III OSK 849/25

III OSK 849/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 932/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1280
art. 6
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Dz.U. 2006 nr 104 poz 710
art. 19 ust. 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 932/24 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 12 marca 2024 r. nr 613/BK/24 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądzą od M. A. na rzecz Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II Sa/Wa 932/24 oddalił skargę M. A. (dalej także jako: strona skarżąca) na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej także jako: organ) z dnia 12 marca 2024 r. nr 613/BK/24 w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 8 lutego 2024 r. organ wydał rozkaz personalny, którym z dniem 15 marca 2024 r. zwolniono stronę skarżącą ze służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego (dalej również: "SKW"). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Od powyższego rozkazu strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku domagała się uchylenia rozkazu personalnego i uwzględnienia raportu z dnia 7 lutego 2024 r., poprzez wydanie nowego rozkazu przewidującego jej zwolnienie ze służby z dniem 28 lutego 2024 r.
Decyzji wydanej przez organ, strona skarżąca, zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 11, 76, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2025 r. poz. 694, dalej jako u.s.f.). Wskazała, że zasadniczym uchybieniem było wadliwe ustalenie daty zwolnienia. Ponadto strona skarżąca podniosła, że mogła rozliczyć się z obowiązków służbowych do 28 lutego 2024 r., bez uszczerbku dla interesów SKW, a ustalenie przez organ późniejszej daty zwolnienia jej ze służby skutkowało pozbawieniem jej prawa do świadczeń emerytalnych przewidzianych w art. 6 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023r., poz. 1280 ze zm., zwana dalej "u.z.e.f.) w tym prawa do waloryzacji. Wskazała również na swoją trudną sytuację rodzinną (śmierć babci, konieczność opieki nad matką), a także wcześniejsze ustalenia kadrowe dotyczące terminu odejścia ze służby.
W ocenie strony skarżącej, określenie daty zwolnienia ze służby na dzień 15 marca 2024 r. naruszyło zasadę zaufania do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę przychylności wobec wniosków funkcjonariuszy, jeżeli nie zagraża to interesowi służby (art. 8 § 2 k.p.a.). Zarzuciła także pominięcie całości materiału dowodowego, w tym projektowanego rozkazu o przeniesieniu do Ekspozytury SKW w R., a brak należytego uzasadnienia decyzji uznała za naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., mogące prowadzić do powstania niepowetowanej szkody majątkowej oraz odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa.
Po jego rozpatrzeniu, organ decyzją z dnia 12 marca 2024 r, nr 613/BK/24, utrzymał w mocy własny rozkaz personalny. Jako odstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 9 ust. 1 i 3, art. 19 ust. 3 oraz art. 78 ust. 2 u.s.f., w związku z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."). Ponadto wskazał, że poza sporem pozostaje fakt złożenia, przez stronę skarżącą, w dniu 7 lutego 2024 r. raportu o zwolnienie ze służby z dniem 28 lutego 2024 r.
Po ponownej analizie sprawy organ, uznał, że stan faktyczny ustalono prawidłowo, a rozstrzygnięcie oparto na całokształcie materiału dowodowego. Wola strony skarżącej odejścia ze służby z dniem 28 lutego 2024 r. nie budzi wątpliwości, jednak wyznaczenie daty zwolnienia na 15 marca 2024 r. było zgodne z art. 19 ust. 3 u.s.f., przewidującym maksymalnie sześciomiesięczny termin od złożenia raportu. Wskazanie przez funkcjonariusza konkretnej daty nie wiąże organu, lecz stanowi jedynie sugestię.
W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące analogicznych regulacji, m.in. wyroki WSA w Warszawie z 29 września 2021 r. (II SA/Wa 1910/21), 12 marca 2018 r. (II SA/Wa 81/80) oraz 14 listopada 2018 r. (II SA/Wa 293/18). Przytoczył stanowisko zajęte przez P. Szustakiewicza (w: B. Opaliński i in., Ustawa o ABW i AW, Legalis 2017, art. 60) oraz uchwałę NSA (7 sędziów) z 5 grudnia 2011 r. (I OPS 4/11). Z uchwały tej wynika, że złożenie oświadczenia obliguje organ do zwolnienia funkcjonariusza, lecz nie ze wskazaną przez niego datą. Organ dysponuje marginesem uznania administracyjnego, działając w granicach sześciomiesięcznego terminu, z uwzględnieniem interesu służby i konieczności zapewnienia ciągłości jej funkcjonowania.
Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariusza SKW ma charakter administracyjnoprawny i opiera się na jednostronnym kształtowaniu jego treści przez organ. Dyspozycyjność i dyscyplina wynikają z roty przysięgi (art. 38 u.s.f.), a funkcjonariusz dobrowolnie akceptuje, że Szef SKW określa datę zwolnienia, także odmienną od postulowanej w raporcie. Szef SKW zaprzeczył, aby strona skarżąca do 28 lutego 2024 r. całkowicie rozliczyła się z obowiązków i dokumentacji, wskazując na brak stosownych potwierdzeń w aktach sprawy. Dodatkowo wskazał, że każdy funkcjonariusz składający raport musi liczyć się z tym, że data zwolnienia zostanie arbitralnie wyznaczona w granicach ustawowego sześciomiesięcznego terminu, z pierwszeństwem ochrony interesu służby przed interesem indywidualnym. Szef SKW nie był obowiązany do badania kwestii związanych z waloryzacją świadczeń emerytalnych, jako pozostających poza zakresem sprawy. Konkludując organ nie znalazł podstaw do zmiany rozkazu personalnego z dnia 8 lutego 2024 r.
Od powyższego rozkazu strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz o zobowiązanie Szefa SKW do wydania w terminie 14 dni decyzji o zwolnieniu strony skarżącej ze służby w SKW, zgodnie z jej wnioskiem czyli z dniem 28 lutego 2024r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Skarżąca 29 lipca 2024r. wniosła replikę na odpowiedź na skargę, w której podtrzymała dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew zarzutom skargi, organ w sposób należyty i zgodny z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ustalił stan faktyczny sprawy i wziął pod rozwagę wszystkie istotne z punktu widzenia art. 19 ust. 3 u.s.f. okoliczności faktyczne oraz stosownie do art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wyjaśnił stronie skarżącej przesłanki przemawiające za wydaniem zaskarżonej decyzji, na mocy której utrzymano w mocy ww. rozkaz personalny Szefa SKW z dnia 8 lutego 2024r. o zwolnieniu strony skarżącej ze służby w SKW.
W swoim uzasadnieniu WSA w Warszawie podkreślił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanego nią w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia 8 lutego 2024r. stanowił art. 19 ust. 3 u.s.f. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W kontekście dyspozycji tego przepisu prawidłowa była konstatacja Szefa SKW, że wskazanie przez funkcjonariusza w pisemnym zgłoszeniu wystąpienia ze służby daty, z jaką ma nastąpić zwolnienie ze służby nie jest wiążące dla organu. WSA podkreślił, że oświadczenie funkcjonariusza w tym zakresie stanowi jedynie pewną sugestię odnośnie daty rozwiązania stosunku służbowego, do której organ może, ale nie musi się przychylić.
W dalszych rozważaniach Sąd uznał, że Szef SKW prawidłowo zastosował art. 19 ust. 3 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW, zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby sześciu miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia. Przepis ten nie daje funkcjonariuszowi prawa do żądania zwolnienia w konkretnej, wskazanej przez siebie dacie – termin rozwiązania stosunku służbowego ustala organ, kierując się interesem służby. Organ zobowiązany jest przy tym do uwzględnienia nie tylko interesu funkcjonariusza, ale przede wszystkim interesu SKW, wyrażającego się w konieczności zapewnienie ciągłości służby, przekazania obowiązków i wykorzystania przysługujących urlopów. Szef SKW zasadnie powołał się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące analogicznych przepisów pragmatyk służbowych oraz na poglądy doktryny, zgodnie z którymi oświadczenie funkcjonariusza o wystąpieniu ze służby wywołuje obowiązek jego zwolnienia, jednak organ samodzielnie określa datę rozwiązania stosunku służbowego w granicach sześciu miesięcy. Stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny, co uzasadnia jednostronne i władcze działanie organu przy kształtowaniu jego treści.
W ocenie WSA w Warszawie w niniejszej sprawie Szef SKW, działając w granicach ustawowych, wyznaczył datę zwolnienia skarżącej na dzień 15 marca 2024 r., tj. mieszczącą się w sześciomiesięcznym terminie ustawowym. Organ prawidłowo uwzględnił interes służby oraz zapewnił skarżącej możliwość wykorzystania przysługujących urlopów. Wyznaczony termin, wydłużony jedynie o 16 dni względem daty wskazanej przez skarżącą, mieści się w granicach swobodnego uznania administracyjnego, i takie jego określenie nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego, w tym art. 7 i 8 k.p.a.
Zasadnie wskazano, że termin określony w art. 19 ust. 3 u.s.f.SKW ma charakter instrukcyjny i służy ochronie funkcjonariusza przed nadmiernym przedłużaniem stosunku służbowego. Nie oznacza to jednak obowiązku organu do uwzględnienia daty wskazanej przez funkcjonariusza. Organ miał prawo wyznaczyć inną datę, mieszczącą się w ustawowym okresie, przy czym decyzja ta pozostaje w jego uznaniu i powinna uwzględniać nadrzędny interes służby.
Ponadto za bezzasadnie Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad k.p.a. oraz niewystarczającego uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu organ szczegółowo odniósł się do kwestii terminu zwolnienia i wykazał, że działał zgodnie z obowiązującymi przepisami. Złożenie przez skarżącą raportu o wystąpieniu ze służby wszczęło postępowanie administracyjne i zobowiązało organ do jej zwolnienia w terminie do sześciu miesięcy, lecz nie w dacie przez nią wskazanej.
Sąd podkreślił, że kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje oceny celowości lub słuszności decyzji, a jedynie jej zgodność z prawem. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest podstaw do stwierdzenia, że Szef SKW naruszył przepisy prawa materialnego lub procesowego. Ustalony termin zwolnienia był zgodny z art. 19 ust. 3 u.s.f. i odpowiadał zarówno potrzebom służby, jak i prawu Skarżącej do właściwego rozliczenia i wykorzystania urlopów. Mając powyższe okoliczności na względzie, Sąd uznał, że zasadne było oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósła strona skarżąca, zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego" (dalej jako: "k.p.a."), poprzez nieuzasadnione oddalenie Skargi będące następstwem wadliwej kontroli postępowania administracyjnego i przyjęcie przez Sąd, że decyzja odpowiada prawu, w sytuacji gdy, decyzja nie uwzględnienia słusznego interesu skarżącej oraz uznaniu przez Sąd, iż organ w sposób prawidłowy uwzględnił interes społeczny, rozumiany jako interes Służby Kontrwywiadu Wojskowego i słuszny interes obywateli, w sytuacji gdy, decyzja nie zawiera analizy skonkretyzowanego interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a jedynie wskazanie, iż interes służby stanowił podstawę odmowy uwzględnienia interesu obywatela, a także pomija prawo funkcjonariusza do waloryzacji świadczeń emerytalnych wynikające z art. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin"’ (dalej jako: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy");
2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwej kontroli postępowania administracyjnego i przyjęcie przez Sąd, iż uzasadnienie decyzji było wystarczające, w sytuacji gdy z uzasadnienia decyzji nie wynika dokonanie przez organ dogłębnej analizy okoliczności sprawy, w tym skonkretyzowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a następnie dokonanie ich hierarchizacji poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, pomimo działań jakie podjęła skarżąca oraz zapewnień o możliwości terminowego rozliczenia, które stanowią jednocześnie naruszenie zasady przekonywania;
3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwej kontroli postępowania administracyjnego i przyjęcie przez Sąd, iż prawidłowe było wyznaczenie przez organ daty zwolnienia ze służby w oderwaniu od poczynionych ze skarżącą ustaleń oraz zapewnień, że termin zostanie wyznaczony na dzień wskazany w Raporcie, które to działanie stanowiło jednocześnie naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej;
4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwej kontroli akt postępowania administracyjnego i błędne przyjęcie przez Sąd, iż organ w sprawie prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, czym Sąd zaakceptował błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez uznanie, iż dowody potwierdzające urlop skarżącej w marcu 2024 r. potwierdzały zabezpieczenie interesu społecznego, rozumianego jako interes Służby Kontrwywiadu Wojskowego, oraz nieuwzględnienie innych dowodów zebranych w niniejszej sprawie, które potwierdzały zabezpieczenie przez skarżącą interesu Służby Kontrwywiadu Wojskowego, co stanowi jednocześnie naruszenie zasady prawdy materialnej oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie;
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (dalej jako: "Ustawa") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ograniczeniu się do wykładni literalnej normy i przyjęciu przez Sąd, iż organ w sposób prawidłowy wyznaczył termin zwolnienia funkcjonariusza ze służby gdyż zmieścił się w terminie 6 miesięcy, w sytuacji gdy określenie tego terminu nastąpiło w sposób arbitralny, w oderwaniu od raportu, a tym samym z pominięciem słusznego interesu obywatela, który nie jest sprzeczny z interesem społecznym rozumianym jako interes służby, co uzasadniało konieczność zastosowania wykładni systemowej i celowościowej normy prawnej.
W konkluzji skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonej skargą decyzji oraz rozkazu personalnego bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto strona skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną w terminie, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. Mając na uwadze rodzaj zarzutów składających się na podstawy skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał ich łącznej analizy, w kontekście podstawowego problemu jakim była ocena zgodności decyzji z prawem – art. 19 ust. 3 ustawy.
Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.
Wskazać należy, że z wykładni językowej tego przepisu nie wynika, aby funkcjonariuszowi, poza prawem do rozwiązania stosunku służbowego, przyznane zostało również prawo do wskazywania daty ustania tego stosunku. Przepis ten gwarantuje mu jedynie to, iż zwolniony zostanie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Milczy on jednak w zakresie wskazania podmiotu, który posiada w tym zakresie kompetencje do określenia daty rozwiązania stosunku służbowego. W tym zakresie konieczne jest przejście z poziomu zastosowania dyrektyw językowych do dyrektyw systemowych, a nawet funkcjonalno-celowościowych, co również akcentowane jest w skardze kasacyjnej przez pełnomocnika skarżącej. Ze zwrotu "funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby" wprowadzić należy w drodze zastosowania dyrektywy systemowej wniosek, iż uprawnienie do określenia daty rozwiązania stosunku służbowego posiada organ uprawniony do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Z kolei dyrektywy celowościowe wiążą się z założeniem racjonalności prawodawcy, który planując ustanowienie określonego rozwiązania normatywnego czyni to w sposób świadomy i przemyślany, a zatem dąży do realizacji określonego celu wiązanego z wprowadzanym rozwiązaniem. Cel wyprzedza więc konkretną regulację prawną, a jej ostateczny kształt determinowany być musi celem właśnie. Przepis prawny posiada tym samym zawsze ratio legis. Jest on środkiem realizacji tego celu. Istotą wykładni celowościowej (teleologicznej) jest ustalanie znaczenia przepisu, normy prawnej w powiązaniu z celem jej ustanowienia, tak by w ten sposób możliwe było zrealizowanie celu interpretowanego przepisu (T. Gizbert-Studnicki, Wykładnia celowościowa, w: Pisma wybrane. Prawo, język, normy, rozumowania, Warszawa 2019, s. 229). Dyrektywy celowościowe określają więc znaczenie normy przez odwołanie się do ratio legis. Realizacja celów ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego polega m. in. na zapobieganiu, rozpoznawaniu i wykrywaniu zagrożeń wewnętrznych dla obronności, bezpieczeństwa i zdolności bojowej Sił Zbrojnych RP. Realizacji tych celów służy m.in. bardzo szeroki zakres podporządkowania służbowego i dyspozycyjności funkcjonariusza w ramach stosunku służbowego. Przyznane w tym zakresie uprawnienia w postaci publicznych praw podmiotowych należy traktować jako wyjątek od zasady podporządkowania, a to oznacza, iż muszą one zawsze mieć wyraźną podstawę ustawową. Jeśli więc z przepisu art. 19 ust. 3 cyt. ustawy nie wynika uprawnienie funkcjonariusza do wskazania wiążącej organ daty rozwiązania stosunku służbowego, to uprawnienia takiego on nie posiada. Zastosowanie dyrektyw systemowych prowadzi tym samym do wniosku, iż uprawniony do wskazania daty rozwiązania stosunku służbowego jest organ, który podejmując decyzję w tym zakresie kieruje się potrzebami formacji w zakresie realizacji przypisanych jej zadań publicznych, będąc ograniczony w tym zakresie jedynie terminem 6 miesięcy wskazanym w art. 19 ust. 3 ustawy. Podkreślić należy, że zwolnienie funkcjonariusza wprawdzie następuje na jego wniosek, lecz to na organie ciąży obowiązek w zakresie zapewnienia ochrony interesu służby w związku z dobrowolnym odejściem funkcjonariusza z formacji. W konsekwencji w zakresie swobody decyzyjnej organu pozostaje określenie daty zakończenia stosunku służbowego, a w tym zakresie jedynym ograniczeniem jest 6 miesięczny termin wynikający z tego przepisu. Publiczne prawa podmiotowe funkcjonariusza ograniczone zostały zatem do dwóch uprawnień: po pierwsze, do odejścia ze służby na własny wniosek, po drugie, do zwolnienia go ze służby w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W pozostałym zakresie ustawodawca dał pierwszeństwo realizacji interesu publicznego, który utożsamiać należy z interesem społecznym, interesem formacji jaką jest Służba Kontrwywiadu Wojskowego.
W postępowaniu o zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy, organ nie bada przesłanek i motywów wystąpienia funkcjonariusza z raportem o zwolnienie ze służby i nie przeprowadza postępowania dowodowego w tym zakresie. W istocie rola organu sprowadza się do ustalenia, czy zostało zgłoszone przez funkcjonariusza pisemne wystąpienie ze służby oraz czy zwolnienie ma nastąpić we wskazanej przez niego dacie, czy też z uwagi na potrzeby służby termin ten należy określić w innej dacie, nie później niż do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego żądania w tym przedmiocie. Data zwolnienia ze służby nie jest zależna od wskazania określonego w pisemnym zwolnieniu ze służby. W tym bowiem zakresie organ, kierując się dobrem służby, określa samodzielnie termin zwolnienia funkcjonariusza, będąc jedynie związany terminem określonym w art. 19 ust. 3 ustawy.
Tak więc w sytuacji, gdy skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie ze służby w dniu 7 lutego 2024 r. - to ostateczny termin zwolnienia jej ze służby upływał w dniu 7 września 2024 r. Organ, zwalniając skarżącą z dniem 15 marca 2024 r. zmieścił się w tym terminie i uzasadnił przyczyny, dla których zdecydował się na zwolnienie funkcjonariusza w innym terminie niż określił to w swoim wniosku o zwolnienie ze służby, a zatem nie można uznać, że w tym zakresie postępowanie zarówno organu I jak i II instancji nie było zgodne z prawem. Z powyższych względów niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 19 ust. 3 ustawy.
W konsekwencji zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, które z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie (pkt 1, 2, 3, 4 skargi kasacyjnej).
Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek ustalić stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy i uwzględnić wszystkie istotne okoliczności sprawy. Zarówno organ, jak i Sąd, mają obowiązek oceny całości materiału dowodowego. Podkreślić jednak należy, że w systemie sądowo-administracyjnym, to organ prowadzący postępowanie dysponuje inicjatywą faktyczną, a Sąd kontroluje legalność ustaleń dokonanych przez organ. Sąd odmawia ingerencji w ustalenia faktyczne i ocenę dowodów, gdy decyzja organu znajduje potwierdzenie w aktach sprawy.
Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się z aktami i dowodami przedstawionymi przez skarżącą kasacyjnie i organ, ustalił, że pełne rozliczenie przez skarżącą kasacyjnie dokumentacji i innych obowiązków było datowane na marzec 2024 r. (w szczególności karta rozliczenia wskazywała datę marcową dla rozliczenia się skarżącej kasacyjnie w kancelarii tajnej i kancelarii jawnej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił również, że choć skarżąca kasacyjnie przedstawiła dokumenty i argumenty świadczące o zaangażowaniu w czynności rozliczeniowe w lutym 2024 r., to nie przedłożyła dokumentu/dokumentów potwierdzającego całkowite rozliczenie na dzień 28 lutego 2024 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez WSA ocena materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że mimo częściowych rozliczeń w lutym 2024 r. ostateczne rozliczenie i przekazanie obowiązków nastąpiło w marcu 2024 r., mieści się w granicach racjonalnej oceny dowodów. Podniesiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut, że Sąd I instancji przyjął wybiórczo dowody, wymagał wykazania istnienia oczywistej sprzeczności między ustaleniami Sądu, a zgromadzonym w sprawie materiałem.
Strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby wykazać zasadność tego zarzutu. Skarżąca kasacyjnie nie doręczyła dowodu bezspornego, który wykazywałby, iż wszystkie czynności rozliczeniowe zostały zakończone przed 1 marca 2024 r. (np. protokół rozliczenia z podpisem Biura Kadr lub inny jednoznaczny dokument potwierdzający wykonanie wszystkich obowiązków służbowych mogących świadczyć o rozliczeniu się skarżącej). W braku takiego dokumentu w aktach nie można stwierdzić, że WSA w Warszawie dopuścił się błędu w ocenie materiału dowodowego. Wskazać w tym miejscu należy, że Sąd I instancji, ze wskazanych przez skarżącą kasacyjnie w skardze do WSA w Warszawie dokumentów, jako dowód, dopuścił i ocenił wszystkie, z wyjątkiem karty rozliczenia nr 40/44 będącej częścią akt administracyjnych.
Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że artykuł 7 k.p.a. obliguje organy do uwzględniania zarówno interesu publicznego, jak i słusznego interesu obywatela. Zważyć należy jednak, że przepis art. 19 ust. 3 ustawy, dając organowi uprawnienie do wyznaczenia daty zwolnienia w granicach 6 miesięcy, wpisuje się w specyfikę stosunku służbowego funkcjonariusza (charakter administracyjnoprawny, konieczność zapewnienia ciągłości służby) i przyznaje organowi określony zakres uznania. W takiej sytuacji przesłanka uwzględnienia słusznego interesu obywatela nie jest automatycznie wiążąca w tym sensie, że każda preferencja funkcjonariusza musi zostać bezwzględnie uwzględniona, jeśli stoi to w sprzeczności z racjonalnymi potrzebami organizacyjnymi służby.
W ocenie NSA, Sąd I instancji w sposób niebudzący wątpliwości, wykazał, iż organ rozważył interes skarżącej kasacyjnie. Z uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika wprost, że odnotował on, że skarżąca kasacyjnie podnosiła utratę prawa do waloryzacji świadczeń emerytalnych oraz trudną sytuację osobistą. Jednak przy ocenie ciężaru interesów Sąd I instancji uznał, iż potrzeby organizacyjne SKW (zapewnienie prawidłowego przekazania obowiązków, organizacja zastępstw, wykorzystanie urlopu przez skarżącą, zapewnienie ciągłości działań służby) przemawiają za określeniem innej daty zwolnienia niż wskazana przez skarżącą.
Kwestią bezsporną w niniejszej sprawie jest, że ustalenie dnia zwolnienia może mieć wpływ na uprawnienia emerytalne, ale badanie samego prawa do waloryzacji i jego warunków jest sprawą materialnoprawną zewnętrzną względem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy. Jeszcze raz podkreślić bowiem należy, że obowiązkiem organu nie jest prowadzenie kompleksowej oceny uprawnień emerytalnych w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia. chyba że istniałaby konieczność dookreślenia daty wprost z przepisów proceduralnych bądź dowodowych. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że kwestia waloryzacji należała do zakresu pozostającego poza bezpośrednim przedmiotem decyzji i nie uzasadniała arbitralnego przyjęcia daty wskazanej przez skarżącą bez uwzględnienia interesu służby.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również, że uzasadnienie decyzji nie zawiera "dogłębnej analizy" okoliczności i nie wskazuje w sposób przekonywający ("nie było wystarczające"), dlaczego przyjęcie wskazanego przez nią terminu zwolnienia naruszyłoby interes służby. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że organ prawidłowo przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia: wskazał podstawę prawną (art. 19 ust. 3), opisał istotne okoliczności faktyczne (m.in. konieczność zapewnienia prawidłowego przekazania obowiązków przez funkcjonariusza, rozliczenie się przez funkcjonariusza z wykonywanych obowiązków służbowych oraz powierzonego mienia), a także odwołał się do orzecznictwa i doktryny, które potwierdzają, iż wskazanie przez funkcjonariusza daty ma charakter postulatywny.
Wymaganie "przekonywającego" uzasadnienia należy rozumieć w sensie racjonalności i zrozumiałości argumentów, nie zaś konieczności podania każdej drogi rozważań, jaką organ mógłby prowadzić. Zarówno uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i uzasadnienie decyzji Szefa SKW zawierało logiczne powiązanie między ustaleniami faktycznymi a przyjętymi motywami (interes służby, interes skarżącej kasacyjnie, potrzeba rozliczenia się przez funkcjonariusza, przekazania obowiązków). W związku z tym zarzut niewystarczającego uzasadnienia nie uzasadnia naruszenia art. 11 lub art. 107 § 3 K.p.a.
Dla urzeczywistnienia zasady zaufania obywatela do organów władzy publicznej niezbędne jest, aby działania organu administracji (w tym jego oświadczenia, decyzje bądź inne akty o charakterze wiążącym) w sposób naturalny kształtowały po stronie adresata usprawiedliwione oczekiwanie co do określonego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Sam fakt prowadzenia rozmów bądź dokonywania uzgodnień na szczeblu administracyjnym może wprawdzie rodzić pewne oczekiwania po stronie funkcjonariusza, jednakże dla nadania im waloru prawnie chronionego konieczne jest, aby miały one cechy wiążącej obietnicy organu lub utrwalonej praktyki administracyjnej, na której strona mogła w sposób uzasadniony polegać.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie powoływała się na "rozmowy Dyrektora SKW z Dyrektorem Biura Kadr SKW oraz na rzekome "zapewnienia" dotyczące daty jej zwolnienia. Materiał dowodowy nie wykazuje jednak jednoznacznie, że organ centralny (Szef SKW) złożył wiążące oświadczenie zamieniające się w prawnie silne usprawiedliwione oczekiwanie. Wręcz przeciwnie, w raporcie z dnia 7 lutego 2024 r., widnieje adnotacja Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego "zgodnie z ustaleniami (...) zgoda na 15.03.2024". Podkreślić ponadto należy, że sam fakt toczących się rozmów organizacyjnych nie równa się z jednostronnym zobowiązaniem organu do przyjęcia konkretnej daty, zwłaszcza w sprawach związanych z istotnymi potrzebami służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że uzgodnienie przez funkcjonariusza i organ daty zwolnienia ze służby mogło stanowić jedynie element fakultatywny postępowania prowadzonego na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy. Ustalenia te nie ograniczały władztwa Szefa SKW przy wydawaniu decyzji w granicach kompetencji określonych w art. 19 ust. 3 u.s.f.. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., zasada zaufania do władzy publicznej, jest niezasadny. WSA w Warszawie nie pominął tej okoliczności, a w swojej ocenie trafnie stwierdził, że brak jest podstaw do uznania istnienia wiążącej praktyki bądź obietnicy prowadzącej do chronionego prawnie zasobu ufności skarżącej.
Podsumowując, skarżąca kasacyjnie zarzuca organowi arbitralność decyzji i przekroczenie granic uznania administracyjnego. Aby zarzut taki był zasadny, należałoby wykazać, że organ: pominął istotne okoliczności na korzyść skarżącej bez uzasadnienia; oparł rozstrzygnięcie na nieistotnych lub fałszywych przesłankach; lub że istniała rażąca niespójność między ustaleniami faktycznymi, a przyjętym rozstrzygnięciem. W ocenie NSA, Sąd I instancji, rozpatrując dowody i wyjaśnienia organu, prawidłowo ustalił, że rozstrzygnięcie oparto na przesłankach istotnych i racjonalnych: konieczności zapewnienia ciągłości służby, konieczności rozliczenia z obowiązków i organizacji zastępstw, a ponadto zgodnie z treścią art. 19 ust. 3 ustawy, data zwolnienia mieściła się w granicach sześciomiesięcznego terminu. Różnica między datą proponowaną przez skarżącą kasacyjnie, a datą ustaloną przez organ wynosiła 16 dni. Przyjąć zatem należy, zaproponowany przez organ termin zwolnienia mieści się, w rozpoznawanej sprawie, w zakresie, który nie naruszał istoty interesu skarżącej (m.in. możliwość wykorzystania urlopu). Ponadto wskazać należy, że w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy liczba dni ma wymiar relatywny bowiem przepis ustawy wskazuję granicę maksymalną (6 miesięcy). Stwierdzić zatem należy, że organ nie działał w sposób dowolny, lecz przyjął termin konieczny według swej wiedzy o potrzebach organizacyjnych SKW. W tych warunkach zarzut arbitralności jest pozbawiony podstaw.
Konkludując przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa i oceny legalności postępowania administracyjnego. Sąd właściwie wskazał, że kontrola jego nie polega na ocenie celowości decyzji, jeśli organ działa w granicach prawa i dysponuje uprawnieniem uznaniowym.
W ocenie Naczelnego Sądu ustalony przez organ i przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny nie nosi znamion oczywistego błędu ani pominięcia istotnego dowodu prowadzącego do innego rozstrzygnięcia. Brak w aktach jednoznacznego dokumentu potwierdzającego całkowite i formalne rozliczenie skarżącej kasacyjnie na dzień 28 lutego 2024 r. przesądza o tym, że organ mógł wyznaczyć termin zwolnienia ze służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego na dzień 15 marca 2024 r., tak aby skarżąca dokonała ostatecznego rozliczenia.
Uzasadnienie decyzji zawierało wymagane elementy: wskazanie podstawy prawnej, opis faktów i powiązanie ich z motywami odroczenia daty. WSA słusznie uznał, że uzasadnienie spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a.
Zasada zaufania nie została naruszona w stopniu uprawniającym do uznania rozstrzygnięcia za wadliwe. Tak jak zostało to wskazane powyżej ewentualne rozmowy "międzypoziomowe" w żaden sposób nie kreowały prawnie wiążącej obietnicy wobec skarżącej kasacyjnie.
W świetle powyższych rozważań wszystkie zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. NSA uznał za niezasadne.
Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.