BP-DP.0200.1.2019.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Według WSA w Warszawie, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 6 i 7 k.p.a. Przechodząc do przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. podniósł, że niewykonalność decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Podał, że Dyrektor Oddziału decyzją z 26 lutego 2008 r. przyznał skarżącemu prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym asystenta w [...], oznaczonym w stopniu etatowym kapitana. Tymczasem w dniu wydania ww. decyzji skarżący na wskazanym stanowisku nie pracował, jak też służby nie wykonywał w stopniu etatowym kapitana. Podkreślił, że decyzją Ministra Obrony Narodowej z 22 stycznia 2008 r., nr 101, skarżący został wyznaczony na nowe stanowisko służbowe, tj. starszego asystenta i mianowany na nowy stopień służbowy majora. Sąd Wojewódzki uznał za niezrozumiałe twierdzenie organu, że wydana decyzja w żaden sposób nie ograniczała uprawnienia skarżącego oraz członków jego rodziny do korzystania z przydzielonego lokalu. Skoro decyzja wyraźnie wskazuje, że przyznane prawo zamieszkiwania pozostaje aktualne na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym asystenta w [...] oznaczonym w stopniu etatowym kapitana, a skarżący takich wymogów nie spełnia, to zdaniem Sądu pierwszej instancji trudno uznać, iż decyzja jest wykonalna i skutecznie przyznaje określone w niej prawo. Według WSA w Warszawie okoliczność, iż skarżący w tym czasie zamieszkiwał wraz z rodziną w przyznanym lokalu mieszkalnym, nie ma znaczenia dla sprawy. Skarżący czynił to, gdyż prawo do zamieszkiwania zostało mu przyznane decyzją z 30 grudnia 2005 r.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, dla uznania zaistnienia omawianej przesłanki nieważnościowej również nie ma znaczenia to, że ani skarżący, ani też Dyrektor [...] nie poinformowali w toku postępowania o zmianie stanowiska służbowego skarżącego oraz o zaszeregowaniu do innego stopnia etatowego. Organ winien uwzględniać zmiany stany faktycznego i prawnego z urzędu.
WSA w Warszawie, wskazując na art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Dyrektora Oddziału z 26 lutego 2008 r., podał, że decyzją właściwego organu przyznaje się prawo zamieszkiwania w określonym lokalu. Żołnierz nie ma podstaw prawnych do zamieszkiwania w danym lokalu bez wydania właściwej w tej sprawie decyzji administracyjnej. Wobec tego, powoływanie się przez organ na art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd uznał za pozbawione związku ze sprawą. Żołnierz po zakończeniu zawodowej służby wojskowej ma prawo do dalszego zajmowania lokalu w warunkach najmu, jednak prawo to jest jedynie pochodną określonych zdarzeń prawnych.
Wobec stwierdzenia, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, WSA w Warszawie orzekł o wyeliminowaniu ww. decyzji z obrotu prawnego.
Sąd Wojewódzki polecił organowi, aby ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wziął pod uwagę treść art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obecnie obowiązującym, tj. po zmianie wynikającej z ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r.
Od powyższego wyroku organ odwoławczy wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił mu:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), poprzez dokonanie w sposób niewłaściwy kontroli legalności działań administracji publicznej spowodowanej bezpodstawnym i dowolnym ustaleniem, iż decyzja Dyrektora Oddziału z 2008 r. była niewykonalna, co skutkowało przyjęciem, iż została spełniona przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu, a w konsekwencji uwzględnieniem skargi skarżącego oraz uchyleniem decyzji organu, mimo, że organ w uzasadnieniu decyzji wskazywał na okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w sprawie, świadczące o braku podstaw do ustalenia, iż w sprawie zaistniała przesłanka niewykonalności ww. aktu stosowania prawa;
2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie w sposób niewłaściwy kontroli legalności działań administracji publicznej polegającej na tym, że Sąd nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice mimo, iż w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić i zbadać, jaki rzeczywisty skutek prawny dla możliwości stwierdzenia zaistnienia przesłanki niewykonalności decyzji zawartej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. miało - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Dyrektora Oddziału z 2008 r. - informowanie organów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, przez wskazane ustawowo podmioty o zmianach mających wpływ na prawo do zakwaterowania, a dokonanie w tym zakresie prawidłowych ustaleń i uznanie, że wiążący wniosek właściwego dowódcy oraz obowiązek informacyjny skarżącego mają znaczenie prawne w sprawie, doprowadziłoby Sąd do uznania, iż kwestia ta ma istotne znaczenie dla zaistnienia wskazywanej przesłanki nieważnościowej w aspekcie braku podstaw do uznania, że decyzja Dyrektora Oddziału z 2008 r. była niewykonalna z przyczyn prawnych tkwiących w jej naturze, a w konsekwencji do oddalenia skargi skarżącego zamiast jej uwzględnienia;
3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie w sposób niewłaściwy kontroli legalności działań administracji publicznej polegającej na zamieszczeniu w treści uzasadnienia skarżonego wyroku opisu dokonanych ustaleń w sposób niepozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, które ustalenie Sąd przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia, a mianowicie, czy Sąd uznał ostatecznie, iż decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z 30 grudnia 2005 r., OReg-ZGM-400-659-3/04, obowiązywała po 25 lutego 2008 r. czy też wygasła, co ma istotny wpływ na ustalenie zaistnienia przesłanki pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału z 2008 r., a tym samym prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia;
2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że znajduje on zastosowanie w okolicznościach rozstrzyganej sprawy, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy do stwierdzenia niewykonalności decyzji administracyjnej konieczne jest zaistnienie takich przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w jej naturze, które stanowiłyby nieusuwalną i obiektywną przeszkodę w wykonaniu praw z niej wynikających, co w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. MON wnioskował również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga ta oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W niniejszej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego jest dalej idący.
Istota sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do oceny, czy zasadnym było uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy znajduje zastosowanie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
Czyniąc kilka uwag natury ogólnej należy wskazać, że instytucja stwierdzenia nieważności zawarta w art. 156 § 1 k.p.a., stanowiąca odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń, może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z: 10 czerwca 1998 r., IV SA 1290/96; 8 czerwca 1998 r., IV SA 1490/96). W orzecznictwie przyjmuje się, że o niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas (por. wyrok NSA z 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97).
Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85, trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Stanowisko to jest akceptowane w najnowszym orzecznictwie. Podkreślił to m.in. wyrok NSA z 1 grudnia 2020, II OSK 1583/18, w którym Sąd uznał, iż niewykonalność decyzji/postanowienia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2021 r., II OSK 2626/18). Należy również podkreślić, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 156; wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje zaprezentowane wyżej stanowisko judykatury. Stoi ono w sprzeczności z poglądem Sądu pierwszej instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, którym WSA w Warszawie orzekł o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.
U podstaw takiego stanowiska Sądu Wojewódzkiego legło przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skoro decyzją z 26 lutego 2008 r. organ przyznał skarżącemu na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym asystenta w [...] oznaczonym w stopniu etatowym kapitana, a w dniu wydania tej decyzji skarżący na tym stanowisku nie pracował, ponieważ 22 stycznia 2008 r. został wyznaczony na nowe stanowisko służbowe starszego asystenta i mianowany na nowy stopień służbowy majora, to decyzji tej należy odmówić przymiotu wykonalności. Potwierdza to, według WSA w Warszawie, przesłankę niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Zanegowanie przez Sąd Wojewódzki oceny prawnej dokonanej przez organy obu instancji było nieuzasadnione. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398). Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Dyrektora Oddziału z 26 lutego 2008 r. wprost odzwierciedla obowiązek wynikający art. z 24 ust. 1 ww. ustawy, tj. obowiązek przyznania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji właściwego dla garnizonu, w którym żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe lub w którym zajmie takie stanowisko, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, prawa zamieszkania w lokalu mieszkalnym na czas pełnienia obowiązków na tym stanowisku, w miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe lub zajmie takie stanowisko albo w miejscowości pobliskiej.
Wprawdzie, kwestionowane rozstrzygnięcie organu z 26 lutego 2008 r. o prawie zamieszkiwania zawiera błędne określenie stanowiska służbowego skarżącego istniejące w dacie wydania decyzji, bowiem zamiast "starszy asystent" (major), wskazano "asystent" (kapitan), jednak nie można tego uznać za okoliczność uzasadniającą stwierdzenie, iż decyzja ta jest niewykonalna. W sprawie nie wystąpiły przeszkody ani faktyczne, ani prawne uniemożliwiające jej wykonanie. Nie zmienia tego eksponowana w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji argumentacja dotycząca ograniczenia uprawnienia skarżącego oraz członków jego rodziny do korzystania z przydzielonego lokalu. Należy podkreślić, co wynika z akt sprawy, że skarżący korzystał i zamieszkiwał w tym lokalu.
O niewykonalności decyzji mogłoby świadczyć trwałe pozbawienie skarżącego możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub obowiązków, co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Niewątpliwie bowiem, skutków takich nie wywołuje decyzja, której jedyną wadą jest błędnie oznaczone stanowisko i stopień skarżącego. Nie można zatem stwierdzić, że mamy do czynienia z niewykonalnością decyzji, która jest następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnych. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe). Samo przekonanie, że decyzja jest trwale niewykonalna nie jest wystarczające do stwierdzenia jej rażącej wadliwości w myśl art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wobec powyższego nie można przyjąć, że decyzja będąca przedmiotem wniosku była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w chwili jej wydania i ta niewykonalność miała charakter trwały, co czyni zarzut naruszenia ww. przepisu, uzasadnionym.
Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz 3 § 1 p.p.s.a.
Przywołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy dotyczą zakresu i kryteriów kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nad organami administracji publicznej. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia ww. regulacji (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11).
Nie znajdował usprawiedliwienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej został zatem oparty na naruszeniu przepisu wynikowego, który przyznaje sądowi pierwszej instancji kompetencję do uwzględnienia skargi w sytuacji stwierdzenia ww. przesłanki. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak wskazany wyżej art. 145 § 1 p.p.s.a. czy 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. Ponadto, przepisów wynikowych nie można naruszyć w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż regulują one sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Podkreślić należy, iż nie sposób dopatrywać się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącej strony, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu regulacji z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2025 r., II GSK 1889/24).
Za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a.
Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie normy prawnej art. 141 § 1 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09).
Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, iż co do zasady zostały one zachowane. Zupełnie inną kwestią jest natomiast to, czy argumenty przedstawione przez Sąd pierwszej instancji są przekonujące i czy nie wiążą się z wykładnią przepisów prawa, która jest błędna (tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), czy też nie. Taka błędna argumentacja nie jest jednak naruszeniem wymogów formalnych do których odnosi się przepis artykułu 141 § 1 p.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi przytoczona regulacja oznacza, że Sąd pierwszej instancji przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli Sąd pierwszej instancji wyprowadził określone wnioski na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a zatem wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 i p.p.s.a.
Autor skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 i p.p.s.a. upatruje w tym, że Sąd nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż przedmiotowej sprawie winien to uczynić. Jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Należy dodać, że "sprawa" oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania i wydawanych w nim orzeczeń administracyjnych.
Wymaga podkreślenia, że art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 26 września 2024 r., III OSK 4/23). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w realiach rozpatrywanej sprawy. Ponadto zaznaczenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15).
Nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.
Po pierwsze, należy wskazać, że art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej precyzji brak, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować za stronę podstawy kasacyjnej, sformułowane zaś w przedmiotowej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na usunięcie pojawiających się wątpliwości. Po drugie, wymaga wyjaśnienia, iż Sąd pierwszej instancji wprawdzie nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, lecz jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, co do prawidłowości przeprowadzonego procesu decyzyjnego w sprawie. Wojewódzki sąd administracyjny posługuje się przepisani Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym.
W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. W szczególności w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, a całość ustaleń faktycznych, ocena stanu faktycznego i zastosowanego stanu prawnego znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.
Mając na uwadze podniesione zarzuty zauważyć należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie nie dopatrzył się uchybień w zakresie przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego, które w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.).
Mając powyższe względy na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.