III OSK 850/25

III OSK 850/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1972/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-29
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust.7
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1972/24 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 15 lipca 2020 r. nr DOS1.1125.103.2020.UOC w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2025 r., II SA/Wa 1972/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. (dalej: "skarżący"), na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 15 lipca 2020 r., nr DOS1.1125.103.2020.UOC w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z 2 kwietnia 2020 r., nr 2601- IZK.111.275.2019.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "DIAS") decyzją z 2 kwietnia 2020 r., nr 2601- IZK.111.275.2019, stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 31 sierpnia 2017 r., wskutek nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia.
Uzasadniając decyzję, DIAS wskazał, że przebieg dotychczasowej służby skarżącego nie umożliwił złożenie mu propozycji służby, ponieważ prowadziłoby to do przekroczenia ustalonego przez organ limitu funkcjonariuszy. Organ pierwszej instancji podał, że częste i długie absencje chorobowe skarżącego w latach 2010-2017 powodowały dezorganizację służby. DIAS stwierdził u skarżącego niższy od wymaganych poziom kompetencji zawodowych.
Po rozpoznaniu odwołania, Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") decyzją z 15 lipca 2020 r., nr DOS1.1125.103.2020.UOC, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Szef KAS uznał, że nieprzedstawienie funkcjonariuszowi do 31 maja 2017 r. propozycji zatrudnienia znajduje oparcie w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej: "p.w. KAS"), gdyż ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych KAS prawo decydowania, komu przedstawią propozycję, a w przypadku złożenia propozycji, w której określono nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zaproponowanego poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki zatrudnienia. W ustawie nie zawarto nakazu złożenia pracownikom propozycji pracy, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Według Szefa KAS, ustawodawca umożliwił dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb poszczególnych jednostek organizacyjnych i realizowanych przez nie zadań. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany do przedłożenia skarżącemu propozycji zatrudnienia.
Jak podał Szef KAS, realizując politykę kadrową w podległej mu jednostce, dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Dodał, że z treści art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika obowiązek organu złożenia propozycji zatrudnienia każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Kwestia ta podlega uznaniu przełożonego, który - biorąc pod uwagę całokształt okoliczności - podejmuje decyzję, czy skorzystać z prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi danej propozycji lub, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć mu jej po uwzględnieniu ustawowych kryteriów. Zdaniem Szefa KAS, organ pierwszej instancji był uprawniony do nieprzedłożenia skarżącemu propozycji zatrudnienia z uwagi na konieczność dostosowania stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS. Organ odwoławczy stwierdził, że zatrudnieni w służbie publicznej powinni liczyć się z tym, że ochrona trwałości ich stosunku zatrudnienia będzie dostosowana do zmieniających się warunków społecznych.
Szef KAS stanął na stanowisku, że decyzję organu pierwszej instancji wydano zgodnie z prawem i zawiera ona wyjaśnienie przesłanek, którymi kierowano się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji zatrudnienia. Decyzja ta została podjęta z uwzględnieniem przebiegu służby skarżącego, obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa oraz wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2022 r., I OSK 1137/18.
Decyzja Szefa KAS z 15 lipca 2020 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r., II SA/Wa 1837/20, uchylił zaskarżoną decyzję.
Według WSA w Warszawie organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w jej istotnych aspektach, poprzez ustalenie kluczowych faktów, a następnie ich ocenę w kontekście kryteriów normatywnych przedstawienia propozycji zatrudnienia. Sąd pierwszej instancji stwierdził istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a").
W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 listopada 2024 r., III OSK 5698/21 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Sąd kasacyjny uznał, że WSA w Warszawie nie ocenił występowania przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w. KAS dotyczących funkcjonariusza, koncentrując się jedynie na braku wykazania przez DIAS faktycznej redukcji etatów oraz możliwości zatrudnienia funkcjonariusza już po utworzeniu nowej struktury administracji skarbowej, co nie ma związku z warunkami przestawienia funkcjonariuszowi propozycji pracy lub służby na podstawie ww. przepisu. NSA polecił Sądowi pierwszej instancji, aby ponownie rozpoznając sprawę, określił, czy organ miał postawy, aby negatywnie, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, ocenić przydatność skarżącego do służby w KAS.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2025 r., uchylił obie zaskarżone decyzje na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciem NSA z 27 listopada 2024 r., III OSK 5698/21. Tylko zmiana stanu faktycznego, czy prawnego pozwala na odstąpienie od oceny i wskazań zawartych w wyroku NSA. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, a zatem Sąd był związany wytycznymi NSA przy rozpoznawaniu sprawy.
Sąd Wojewódzki uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrolowane decyzje organów pierwszej i drugiej instancji zostały wydane z naruszeniem, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Według Sądu Wojewódzkiego organy dokonały oceny zebranego materiału dowodowego w sposób fragmentaryczny, przekraczając przy tym zasadę swobodnej oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie organy w sposób niewystarczający przedstawiły przyczyny, w świetle art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z powodu których skarżący nie otrzymał propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Organy nie rozważyły okoliczności dotyczących stosunku służbowego skarżącego, nie dokonały oceny indywidualnej skarżącego i jego służby w świetle art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Zatem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały co najmniej przedwcześnie.
Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, organy obu instancji, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wzięły pod uwagę przede wszystkim potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki, a posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg służby funkcjonariusza oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania potraktowały w sposób marginalny.
Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.. Uznał, że skarżący korzystał z przysługujących mu uprawnień procesowych w sposób niczym nieograniczony. Natomiast odnosząc się do zasady szybkości postępowania, na którą powoływał się skarżący, uregulowaną w art. 12 k.p.a., Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku w tym postępowaniu. Skarżącemu przysługiwały odrębne środki zaskarżenia takie jak skarga na bezczynności czy przewlekłe prowadzenie postępowania.
WSA w Warszawie polecił organowi, aby ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił ocenę prawną wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji, w szczególności, ponownie ocenił przydatność skarżącego do służby w KAS, z punktu widzenia przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w. KAS
Od powyższego wyroku organ odwoławczy wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., poprzez nieuprawnione uznanie na tle stanu faktycznego sprawy oraz przy prawidłowej wykładni ww. przepisów, iż organy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, w sposób niewystarczający przedstawiły przyczyny, w świetle art. 165 ust. 7 p.w. KAS z powodu których skarżący nie otrzymał propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, a tym samym naruszyły, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasady wynikające z ww. art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy wszechstronna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uwzględniająca liczne poglądy judykatury, które wnoszący skargę kasacyjną w pełni akceptuje i popiera w zakresie:
a) uznania, że z art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika gradacja, jaka jest minimalna liczba przyczyn/przesłanek, jakie musi przedstawić organ uzasadniając w ramach decyzji brak przedłożenia danej osobie propozycji służby/pracy, a tym samym przyjąć należy, że może to być nawet jedna okoliczność (przesłanka), o ile jest należycie uzasadniona i mieści się w granicach uznania administracyjnego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2024 r., III OSK 5318/21),
b) uznania, że absencja w pracy także niezawiniona, wynikająca z uwarunkowań obiektywnych, może być wyznacznikiem osób, którym nie przedstawiono propozycji dalszego pełnienia służby/pracy, taka sytuacja powoduje bowiem, że funkcjonariusz nie realizuje powierzonych mu zadań, co z oczywistych względów nie leży w interesie służby, prowadzi to do dezorganizacji służby i ma wpływ na efektywność wykonywania zadań (tak np. ww. wyrok NSA z 20 listopada 2024 r., III OSK 5318/21),
c) uznania, że nie można oczekiwać, że organy będą poddawać analizie wyłącznie najnowsze i najwyższe oceny okresowe funkcjonariusza, skoro w przepisie art. 165 ust. 7 p.w. KAS jako kryterium wskazano "przebieg służby" i "kwalifikacje zawodowe" nieuprawnione jest oczekiwanie, że organy dokonując takiej oceny nie wezmą pod uwagę kwestionariusza oceny okresowej z 2015 r. z którego wynika, że skarżący posiadał niższy poziom kompetencji niż wymagany na jego stanowisku, prowadzi do wniosku, że na potrzeby prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS organy dysponowały pełną dokumentacją, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny i dopełniły wszelkich czynności niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia, które również zostało w sposób należyty i spełniający wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnione;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuprawnione w stanie faktycznym sprawy uchylenie decyzji Szefa KAS z 15 lipca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji DIAS z 2 kwietnia 2020 r., stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 31 sierpnia 2017 r., podczas gdy jego skarga winna być oddalona w całości.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego w całości. Kasator wnioskował o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja służąca wykazaniu zasadności przedstawionych w skardze zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04; 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Jako niezasadne należy ocenić zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.
W skardze kasacyjnej przytoczono część przepisów, które zostały w ocenie jej autorki naruszone w określony sposób, popierając zaprezentowaną w tym zakresie argumentację skargi kasacyjnej orzecznictwem sądów administracyjnych. Należy jednak wyjaśnić, że ww. przepisy są zróżnicowane treściowo i odmienne zakresowo, czego w skardze kasacyjnej już nie uwzględniono. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autorka ustosunkowuje się w większym lub mniejszym stopniu tylko do niektórych powołanych przepisów, co oznacza, że możliwe jest jedynie ogólne odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu.
Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Granice wyznacza tutaj art. 78 § 1 k.p.a., wedle którego, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z przepisu art. 78 § 2 k.p.a. a contrario wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu zgłoszone w każdym czasie, nawet po zakończeniu postępowania dowodowego, o ile tylko przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, niestwierdzona wcześniej innymi dowodami. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przepis art. 8 k.p.a. statuuje zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a art. 11 k.p.a. zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek załatwienia sprawy.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił przedmiotową sprawę. Istota sprawy nie sprowadzała się do ustalenia okoliczności faktycznych, gdyż te nie są kwestionowane przez strony. Zasadniczo spór dotyczył – co sam organ zaakcentował w skardze kasacyjnej – oceny skarżącego i jego służby w świetle art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że organy w sposób niewystarczający przedstawiły przyczyny, z powodu których skarżący nie otrzymał propozycji zatrudnienia, zatem decyzje organów obu instancji zostały wydane przedwcześnie. Według Sądu Wojewódzkiego, zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie naruszenie ww. regulacji miało więc nie tylko istotny charakter, ale wręcz podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
U podstaw takiej oceny legła dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonych rozstrzygnięć, skutkująca uznaniem, że przeprowadzona przez organy analiza przesłanek wynikających z art. 165 ust. 7 p.w. KAS jest niewystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia, zgodnego z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 27 listopada 2024 r.
Przepis ten statuuje trzy przesłanki, które powinien uwzględnić organ, składając funkcjonariuszom lub pracownikom do 31 marca 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Pierwszą z nich są posiadane kwalifikacje, drugą – przebieg dotychczasowej pracy lub służby, zaś trzecią – dotychczasowe miejsce zamieszkania. Wymienione przesłanki dotyczą zatem predyspozycji i dyspozycyjności funkcjonariusza lub pracownika. Należy dodać, co zostało także podniesione już w ww. orzeczeniu NSA, że omawiana regulacja nie wskazuje na konieczność wykazania, że doszło do zmniejszenia liczby funkcjonariuszy lub pracowników w nowo powstałych jednostkach KAS, czyli tzw. "redukcji etatów".
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki uwzględnił uwagi zawarte w uzasadnieniu ww. orzeczenia Sądu kasacyjnego. Niewątpliwie, słusznie zostały przez Sąd pierwszej instancji ocenione zaskarżone decyzje, w których organy w sposób lakoniczny i nieprzekonujący negatywnie oceniły przydatność skarżącego do służby w KAS, w świetle przesłanek wynikających z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Stanowisko organów opiera się na stwierdzeniu, że skarżący często przebywał na zwolnieniach lekarskich, powodujących dezorganizację służby, posiada niższe, aniżeli wymagane na danym stanowisku, kompetencje zawodowe, takie jak m.in. gotowość do uczenia się, odporność na stres, praca zespołowa. W tym zakresie organ przywołał ocenę okresową skarżącego z 8 stycznia 2015 r., dokonując jej analizy oraz pismo Naczelnika Urzędu Celnego datowane na 26 listopada 2014 r., w którym wskazano na częste i niespodziewane nieobecności skarżącego w pracy i brak umiejętności pracy w zespole. W piśmie tym poinformowano także, że w stosunku do skarżącego "nie odnotowano żadnych skarg".
Negatywną ocenę skarżącego, dokonaną w świetle art. 165 ust. 7 p.w. KAS, organ ustalił zatem wyłącznie na podstawie dwóch dokumentów, co uzasadnia stwierdzenie, że organy oceniły zgromadzony materiał dowodowy w sposób wybiórczy. Powołując się na opinię służbową skarżącego z 8 stycznia 2015 r., organ nie wziął pod uwagę późniejszych ocen okresowych, m.in. z 7 sierpnia 2015 r., 11 października 2016 r. Zawarte w nich oceny są wyższe, aniżeli ocena z 8 stycznia 2015 r., co świadczy o rozwoju umiejętności zawodowych skarżącego i powinno zostać uwzględnione przez organ dokonujący oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie, takiej oceny zabrakło, co słusznie zostało przez Sąd pierwszej instancji uznane za naruszenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów w tym znaczeniu, że została ona dokonana w sposób fragmentaryczny. Ocena organu powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131).
Należy uznać, za Sądem pierwszej instancji, że organy nie wzięły pod uwagę całego przebiegu służby skarżącego, poddając wybiórczej ocenie wyłącznie niektóre fakty z jej przebiegu. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organ sformułował twierdzenie, że skarżący przyczynia się do dezorganizacji służby, bowiem w piśmie 26 listopada 2014 r. Naczelnik Urzędu Celnego wskazał na jego częste i nieprzewidziane nieobecności w pracy oraz brak umiejętności pracy w zespole. Jednakże, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący jest postrzegany przez przełożonego za wzorowego funkcjonariusza. Świadczą o tym liczne, formułowane po wskazanej powyżej dacie, wnioski o przyznanie skarżącemu wyróżnienia w formie nagrody pieniężnej, a przede wszystkim przyznane nagrody. We wnioskach tych każdorazowo wskazano, że skarżący wywiązuje się rzetelnie i terminowo z powierzonych zadań oraz charakteryzuje się dużą wiedzą merytoryczną i skutecznością. W żadnym z nich nie odnotowano, aby nieobecności skarżącego wpływały destabilizująco na pracę jednostki, w której pełnił służbę. Ocena, że terminowo realizuje swoje obowiązki zdaje się oznaczać, że odnotowane nieobecności skarżącego nie wpływały na efektywność jego pracy. Wymaga dodania, że 15 lipca 2015 r. skarżący został także nagrodzony za wykonywanie obowiązków nieobecnego pracownika, w trakcie jego przebywania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, bez uszczerbku dla jakości i terminowości wykonywania swoich zadań. Do wskazanych wyżej okoliczności organy również się nie odniosły, pomijając je całkowicie przy analizie przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Ma wprawdzie rację skarżący kasacyjnie organ, że nieuprawnione jest oczekiwanie, że organ będzie poddawał analizie wyłącznie najnowsze i najwyższe oceny okresowe funkcjonariusza, ale za prawidłową nie może zostać uznana taka ocena przebiegu służby funkcjonariusza, która pomija inne oceny, zwłaszcza te przeciwstawne uwzględnionej i to wystawione w okresie późniejszym. Taka ocena, która koncentruje się na jednostkowej niekorzystnej ocenie bez konfrontacji z tymi, które określają funkcjonariusza jako funkcjonariusza wzorowego, nie może zostać uznana za obiektywną.
W świetle powyższego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania uznając, iż organy nienależycie rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy, czym naruszono przepisy postępowania, tj.: art. 7, 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Nie sposób zatem przypisać Sądowi pierwszej instancji naruszenia ww. przepisów, co uczyniono w skardze kasacyjnej.
Bezzasadny również okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zaskarżonych decyzji słusznie wskazał na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Należy dodać, że omawiany przepis jest przepisem wynikowym. Reguluje sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut jego naruszenia nie może być trafny (por. wyrok NSA: z 11 marca 2015 r., I OSK 2383/14).
Nadto zauważenia wymaga, że powiązanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z art. 151 p.p.s.a jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 151 p.p.s.a., zatem nie mógł go naruszyć.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.