III OSK 850/22

III OSK 850/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Bd 447/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-10-05
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1148
art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Torunia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 października 2021r., sygn. akt II SA/Bd 447/21 w sprawie ze skargi M. N. na zarządzenie Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora przedszkola miejskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Torunia na rzecz M. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 447/21 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na zarządzenie Prezydenta Miasta Torunia z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora przedszkola miejskiego, na podstawie art. 147 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej "p.p.s.a." stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia (pkt 1) oraz zasądził od Prezydenta Miasta Torunia na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem odwołano skarżącą ze stanowiska dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] w Toruniu. Podstawą prawną zarządzenia był art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r., poz. 1148) dalej zwanej "p.o.", stanowiący o odwołaniu z uwagi na ustalenie negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli. Zdaniem Sądu wniosek o odwołanie skarżącej złożył uprawniony organ, a skarżącej umożliwiono udział w postępowaniu w przedmiocie odwołania. Przesądzające znaczenie Sąd I instancji przypisał jednak ustaleniu, iż zaskarżone zarządzenie nie zawierało uzasadnienia, wobec czego nie poddawało się kontroli sądowej. Zarządzenie to, stanowiąc akt z zakresu administracji publicznej, powinno zawierać uzasadnienie. Dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia w sprawie odwołania z funkcji dyrektora implikuje, że sąd administracyjny ma prawo i obowiązek badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić jego uzasadnienie.
Ponadto Sąd wskazał, że zaskarżone zarządzenie narusza prawo także z tego powodu, że wobec skarżącej wydano dwa władcze akty w przedmiocie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora przedszkola. Pierwszy akt, "Odwołanie ze stanowiska Dyrektora" z 8 stycznia 2021 r. nr BKP.2120.106.2020 zawierał wskazanie, że skutek odwołania ze stanowiska dyrektora Przedszkola Miejskiego nr [...] w Toruniu "następuje z dniem doręczenia niniejszego oświadczenia". Natomiast przedmiotowe zarządzenie z [...] stycznia 2021 r. zawierało tożsame rozstrzygnięcie i informację o odwołaniu ze stanowiska "ze skutkiem od dnia doręczenia kierującemu placówką oświadczenia o odwołaniu". Powyższe oznacza niedopuszczalne kształtowanie sytuacji prawnej adresata władczego aktu dwoma aktami tego samego organu.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu I instancji zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) dalej zwanej "u.s.g.", co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności "łącznie z oświadczeniem z 8 stycznia 2021 r."
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. i w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o. przez przyjęcie, że brak uzasadnienia w zarządzeniu o odwołaniu dyrektora przedszkola z powodu ustalenia negatywnej oceny jego pracy w trybie ustalonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego zarządzenia, podczas gdy - ze względu na związanie organu sposobem działania ustalonym w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo oświatowe, w wykonaniu którego organ nie dokonuje rozstrzygnięcia wobec braku uznaniowości w kształtowaniu swojego rozstrzygnięcia - brak uzasadnienia stanowi nieistotne naruszenie prawa, skutkujące wskazaniem, że zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa;
2. "art. 174 § 1 p.p.s.a." w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. przez przyjęcie, iż ustalenie w zaskarżonym zarządzeniu, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania, przy czym skutek odwołania ze stanowiska nastąpi w dniu doręczenia oświadczenia o odwołaniu adresatowi decyzji o odwołaniu, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia;
Skarżący kasacyjnie wskazał, że uchybienia powyższe mają wpływ na wynik sprawy, gdyż konsekwencją uznania przez Sąd wystąpienia w zaskarżonym zarządzeniu istotnego naruszenia prawa i stwierdzenia nieważności aktu jest usuniecie zarządzenia z obrotu ze skutkiem ex tunc, który nie ma miejsca w przypadku uznania naruszenia za nieistotne naruszenie prawa i ograniczenie się do wskazania, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że badanie legalności i poprawności przyczyn jakie spowodowały ustalenie negatywnej oceny pracy dyrektora nie należy do kognicji sądu administracyjnego, a zaskarżone zarządzenie nie ma charakteru uznaniowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ wydając zarządzenie nie miał jakiejkolwiek dowolności w kształtowaniu rozstrzygnięcia i z tych przyczyn trudno niesporządzeniu uzasadnienia w sprawie rozstrzygniętej skarżonym kasacyjnie wyrokiem przypisać ciężar naruszenia prawa identyczny np. z niesporządzeniem uzasadnienia w zarządzeniu stanowiącym władcze rozstrzygnięcie np. w sytuacji "przypadku szczególnie uzasadnionego" z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Dalej podkreślił, że żaden dokument z akt sprawy nie potwierdza, że skarżąca otrzymała pismo zawierające oświadczenie Prezydenta Miasta Torunia o odwołaniu jej ze stanowiska dyrektora przedszkola w dniu 8 stycznia 2021 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej, według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej, dla oceny prawidłowości władczego aktu o charakterze personalnym konieczne jest uzasadnienie zarządzenia. Brak takiego uzasadnienia praktycznie uniemożliwia kontrolę jego legalności, bowiem z zarządzenia nie wynika, jakie motywy legły u podstaw jego wydania. Dla skarżącej oczywiste jest, że akt z uzasadnieniem powinien przyjąć formę pisemną, a także zostać prawidłowo doręczony wraz z pouczeniem o prawie złożenia stosownego środka zaskarżenia. Jak wskazano, skarżącej do dnia dzisiejszego nie doręczono przedmiotowego zarządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Istota sprawy w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do dwóch zagadnień. Po pierwsze, czy zarządzenie o odwołaniu dyrektora wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.o. niezawierające uzasadnienia narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadniające stwierdzenie nieważności tego aktu (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po drugie, czy stanowi istotne naruszenie prawa istnienie w obrocie prawnym dwóch aktów wydanych przez ten sam organ, tj. zarządzenia o odwołaniu dyrektora oraz oświadczenia organu pt. "Odwołanie ze stanowiska Dyrektora".
Odnosząc się do meritum sprawy, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, iż zarządzenie wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.o. powinno zawierać uzasadnienie. Nietrafna jest argumentacja skargi kasacyjnej, jakoby związany charakter rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie tego przepisu powodował, iż działaniu organu nie można przypisać cechy istotnego naruszenia prawa. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu dyrektora przedszkola miejskiego wynika z zasady legalizmu oraz z zasady ochrony zaufania do państwa. Przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48). Prawidłowość wydanego zarządzenia należy zatem oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły (w przedmiotowej sprawie dyrektora przedszkola), znaczenie zatem ma to, czy taki akt w ogóle zawiera uzasadnienie. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania muszą wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętego w tym zakresie zarządzenia (wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., I OSK 1821/15, LEX nr 1989857).
Irrelewantna pozostaje okoliczność, iż rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.o. ma charakter związany. Także w przypadku decyzji i innych aktów władczych związanych sąd administracyjny musi posiadać możliwość kontroli legalności podjętego rozstrzygnięcia. Należy pamiętać, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora jest to akt władczy o charakterze personalnym z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 1664/12, LEX nr 1291351). Oznacza to, że adresatowi takiego aktu, którego sfery prawnej dany akt dotyczy, przysługuje prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, uzasadnienie pełni funkcję nie tylko informacyjną, ale i kontrolną. Jest konieczne do ustalenia, jakie były konkretnie podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania. Zdaniem NSA w składzie orzekającym nie można różnicować pozycji prawnej adresata aktu i ograniczać wymogu uzasadnienia zarządzenia (co wiąże się z możliwością poznania motywów rozstrzygnięcia) tylko do aktów o charakterze uznaniowym. Prawdą jest, że w przypadku aktu uznaniowego uzasadnienie aktu pełni szczególną rolę, będąc elementem koniecznym w celu odczytania motywów rozstrzygnięcia organu. Niemniej również w przypadku aktu wydawanego w warunkach związania administracyjnego, akt ten ingeruje w sytuację prawną adresata. Także w odniesieniu do aktów związanych możliwe jest naruszenie prawa materialnego, a więc konieczne jest określenie przyjętej przez organ wykładni stosowanego przepisu administracyjnego prawa materialnego oraz prawidłowa jego subsumpcja. Nie można także abstrahować od obowiązków proceduralnych, gdyż rolą uzasadnienia jest kontrola wystąpienia m.in. potencjalnych naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć miejsce w procedurze odwołania dyrektora przedszkola w przypadku rozstrzygnięcia związanego. Te wszystkie okoliczności powodują, że kontrolna funkcja uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu dyrektora przedszkola musi zostać odniesiona także do aktu wydawanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b p.o. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego nie może mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, przyczyny odwołania winny być dokładnie i szczegółowo wyjaśnione (wyrok NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1441/12, LEX nr 1363605).
Na poparcie tej tezy można odwołać się do wyroku NSA z 28 maja 2020 r., I OSK 1737/19, LEX nr 3281507, w którym to orzeczeniu Sąd wywiódł obowiązek uzasadnienia zarządzenia w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły wydanego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.o., która to norma prawna także przewiduje rozstrzygnięcie związane. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, w przypadku odwołania dyrektora w razie złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wiążącego wniosku o odwołanie dyrektora, organ odwołujący dyrektora jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany zweryfikować spełnienie warunków formalnych wniosku o odwołanie dyrektora. Tylko taki wniosek jest bowiem dla organu wiążący. Analogicznie, także w przypadku odwołania dyrektora z uwagi na ustalenie negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie spełnienia podstaw do wydania zarządzenia. Okoliczności te, zdaniem NSA w składzie orzekającym, przesądzają nie tylko o konieczności uzasadnienia wydanego zarządzenia, ale także jego istotności.
Jednocześnie uchybienie w tym przedmiocie nie może zostać zakwalifikowane jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., ponieważ to z uzasadnienia zarządzenia powinno wynikać, w sposób niebudzący wątpliwości, spełnienie przesłanek do wydania władczego aktu z zakresu administracji publicznej o odwołaniu dyrektora przedszkola. W rozpatrywanym przypadku oznacza to konieczność potwierdzenia, że w sprawie w istocie miała miejsce negatywna ocena pracy dyrektora (w doktrynie wskazuje się, że "Czynność oceniania ma charakter wewnętrznego postępowania pracodawcy i nie podlega skardze do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem; sąd administracyjny może jednak, co oczywiste, ocenić legalność zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska, które opierało się na przesłance ustalenia negatywnej oceny pracy dyrektora", M. Pilich (red.), Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, SIP LEX, art. 66, pkt 3).
Nietrafny jest tym samym zarzut pierwszy dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. i w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.o. przez przyjęcie, że brak uzasadnienia w zarządzeniu o odwołaniu dyrektora przedszkola z powodu ustalenia negatywnej oceny jego pracy w trybie ustalonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonego zarządzenia.
Przechodząc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe wywody Sądu I instancji w odniesieniu do kwestii doręczenia skarżącej zarządzenia i kwalifikacji prawnej aktu pt. "Odwołanie ze stanowiska Dyrektora" z 8 stycznia 2021 r. nr BKP.2120.106.2020. Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono błędnego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Oznacza to, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest przyjętymi przez WSA ustaleniami co do stanu faktycznego sprawy. Zatem nie podważono stanu faktycznego, będącego podstawą zastosowania przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego. W konsekwencji za bezskuteczną należy uznać argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, opartą na twierdzeniu, że żaden dokument z akt sprawy nie potwierdza, że skarżąca otrzymała pismo zawierające oświadczenie Prezydenta Miasta Torunia o odwołaniu jej ze stanowiska dyrektora przedszkola w dniu 8 stycznia 2021 r.
Rację ma Sąd I instancji, że całokształt okoliczności procesowych towarzyszących przedmiotowemu zarządzeniu i poprzedzającemu je oświadczeniu z 8 stycznia 2021 r. wskazuje, że dokumentom tym nadano tę samą wartość władczego rozstrzygnięcia i uzależniono je wzajemnie od siebie pod względem wywoływania skutków prawnych. Taki stan rzeczy jest nieakceptowalny, bowiem w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalne jest dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez organ administracji. W odniesieniu do decyzji administracyjnych wskazana wada stanowi kwalifikowane naruszenie prawa prowadzające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), niemniej nie powinno budzić wątpliwości, że rozważania te należy odnieść analogicznie do wszystkich władczych aktów administracyjnych. Co za tym idzie, organ winien był wydać jeden akt władczy o odwołaniu skarżącej (w świetle powołanych przepisów prawa materialnego jest to zarządzenie), zaś wywołanie skutku prawnego uzależnić od doręczenia aktu jego adresatowi. Obowiązek doręczenia zarządzenia o odwołaniu dyrektora nie budzi wątpliwości w świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA: z 12 sierpnia 2010 r., I OSK 817/10, LEX nr 737512, i z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2597/12, LEX nr 1341474). Obowiązek doręczenia zarządzenia jego adresatowi jest tym istotniejszy, że poprawnie sporządzone zarządzenie winno zawierać uzasadnienie. Dopiero jego doręczenie wraz z uzasadnieniem w istocie pozwala adresatowi aktu poznać motywy działania organu. Stąd też uznać należy wskazanie w zaskarżonym zarządzeniu, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania, przy czym skutek odwołania ze stanowiska nastąpi w dniu doręczenia oświadczenia o odwołaniu adresatowi decyzji o odwołaniu – za istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.
Ustalenia te przesądzają o trafności stanowiska Sądu I instancji we wskazanym zakresie, a jednocześnie o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 174 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.