III OSK 85/23

III OSK 85/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3569/21 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-01-21
Skarżony organ
Zarząd Dzielnicy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i odrzucono  skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3569/21 w sprawie ze skargi D. B., K. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy z dnia (...) czerwca 2021 r. nr (...) w przedmiocie przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta 1. oddala skargę kasacyjną co do pkt 1 zaskarżonego wyroku, 2. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i 3 i odrzuca skargę, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 4. zwraca skarżącym ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3569/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. B. i K. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m. st. Warszawy z [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy – na podstawie art. 179 a oraz art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), określanej dalej jako "P.p.s.a." – uchylił postanowienie własne z [...] stycznia 2022 r. odrzucające skargę (1), stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa (2), zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżących solidarnie 690 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (3).
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi-Północ w wyroku z [...] kwietnia 2013 r. ([...]) orzekającym eksmisję skarżących z zajmowanego lokalu przyznał im prawo do lokalu socjalnego.
Realizując powyższe uprawnienie Zarząd Dzielnicy Praga Północ m. st. Warszawy uchwałą z [...] maja 2018 r., podjętą na podstawie § 28 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2009 r., nr 132, poz. 3937), skierował skarżące do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...] przy ul. S.
6 czerwca 2018 r. skarżące zawarły z m. st. Warszawa umowę najmu ww. lokalu socjalnego na okres 2 lat.
12 maja 2020 r. D. B. i K. B. zwróciły się do Urzędu m. st. Warszawy z wnioskiem o przyznanie im z mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy lokalu o większej powierzchni mieszkalnej lub użytkowej. W uzasadnieniu wyjaśniły, że zajmowane mieszkanie (którego umowa najmu wygasa [...] czerwca 2020 r.) nie zabezpiecza niezbędnych potrzeb dwóch dorosłych osób (matki i córki), a ponadto, z uwagi na jego stan techniczny stanowi zagrożenie dla ich zdrowia.
Zarząd Dzielnicy Praga-Północ m. st. Warszawy uchwałą z [...] czerwca 2021 r. podjętą m. in. na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2019 r., poz. 14836) dalej jako "uchwała mieszkaniowa", zakwalifikował skarżące do udzielenia pomocy mieszkaniowej przez wynajem zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony i stwierdził, że pomoc ta zostanie udzielona w kolejności wskazanej w § 10 ust. 1 pkt 2 powołanej uchwały. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności odniósł się do spełnienia przez skarżące warunków do przyznania im pomocy mieszkaniowej (kryterium dochodowe, brak zaległości z tytułu należności czynszowych), a następnie wyjaśnił, że analiza dokumentów nie potwierdziła zasadności wynajmu innego lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta. Zajmowany lokal został poddany kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakończonej decyzją z 15 kwietnia 2021 r. umarzającą postępowanie administracyjne. Organ nie stwierdził zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz negatywnego wpływu obecnego stanu technicznego lokalu na budynek jako całość. Lokal zajmowany przez wnioskodawczynie nadaje się do dalszego zamieszkiwania, pod warunkiem odgrzybienia, usunięcia pleśni, pęknięć, pomalowania. Realizacja powyższych robót wymagać będzie wykwaterowania na okres 10 dni. Dodatkowo lokal posiada instalację centralnego ogrzewania, a jego powierzchnia jest wystarczająca do zamieszkiwania dwóch osób. Organ wyjaśnił, że wnioskodawczynie wprawdzie proszą o lokal większy dwupokojowy z pełnym wyposażeniem sanitarno – technicznym z uwagi na brak intymności, różnice pokoleniową oraz ciągłą wilgoć w mieszkaniu to jednak umowa najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony umożliwi im w przyszłości zamianę lokalu we własnym zakresie.
W skardze na ww. uchwałę skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności ww. uchwały, podnosząc naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazały, że organ niewłaściwie ocenił zebrany materiał dowodowy, kwalifikując je do udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez wynajem zajmowanego lokalu podczas gdy ubiegały się o inny lokal. Przydzielony lokal, z uwagi na jego stan techniczny, nie nadaje się do zamieszkiwania. Skarżące podniosły, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lipca 2021 r. (§ 7 ust. 1 uchwały) powinny mieć zapewniony lokal mieszkalny o pow. 28 m2 (14 m2 na każdą z osób).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3569/21, odrzucił ww. skargę, uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, lecz ma charakter cywilnoprawny. Jak wyjaśnił Sąd, uchwała została podjęta na podstawie § 18 ust 1 pkt 1 i ust. 5 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali (...). Przepisy te stanowią, że "[p]oza przypadkami wskazanymi w § 4, pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która była najemcą zajmowanego lokalu i nieprzerwanie zamieszkuje w lokalu Miasta, wówczas gdy upłynął okres na jaki zawarta była umowa z wyłączeniem umów związanych ze stosunkiem pracy" oraz że "[p]omoc mieszkaniowa, o których mowa w ust. 1 i 2 może być udzielona poprzez zawarcie umowy najmu tego lub innego lokalu." Oznacza to, że uchwała nie dotyczy aktu o zakwalifikowaniu, bądź odmowie zakwalifikowania i umieszczenia wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, która jako akt z zakresu administracji publicznej należy do właściwości sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i zgodnie z uchwałą NSA z 21 lipca 2008 r. (I OPS 4/08).
Od ww. postanowienia skarżące wniosły skargę kasacyjną, podnosząc naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i wywodząc, że zaskarżona uchwała należy do kategorii uchwał, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Została podjęta po przeprowadzeniu procedury kwalifikującej skarżące do udzielenia pomocy mieszkaniowej zawartej w Rozdziale 6 uchwały z 5 grudnia 2019 r., w szczególności po zbadaniu przesłanek określonych w jej § 32 ust. 1 pkt 1 – 5. Wskazuje to na administracyjnoprawny charakter zaskarżonej uchwały.
Uchylając - w ramach autokontroli - postanowienie własne z 21 stycznia 2022 r. oraz stwierdzając, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego w sprawie wyroku, przychylił się do stanowiska skarżących co do administracyjnego charakteru uchwały kwalifikującej skarżące do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Nawiązując do orzecznictwa sadowoadministracyjnego, w tym motywów uchwały NSA z 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) wywiódł, że rozstrzygnięcie organu o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu nie jest załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej, podjętym przez organ dzielnicy, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uchwale wyrażono pogląd, że akt ten kończy pierwszy etap postępowania, obowiązujący przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi na to, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że uchwała w przedmiocie zakwalifikowania do zamiany zajmowanego lokalu mieszkalnego jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1392/14 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1205/15). W sprawie takiej jest bowiem rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. W takich natomiast wypadkach rozstrzygnięcie administracyjne skutkuje zakwalifikowaniem wniosku o zamianę lokalu mieszkalnego, a następnie skierowaniem do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu (I OSK 1228/16). Tak więc – jak podsumował powyższe Sąd pierwszej instancji - dopuszczalne było wniesienie przez skarżące skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej przez wynajem lokalu na czas nieoznaczony. W istocie bowiem, jak dalej argumentował Sąd I instancji, organ negatywnie (odmownie) rozpoznał ich wniosek o przydział innego (większego) lokalu. Z tego powodu wniesiona przez skarżące skarga kasacyjna od postanowienia z 21 stycznia 2022 r. była oczywiście uzasadniona w rozumieniu art. 179 a P.p.s.a.
Badając z kolei zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd na podstawie informacji zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej potwierdzonych przez pełnomocnika organu ustalił, że w chwili jej podjęcia w skład Zarządu Dzielnicy Praga Północ m. st. Warszawy wchodziły dwie osoby zamiast trzech, gdyż jeden z członków Zarządu zmarł w czerwcu 2021 r. i do chwili podjęcia rozstrzygnięcia nie wybrano nowego członka Zarządu. Taka sytuacja spowodowała, że skład organu nie odpowiadał wymogom prawa. W tym zakresie Sąd wskazał na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1817) zgodnie z którym "[r]ada dzielnicy wybiera zarząd dzielnicy w liczbie od 3 do 5 osób. W dzielnicach do 100 000 mieszkańców zarząd dzielnicy liczy 3 osoby." Stosownie do ust. 2 tego artykułu "[w] skład zarządu dzielnicy wchodzi burmistrz dzielnicy, jego zastępca lub zastępcy oraz pozostali członkowie zarządu, jeżeli statut dzielnicy tak stanowi. Z kolei według § 43 załącznika nr 7 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały tj. 30 czerwca 2021 r.), "Zarząd Dzielnicy jest organem wykonawczym Dzielnicy" (ust. 1). "Rada Dzielnicy wybiera Zarząd Dzielnicy w liczbie ustalonej zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy" (ust. 2). "W skład Zarządu Dzielnicy wchodzi Burmistrz Dzielnicy i jego Zastępcy" (ust. 3). § 49 ust. 1 Statutu stanowi, że "pracami Zarządu Dzielnicy kieruje Burmistrz Dzielnicy i reprezentuje Zarząd Dzielnicy na zewnątrz." Według ust. 6 "posiedzenia Zarządu Dzielnicy są ważne, gdy na posiedzeniu obecna jest co najmniej połowa jego członków". Według § 50 ust. 1 powołanego Statutu "Zarząd Dzielnicy wyraża swoją wolę w formie uchwał. Uchwały podpisuje Burmistrz Dzielnicy lub Zastępca Burmistrza Dzielnicy, w przypadku gdy przewodniczy posiedzeniu Zarządu Dzielnicy" (ust. 2). Z przedstawionych przepisów, jak wywiódł Sąd, wynika, że w skład Zarządu Dzielnicy Praga-Północ muszą wchodzić przynajmniej trzy osoby oraz że uchwała Zarządu liczącego trzy osoby, może być podjęta przez dwóch jego członków i podpisana przez Burmistrza lub Zastępcę. Zatem sytuacja w której skład organu był sprzeczny z ww. przepisami narusza prawo. Sąd wskazał, że rację ma pełnomocnik organu, podnosząc, że posiedzenia Zarządu Dzielnicy są ważne, gdy na posiedzeniu obecna jest co najmniej połowa jego członków. Ta zasada ma jednak zastosowanie w odniesieniu do organu prawidłowo ustanowionego, a więc składającego się minimum z trzech osób. Sąd zauważył, że stosownie do art. 94 ustawy o samorządzie gminnym wobec upływu roku od podjęcia zaskarżonej uchwały nie było możliwości stwierdzenia jej nieważności, a zatem właściwym rozstrzygnięciem było stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej od ww. wyroku organ zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego "w tym sensie że Sąd dokonał błędnej jego wykładni oraz że nieprawidłowo ocenił zastosowanie prawa materialnego przez organ administracji, tj.:
a) § 7 ust. 1 w zw. z § 4 uchwały Nr XXII1/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (dalej jako Uchwała), poprzez jego niezastosowanie-Sąd nie dostrzegł, że w przepisach ww. Uchwały istnieje norma prawna, która nie tylko, że wyznacza warunki minimalne w zakresie powierzchni mieszkalnej na każdą osobę w gospodarstwie domowym, które kwalifikują do udzielenia pomocy mieszkaniowej ale również nie dostrzegł, że w przypadku, gdy owe minimalne warunki w zakresie powierzchni mieszkalnej są spełnione, to kończy się ochrona udzielona przez normę z § 7 ust. 1 w zw. z § 4 uchwały; jeżeli warunki w zakresie powierzchni mieszkalnej są lepsze niż warunki minimalne, to norma ta nie kreuje interesu prawnego, który rozciągałby się ponad warunki minimalne; gdyby więc Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł, że w § 7 ust. 1 w zw. z § 4 istnieje omówiona norma prawna i gdyby ją właściwie zrekonstruował, to musiałby dojść do wniosku, że Zarząd Dzielnicy Praga-Północ postąpił prawidłowo proponując Skarżącym zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. S. w Warszawie na czas nieoznaczony, bowiem lokal ten ma 19,55 m 2 powierzchni mieszkalnej i zabezpiecza więcej niż minimalną powierzchnię mieszkalną na osobę;
b) § 18 ust. 5 w zw. z § 18 ust. 1 oraz w zw. z § 7 ust. 1 Uchwały poprzez ich niezastosowanie - Sąd pominął, że pomoc mieszkaniowa, o której mowa w ust. 1 i2 może być udzielona poprzez zawarcie umowy najmu tego lub innego lokalu; Gdyby Sąd dostrzegł normę prawną, która zezwala organowi, aby pomoc mieszkaniowa została udzielona poprzez najem tego samego lokalu, tj. który był wcześniej wynajęty jako najem socjalny lokalu i upłynął okres, na jaki zawarta była umowa najmu socjalnego, i gdyby normę te właściwie zrekonstruował, to musiałby dość do wniosku, że Zarząd Dzielnicy Praga-Północ postąpił prawidłowo proponując Skarżącym zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. S. w Warszawie na czas nieoznaczony, skoro lokal ten był wcześniej wynajęty Skarżącym, jako najem socjalny lokalu i upłynął okres, na jaki zawarta była umowa najmu socjalnego, oraz zważywszy, ze lokal ten ma 19,55 m 2 powierzchni mieszkalnej i zabezpiecza więcej niż minimalną powierzchnię mieszkalną na osobę;
c) § 43 w zw. z § 49 ust. 1 i w zw. z § 50 ust. 1 oraz § 51 Statutu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy stanowiącego załącznik nr 7 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz. Urz. Woj. Maz. z 07 września 2022 r., poz. 9305, dalej jako Statut) oraz w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (D.U. 2018, poz. 1817) - poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w skład Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy muszą wchodzić przynajmniej trzy osoby, podczas gdy brak jest takiej normy prawnej skierowanej do dzielnic do 100 000, a taką dzielnicą jest Praga-Północ; tylko w dzielnicach powyżej 100 000 mieszkańców rada dzielnicy wybiera zarząd dzielnicy w liczbie od 3 do 5 osób, oraz poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w przypadku zgonu jednego z trzech członków zarządu dzielnicy, skład zarządu nie odpowiada wymogom prawa i zarząd trzyosobowy, którego skład przejściowo spadł do dwóch osób, nie może podejmować uchwał, mimo, iż na posiedzeniu zarządu jest obecna, co najmniej połowa członków zarządu, czyli dwóch członków zarządu; zgodnie z § 49 ust. 5 Statutu posiedzenia Zarządu Dzielnicy są ważne, gdy na posiedzeniu jest obecna co najmniej połowa jego członków i norma ta sankcjonuje podejmowanie uchwał na posiedzeniu Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy, na którym obecni są co najmniej dwaj członkowie Zarządu Dzielnicy, co należy wykładać w związku z § 51 Statutu, bowiem każdy z członków Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy posiada również stosowne umocowanie do załatwienia spraw lokalowych, pochodzące od Prezydenta m.st. Warszawy (w postaci pełnomocnictw i upoważnień); Statut Dzielnicy nie stanowi samodzielnej podstawy do załatwiania spraw z zakresu pomocy mieszkaniowej; Statut nie różnicuje przyczyn absencji członka Zarządu na posiedzeniu Zarządu Dzielnicy (choroba, urlop, inne zajęcia, zgon) i wymaga tylko, aby na posiedzeniu zarządu była obecna co najmniej połowa jego członków;"
2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 179 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2021, poz. 137 ze zm.) dalej jako p.p.s.a poprzez wadliwie i nieuprawnione zastosowanie tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w procesie dochodzenia do wyroku z 14 września 2022 r., co mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał w sposób wadliwy i nieuprawniony kontroli własnego postanowienia z 21 stycznia 2022 r. i przedstawił skargę kasacyjną Skarżących Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, nie doszłoby do tego naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał dostrzec, że podstawy skargi kasacyjnej Skarżących są oczywiście usprawiedliwione, co nie miało miejsca, bo podstawy skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, a więc tym bardziej nie mogły być oczywiście usprawiedliwione, były bezpodstawne, opierały się na kryteriach pozanormatywnych, co było widoczne na pierwszy rzut oka. Przede wszystkim jednak postanowienie z 21 stycznia 2021 r. było prawidłowe, co było oczywiste i było widoczne na pierwszy rzut oka.
b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022 poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez dokonanie kontroli legalności działania organu w oparciu o pozaprawne w prawie administracyjnym kryterium słuszności, co można wyprowadzić z rozstrzygnięcia, którego treść nie koresponduje z treścią uzasadnienia wyroku i być może z powodu lakoniczności wypowiedzi zawartych w uzasadnieniu nie sposób dotrzeć do ich sedna.
c) art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 4 i art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z § 7 ust. 1 w zw. z § 4 w zw. z § 18 ust. 1 i 5 Uchwały Nr XXII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy oraz w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
i. Niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji publicznej z uwagi na uwzględnienie skargi pomimo iż zaskarżona uchwala została podjęta na podstawie i w granicach prawa, nie tylko prawa materialnego ale również zasad ogólnych ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w zakresie nakładającym obowiązek dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu sprawy; Skutkiem tego było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za własne poglądów Skarżących w zakresie znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu treści uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy z [...] czerwca 2021 r., która uwzględnia wniosek o pomoc mieszkaniową, nie zaś, jak uważa Sąd, odmawia udzielania pomocy mieszkaniowej, co pozostaje w sprzeczności z zasadami logicznego rozumowania i jest bezpodstawne.
ii. Dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny prawnej i wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, które to na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, podczas gdy organ nie będzie mógł zrealizować obowiązku podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku i nie będzie mógł zastosować wskazań co do dalszego postępowania, już z tego tylko powodu, że skoro Sąd nakazuje, aby organ w sposób pełny i wszechstronny poddał analizie sytuację mieszkaniową skarżących, w tym okoliczności dotyczące stanu technicznego budynku, a Zarząd już to uczynił podejmując pozytywne rozstrzygnięcia o udzieleniu Skarżącym pomocy mieszkaniowej poprzez podjęcie uchwały Nr [...] Zarządu Dzielnicy z [...] czerwca 2021 r., która została wyeliminowana w całości z obrotu prawnego wyrokiem z 14 września 2022 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
iii. Sporządzenie uzasadnienia wyroku na dużym poziomie ogólności wypowiedzi, z pominięciem zakresu wskazanego w pkt. 1 wyroku - brak jest odniesienia się do przesłanek, jakie Sąd dostrzegł, jako "oczywiście usprawiedliwione" w ramach autokontroli przeprowadzonej na podstawie art. 179a p.p.s.a. oraz braku elementu wskazania co do dalszego postępowania w sytuacji organ rozstrzygnął już o udzieleniu Skarżącym pomocy mieszkaniowej w zaskarżonej uchwale nr [...] oraz braku możliwości ustalenia w sposób jednoznaczny przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, co stanowi istotne naruszenie art 141 § 4 p.p.s.a.
W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi bądź jej oddalenie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące wniosły o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wskazane przez organ i przytoczone wyżej podstawy skargi kasacyjnej, jak również dopuszczalny zakres działania Naczelnego Sądu Administracyjnego z urzędu (art. 183 § 1 i 2 i art. 189 P.p.s.a.) umożliwiają pełną kontrolę kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, a tym samym też pośrednio i zaskarżonej przez skarżące uchwały. Kontrola ta zatem w rozpoznawanej sprawie powinna zweryfikować stanowisko Sądu pierwszej instancji zarówno co do przyjętej w sprawie właściwości sądu administracyjnego, jak i legitymacji skarżących do zaskarżenia uchwały, a w przypadku pozytywnego przesądzenia tych dwóch zagadnień, jej zgodności z prawem.
Badając zatem problem właściwości sądu administracyjnego do kontroli zaskarżonej uchwały należało uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że odpowiada ona kryteriom "uchwały z zakresu administracji publicznej", o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6 P.p.s.a. Zasadnie też nawiązał w tym zakresie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. I OPS 4/08 (dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl), która choć podjęta w nieco innym stanie prawnym - chodziło o akt wydany na podstawie uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z 2 grudnia 2004 r. nr XLIII/1010/2004 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 309, poz. 9577), zmienionej uchwałą Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 19 maja 2005 r. nr LII/1384/2005 (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 149, poz. 4636) – w pełni zachowuje aktualność w zakresie rozważań na temat zawartego w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. określenia "uchwały z zakresu administracji publicznej". Dobrze ten problem przedstawił Sąd pierwszej instancji, wskazując na konieczność rozdzielenia administracyjnego etapu kwalifikowania jednostki do udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego gminy i cywilnej czynności zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Kwalifikacja ta bowiem odbywa się według ściśle określonej procedury uregulowanej w będącej aktem prawa miejscowego uchwale Rady m. st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w szczególności w przepisach jej Rozdziału 6 zatytułowanego "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o pomoc mieszkaniową oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej". Kwestia ta zresztą dotycząca charakteru zaskarżonej uchwały jako podlegającej kognicji sądu administracji na obecnym etapie postępowania, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w zasadzie nie budzi już wątpliwości stron. Szeroki wywód Sądu pierwszej instancji w tym przedmiocie zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z odwołaniem się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest w pełni przekonujący. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem przyjął swoją właściwość w sprawie, a tym samym w ramach autokontroli uchylił postanowienie własne z 21 stycznia 2022 r. Zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący zasadność skorzystania przez Sąd pierwszej instancji z dyspozycji art. 179 a P.p.s.a. nie jest zatem usprawiedliwiony.
W dalszej kolejności jednak badaniu w sprawie powinna podlegać kwestia legitymacji skarżących do zaskarżenia uchwały. Sąd pierwszej instancji zagadnienia tego nie przeanalizował, zakładając najprawdopodobniej niejako a priori, że skoro zaskarżona uchwała, jak stwierdził "negatywnie (odmownie) rozpatruje wniosek o przydział innego (większego) lokalu" to legitymacja ta nie wymaga szerszych rozważań. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przypisanie zaskarżonej uchwale charakteru rozstrzygnięcia o odmowie przydziału "innego" lokalu nie znajduje uzasadnienia w przepisach uchwały mieszkaniowej z 5 grudnia 2019 r. Przedmiotem uchwały było bowiem "udzielenie pomocy mieszkaniowej przez wynajem zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony" i w "kolejności ustalonej w § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r." tj. z pierwszeństwem kolejności udzielania pomocy mieszkaniowej w sytuacji gdy skarżące nie miały już tytułu do zajmowania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, gdyż umowa najmu lokalu socjalnego wygasła z dniem 6 czerwca 2020 r. Zaskarżona uchwała dotycząca pomocy mieszkaniowej podjęta została przy wykorzystaniu jedynego możliwego w tym przypadku trybu uregulowanego w § 18 ust. 1 ww. uchwały mieszkaniowej zgodnie z którym "[p]oza przypadkami wskazanymi w § 4, pomocy mieszkaniowej można udzielić osobie, która była najemcą zajmowanego lokalu i nieprzerwanie zamieszkuje w lokalu Miasta, w następujących sytuacjach: 1) upłynął okres na jaki zawarta była umowa (...)". I wprawdzie rzeczywiście jak wskazał Sąd I instancji § 18 ust. 5 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali stanowi, że "pomoc mieszkaniowa, o której mowa w ust. 1 i 2 może być udzielona przez zawarcie umowy najmu tego lub innego lokalu" to jednak z analizy jej przepisów nie wynika, ażeby członkom wspólnoty gminnej przysługiwało uprawnienie do ubiegania się o pomoc mieszkaniową przez zawarcie umowy najmu konkretnego lokalu. Z brzmienia tego przepisu nie sposób wywieść uprawnienia stron do wyboru "tego lub innego lokalu". Kwestia wskazania w uchwale konkretnego lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy pozostaje całkowicie w kompetencji organów gminy. Przekonują o tym jednoznacznie postanowienia zawarte w § 35 ("Zarząd dzielnicy rozstrzyga o zakwalifikowaniu do udzielenia pomocy mieszkaniowej") i następne m. in. § 37 ("Informacje o rozstrzygnięciach zarządu dzielnicy na bieżąco przekazuje się Komisji i umieszcza w jednolitej aplikacji prowadzonej dla Miasta. Rejestr gospodarstw domowych oczekujących na pomoc mieszkaniową, zwany dalej "rejestrem" tworzony jest w ramach aplikacji..."), § 38 ust. 1 pkt 2 ("sprawy określone w § 10 ust. 2 uszeregowane według systemu kwalifikacji punktowej, a w przypadku tej samej liczby punktów według daty kwalifikacji, a w następnej kolejności według kolejności złożenia wniosku rozumianej jako data złożenia wszystkich dokumentów umożliwiających przeprowadzenie szczegółowej analizy, o której mowa w § 32"), a w szczególności § 40 ust. 2 który stanowi, że "[r]ealizacja spraw z rejestru polega na złożeniu osobie zakwalifikowanej do udzielenia pomocy mieszkaniowej dwóch propozycji najmu lokalu, z zastrzeżeniem ust. 7" i w ustępie 8 określa skutki ich nieprzyjęcia. Oczywiście, przepisy uchwały mieszkaniowej określają jakie warunki powinna spełniać propozycja, jednak jak wskazano wyżej nie przewidują uprawnienia członka wspólnoty gminnej do domagania się od gminy przydziału konkretnego lokalu w tym "zajmowanego" lub "innego". Stosownie do § 41 ust. 1 uchwały mieszkaniowej "[o] skierowaniu danej osoby do zawarcia umowy najmu lokalu postanawia zarząd dzielnicy w drodze uchwały". Tym samym zawarty w § 18 ust. 5 uchwały mieszkaniowej zwrot, że pomoc może być udzielona przez zawarcie najmu "tego lub innego lokalu" nie może być rozumiany jako przepis kreujący dla stron – członków wspólnoty samorządowej uprawnienie do zawarcia umowy najmu konkretnego "zajmowanego" lub "innego" lokalu. Wybór w tym zakresie pozostaje całkowicie w kompetencji organów gminy, której zadaniem własnym jest m. in "[t]worzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej" (art. 4 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( Dz. U. z 2023 r., poz. 725). Zgodnie z art. 4 ust. 3 tej ustawy "[g]mina, na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach." Z kolei podnoszona i sporna w sprawie kwestia czy stan techniczny zajmowanego przez skarżące lokalu umożliwia dalsze jego użytkowanie bez szkody dla zdrowia skarżących to kwestia cywilna. Wyżej powołana ustawa z 21 czerwca 2001 r. jednoznacznie określa obowiązki gminy jako wynajmującego (por. art. 6a) a możliwość ich wyegzekwowania nie należy do drogi administracyjnej w ramach kwestionowania uchwały o zakwalifikowaniu skarżących do udzielenia pomocy mieszkaniowej w określonej kolejności. Zaakcentować należy, że w sytuacji skarżących niepodjęcie zaskarżonej uchwały obligowałby organ do zastosowania § 19 uchwały mieszkaniowej, który stanowi, że "[o]soby, z którymi nie zawarto umowy najmu lokalu na podstawie § 18, wzywa się do opróżnienia lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego". Z powyższego wynika, że uchwała kwalifikująca skarżące do zawarcia umowy najmu zajmowanego lokalu, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie zawierała w sobie rozstrzygnięcia odmawiającego przydziału "innego" lokalu. Nie ma bowiem podstaw prawnych do jego podejmowania, a zatem taka interpretacja Sądu zaskarżonej uchwały nie była właściwa. Skarżącym nie przysługuje bowiem uprawnienie do żądania przyznania pomocy mieszkaniowej przez zawarcie umowy najmu konkretnego lokalu (zajmowanego lub innego). Skarżące wprawdzie w swoim wniosku takie żądanie zawarły tym niemniej gmina nie miała prawnego obowiązku jego uwzględnienia. Zaskarżona uchwała zatem czyni zadość rozpoznaniu wniosku skarżących o udzielenie pomocy mieszkaniowej, kwalifikując skarżące do jej udzielenia w określonej kolejności. Jak zasadnie wywodzi organ, zawarcie na jej podstawie umowy najmu umożliwia skorzystanie z regulacji zawartych w Rozdziale 4 dotyczących zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy. Wyjaśnić też skarżącym należy, że skoro uchwała została podjęta 30 czerwca 2021 roku to nie mogła uwzględniać regulacji dotyczących norm powierzchni wprowadzonych w lipcu 2021 r. Argument skarżących, że od lipca 2021 r. uzyskałyby prawo do lokalu o większej powierzchni jest zatem chybiony.
W świetle powyższego należało przyjąć, że skarżącym nie przysługiwała legitymacja do zaskarżenia uchwały. Możliwość jej zaskarżenia warunkowana była bowiem "naruszeniem interesu prawnego" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40). Przepis ten stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Wyjaśnić należy, że o naruszeniu interesu prawnego można mówić tylko wtedy gdy istnieje przepis prawa materialnego, który powoduje, że zaskarżona uchwała wprowadza jakieś ograniczenia w sferze prawnej strony (odbiera pewne uprawnienie lub je ogranicza, bądź nakłada czy tylko zwiększa określony obowiązek). Wobec tego, że skarżącym nie przysługiwało, oparte na przepisie prawa, uprawnienie do uzyskania pomocy mieszkaniowej w odniesieniu do "innego" lokalu, a jedynie do uzyskania pomocy mieszkaniowej, to zaskarżona uchwała kwalifikująca skarżące do jej udzielenia, nie mogła naruszać ich interesu prawnego. Innymi słowy, uchwała w swojej treści przyznaje skarżącym jedyne uprawnienie, o które w świetle uchwały mieszkaniowej, mogły się ubiegać, a tym samym nie może wprowadzać jakichkolwiek ograniczeń w ich uprawnieniach ani ich odbierać. Brak naruszenia interesu prawnego obligował Sąd pierwszej instancji do odrzucenia skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. zgodnie z którym "[s]ąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego".
Skarga kasacyjna organu wniesiona od wyroku z 14 września 2022 r. okazała się zatem częściowo zasadna, aczkolwiek przede wszystkim z przyczyny wziętej pod uwagę z urzędu tj. z powodu naruszenia art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazywał na brak naruszenia interesu prawnego skarżących (por. str. 9 skargi kasacyjnej) tym niemniej nie przełożył tego na jej podstawę w rozumieniu art. 174 P.p.s.a. Nie miało to jednak większego znaczenia dla wyniku sprawy albowiem naruszenie ww. przepisów z mocy art. 189 P.p.s.a. uwzględniane jest w postępowaniu kasacyjnym z urzędu bez względu na zarzuty skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji przedmiotu zaskarżonej uchwały jako odmawiającej skarżącym zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu innego (większego) lokalu skutkuje też zasadnością podstaw ujętych w punkcie 1 a i b skargi kasacyjnej.
Uznanie, że skarżącym nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia uchwały uniemożliwiało z kolei badanie legalności uchwały pod kątem zarzutów dotyczących niewłaściwego składu organu. Brak legitymacji zamyka bowiem drogę do weryfikacji zgodności z prawem działania organu. Zatem zagadnienie prawne ujęte w zarzucie 1c skargi kasacyjnej nie mogło podlegać badaniu. Wyjaśnić trzeba, że z naruszenia przepisów statutu czy przepisów ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy nie można by wywieść podstawy prawnej naruszenia interesu prawnego skarżących uprawniającego do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji zasadnie skorzystał z dyspozycji art. 179 a P.p.s.a., uchylając postanowienie własne odrzucające skargę z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. W następstwie jednak jej ponownego rozpoznania powinien był podjąć tożsame rozstrzygnięcie z tym że na innej podstawie prawnej i z innym uzasadnieniem z uwagi na brak legitymacji skarżących do zaskarżenia uchwały. W konsekwencji skarga kasacyjna organu okazała się być częściowo zasadna w zakresie punktu 2 i 3 wyroku i skutkowała jego uchyleniem w tej części i odrzuceniem skargi na podstawie art. 189 P.p.s.a. Co do punktu 1 wyroku podlegała natomiast oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.
Orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd miał na względzie, że zawarte w punkcie 1 rozstrzygnięcie częściowo oddalające skargę kasacyjną obligowało do zastosowania art. 204 pkt 2 P.p.s.a. (zasądzenia od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania), z kolei rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 do zastosowania art. 203 pkt 2 P.p.s.a. (zasądzenia od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania). W tej sytuacji Sąd uznał, że zastosowanie powinien znaleźć art. 207 P.p.s.a. umożliwiający odstąpienie od ich wzajemnego zasądzenia w całości. Oznacza to, że koszty postępowania każda ze stron obowiązana jest ponieść we własnym zakresie stosownie do regulacji zawartej w art. 199 P.p.s.a.