III OSK 854/25

III OSK 854/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-01-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 16 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Bd 81/24 w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Prokuratora Rejonowego Toruń-Wschód w Toruniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Pismem z 21 czerwca 2024 r. K. P. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Prokuratury Rejonowej w Toruniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 dalej: "u.d.i.p.").
W uzasadnieniu podniosła, że 16 maja 2024 r. złożyła wniosek o udostepnienie informacji publicznej, co spowodowało wszczęcie z tym dniem postępowania administracyjnego, które winno zostać zakończone bez zbędnej zwłoki, nie później niż 30 maja 2024 r, a w przypadku szczególnej komplikacji, nie później niż w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Wskazała, że pomimo upływu terminu "Prezes Sądu Rejonowego" (winno być "Prokurator" – przyp. Sądu) nie podjął działań zamierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania stosownej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy Toruń-Wschód w Toruniu (dalej: "Prokurator") wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że we wniosku z 16 maja 2024 r. skarżąca ubiegała się o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji o wystawcy postanowień wydanych w toku postępowania przygotowawczego 4075-4.Ds.640.2023 i zastosowania w tej sprawie karnej poleceń służbowych. W ocenie Prokuratora wniosek nie spełniał kryterium wniosku o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., w związku z czym został on przekazany prokuratorowi nadzorującemu postępowania przygotowawcze. Prokurator nadzorujący skierował do skarżącej odpowiedź na wniosek, która odebrana została przez nią 13 czerwca 2024 r. Następnie skarżąca zaskarżyła bezczynność prokuratora. Prokurator wskazał, że ze względu na to, iż udostępnienie dokumentów i informacji z postępowań karnych podlega wyłącznie regulacji art. 156 z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 37 – dalej: "k.p.k."), wniosek skarżącej nie mógł zostać rozpatrzony w trybie u.d.i.p. i postępowanie z tego wniosku nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 16 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Bd 81/24, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania tryb udostępnienia informacji publicznej przewidziany w u.d.i.p., a w konsekwencji Prokurator nie był zobowiązany do jego załatwienia wedle przywołanych regulacji u.d.i.p. Wskazał, że z wniosku skarżącej z 16 maja 2024 r. wynika, że domagała się ona odpowiedzi na pytanie "czy postanowienie z dnia 1 marca 2023 r., oraz z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie [...] wydano w wyniku polecenia służbowego" a jeżeli tak, to wniosła ona "o wskazanie z imienia i nazwiska funkcjonariusza odpowiedzialnego za postanowienia". Przedmiotem skargi na bezczynność Prokuratora skarżąca uczyniła zatem brak udostępnienia informacji związanej z szeroko pojętym postępowaniem karnym przygotowawczym o wskazanej sygnaturze, którego była ona stroną. Sąd I instancji stwierdził, że wszelkie aspekty toczącego się postępowania karnego w fazie postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuratora regulują przepisy k.p.k. oraz ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 390 dalej: "u.p.p."). W art. 156 § 1 - § 6 k.p.k. uregulowano tryb dostępu strony postępowania prokuratorskiego do akt sprawy (ich przeglądania, czynienia odpisów i kserokopii). Kwestie rozpoznawania skarg i wniosków w postępowaniu prowadzonym przez prokuratora uregulowano zaś w Dziale VI u.p.p.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zarzucając:
1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., 3 § 1 p.p.s.a. oraz 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie potrzebnym do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, tj. ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, że wnioskowana informacja dotyczy postępowania karnego i jako taka nie podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz zupełne pominięcie statusu prawnego polecenia służbowego w kontekście u.d.i.p.,
2. naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna i nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
3. naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji jej nieudostępnienie,
4. naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a .w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 k.p.k. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż dostęp do żądanych decyzji jest regulowany autonomicznie i wyłącznie przez przepisy k.p.k.
Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez zobowiązanie Prokuratora do rozpatrzenia wniosku z 16 maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym postanowienia z dnia 1 marca 2023 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdzenie bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie, z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p., stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a.
Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych reguluje art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.):
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) 1 pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Powyższe oznacza sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego i zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlegają odrzuceniu. Rolą sądu administracyjnego jest w pierwszym rzędzie uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności.
W skargach na bezczynność Sąd dokonuje kwalifikacji i oceny żądanych przez stronę informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, sąd ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez ten organ kwalifikacji wniosków w tym przedmiocie (por. postanowienie NSA z 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 394/10 – cbois.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie należało zatem zbadać, czy orzeczenie Sądu I instancji właściwie odpowiedziało na pytanie - czy wniesiona przez skarżącą skarga na bezczynność Prokuratora w przedmiocie udzielenia informacji, o toczącym się postępowaniu prokuratorskim poprzez podanie czy postanowienie z 1 marca 2023 r., oraz z 6 grudnia 2023 r. w sprawie [...] wydano w wyniku polecenia służbowego oraz wskazanie z imienia i nazwiska funkcjonariusza odpowiedzialnego za powyższe postanowienia, może podlegać rozstrzygnięciu przez sąd administracyjny.
W ocenie NSA Sąd I instancji zasadnie przyjął, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Po pierwsze wskazać należy, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji, że skarżąca domagała się udzielenia przez Prokuratora informacji związanej z postępowaniem karnym przygotowawczym o wskazanej sygnaturze, którego była ona stroną.
Odnosząc zatem treść przywołanych przepisów do materii objętej niniejszą skargą należy przyjąć, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kategorii bezczynności podlegających kognicji sądów administracyjnych. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w art. 156 § 1 - § 6 k.p.k. uregulowano tryb dostępu strony postępowania prokuratorskiego do akt sprawy (ich przeglądania, czynienia odpisów i kserokopii), co oznacza, że nie stanowi on czynności z zakresu administracji publicznej lecz procedury karnej, zastosowania w sprawie nie mają również przepisy k.p.a., gdyż kwestie rozpoznawania skarg i wniosków w postępowaniu prowadzonym przez prokuratora uregulowano w Dziale VI u.p.p.
Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.
W ocenie NSA - wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie - wniosek skarżącej skierowany do Prokuratury nie może być traktowany jako wniosek, o którym mowa w u.d.i.p.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Oznacza to, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosi się bezpośrednio się do niego.
W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzucała Prokuraturze bezczynność w udzieleniu informacji w sprawie prywatnej. Jest to zatem wniosek indywidualny, prywatny, który nie ma charakteru informacji publiczne (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 610/11).
W tych okolicznościach uznać należy, że z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie nie miały zastosowania u.d.i.p. oraz k.p.a., sprawa nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, lecz pismem informującym skarżącą oraz, że zakres wnioskowanych informacji nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej", nie można mówić, o tym, iż Prokuratora wiązał jakiś termin na przekazanie skarżącej żądanej przez nią informacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji swym orzeczeniem nie naruszył zasady równości, ani też prawa dostępu skarżącej do informacji publicznej, a jedynie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie powinna dochodzić swych racji w oparciu o inne przepisy tj. k.p.k.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że u.d.i.p. nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Jeżeli informacja, w stosunku do której dany podmiot wystąpił z żądaniem jej udostępnienia, dotyczy jego sprawy indywidualnej, prowadzonej przez organ w określonej odrębnej procedurze, to we właściwej dla tej sprawy procedurze podlega ona kontroli, ocenie i weryfikacji (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 610/11).
Należy również zauważyć, że stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej o przeprowadzenie w tej sprawie rozprawy i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.