III OSK 844/22

III OSK 844/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /sprawozdawca/
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1384/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-30
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1384/21 w sprawie ze skargi [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 lipca 2021 r. nr DKO-420/668/2021/MP w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 1384/21 oddalił skargę [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") z 1 lipca 2021 r. nr DKO-420/668/2021/2/MP w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a."). Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji, przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżąca dopuściła się wskazanego w decyzji naruszenia przepisów z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów, które uzasadniało nałożenie kary pieniężnej. W ocenie Sądu, wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1048 ze zm., dalej: "u.m.p.o.") w zw. z art. 2 pkt 35 lit. a i b oraz art. 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. L 190 z 12.07.2006, str. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie (WE) nr 1013/2006"). W związku z powyższym, Sąd I instancji stwierdził, że organ nie naruszył art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji GIOŚ szczegółowo i prawidłowo wyjaśnił podstawy prawne decyzji wymierzającej skarżącej transportującej odpady administracyjną karę pieniężną za dokonywanie przewozu odpadów w postaci paliwa alternatywnego o kodzie 19 12 10, nie wymienionych w żadnym z załączników do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z Niemiec do Polski, bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów, w wysokości 20 000 złotych.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na transportującego odpady karę pieniężną, jeżeli ten choćby nieumyślnie dokonywał przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. Nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o., musi nastąpić bez względu na fakt czy ww. działanie zostało popełnione umyślnie czy też nieumyślnie.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia informacji o prawomocnym umorzeniu postępowania karnego wobec kierowcy P. U. Sąd I instancji wskazał, że odpowiedzialność przewoźnika może być konsekwencją załadowania niewłaściwego towaru przez nadawcę. Nie jest to jednak okoliczność, która może powodować wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika z uwagi na to, że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których przewoźnik nie mógł przewidzieć. Zdaniem Sądu I instancji, przedsiębiorca transportujący odpady w ramach międzynarodowego ich przemieszczania nie może w kwestii przewożonych odpadów zdać się wyłącznie na podmiot, który zorganizował przemieszczenie lub podmiot będący wytwórcą odpadów. Nie może też oczekiwać, że skoro podmioty te załadowały niewłaściwe odpady, to przedsiębiorca transportujący odpady bez jakichkolwiek konsekwencji może taki przewóz wykonać. Zawsze bowiem to transportujący odpady jako ich posiadacz odpowiada za przejazd pojazdu załadowanego przez inny podmiot. Potencjalny brak wiedzy kierowcy co do tego jakiego rodzaju odpady przewozi zwalnia z odpowiedzialności kierowcę, ale nie zwalnia przedsiębiorcę transportującego odpady w ramach ich międzynarodowego przemieszczania. Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów u.m.p.o. i postępowanie karne są postępowaniami odrębnymi ze względu na charakter oraz cele obu ww. postępowań.
Sąd I instancji wskazał, że klasyfikacja odpadów została zawarta w dokumencie "Ocena towaru", sporządzonym przez organ dokonujący kontroli tj. Opolskiego WIOŚ i stanowi dowód w sprawie. Zdaniem Sądu, powyższy dokument podlega takiej samej ocenie jak inne dowody zgromadzone w sprawie zgodnie z przepisami k.p.a. W dokumencie tym WIOŚ w Opolu zawarł wyniki oględzin odpadów, dokumenty z którymi zapoznał się podczas kontroli, wskazał właściwą klasyfikację odpadów oraz procedurę transgranicznego przemieszczania ww. odpadów, wynikającą z przepisów rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Dokument został podpisany przez upoważnionego przedstawiciela organu.
Sąd I instancji stwierdził również, że powoływanie biegłego było bezcelowe, ponieważ oceny składu odpadów dokonał inspektor ochrony środowiska posiadający wystarczającą wiedzę do właściwej klasyfikacji odpadów transportowanych przez skarżącą w ramach międzynarodowego przemieszczania odpadów.
Sąd nie podzielił oceny skarżącej dotyczącej niskiej jakości wykonanej dokumentacji fotograficznej odpadów. Według Sądu, wykonane zdjęcia (w aktach sprawy - karty 7-12) wskazują wyraźnie plan ogólny przewożonych odpadów oraz poszczególne fragmenty ładunku, którego zbliżenia umożliwiają wskazanie poszczególnych strumieni odpadów folii, tworzyw sztucznych, papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej zmieszanych w jednym transporcie. Sąd wyjaśnił również, że analiza charakteru i składu transportowanych odpadów nie została wykonana na podstawie zdjęć, lecz na podstawie oględzin dokonanych przez uprawnionego inspektora ochrony środowiska. Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że nie wystąpiło ryzyko niewłaściwej oceny składu odpadów ze względu na sugerowaną przez skarżącą niewystarczającą jakość dokumentacji zdjęciowej.
Sąd I instancji stwierdził, że odpady transportowane przez skarżącą nie mogły zostać zaklasyfikowane pod kodem 19 12 04. GIOŚ, gdyż stanowiły mieszaninę odpadów folii, tworzyw sztucznych, papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej, co oznacza, że odpady te nie stanowią odpadów określonych w załączniku III, IIIA, IIIB, IV lub IVA do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Zdaniem Sądu, okoliczność ta ma decydujące znaczenie w niniejszym postępowaniu, gdyż skarżąca dysponowała wszystkimi niezbędnymi dokumentami do przewozu odpadów o kodzie 19 12 04, natomiast na dołączonym do transportu dokumencie stanowiącym załącznik VII do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, wysyłający odpady zaklasyfikował je w pierwszej kolejności pod kodem B3010 z załącznika III do ww. rozporządzenia. Odpady o kodzie B3010, zgodnie z opisem tego kodu to stałe odpady tworzyw sztucznych - następujące tworzywa sztuczne lub mieszanki tworzyw sztucznych, pod warunkiem, że nie są pomieszane z innymi odpadami i są przygotowane do specyfikacji.
Sąd I instancji stwierdził, że nie można pominąć klasyfikacji odpadów pod kodem B3010, ponieważ nie jest możliwe utożsamianie odpadów klasyfikowanych pod kodem 19 12 04 z Europejskiego Katalogu Odpadów (określonych także w rozporządzeniu Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, Dz.U. z 2020 r. poz. 10) z odpadami o kodzie B3010 z załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Podkreślił, że oba ww. kody odpadów nie mogą być stosowane w sposób wymienny oraz kolejność ich nadawania w przypadku klasyfikacji konkretnych odpadów nie może być przypadkowa.
W ocenie Sądu I instancji, nie jest zasadny zarzut nieustalenia przez organ jaki procent transportowanych odpadów w całym ładunku stanowią odpady o kodzie 19 12 10, bowiem dokumentacja zdjęciowa dotyczy tylko wierzchniej warstwy odpadów znajdujących się na naczepie. Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie niezgodności faktycznej zawartości odpadów z deklarowaną w dokumentacji ich klasyfikacją pod kodami B3010 i 19 12 04 nie wymagało dokładnej kontroli całej zawartości ładunku, w tym ustalenia składu procentowego poszczególnych strumieni odpadów.
Sąd I instancji wyjaśnił również, że organ I instancji nie wskazał skarżącej jako podmiotu winnego nielegalnego przemieszczania odpadów. Takim podmiotem był wysyłający odpady, ale konsekwencje, jakie powinien ponieść podmiot niemiecki, odpowiedzialny za nielegalną wysyłkę odpadów do Polski, znajdują się w gestii właściwego organu w Niemczech. Sąd zwrócił jednak uwagę, że zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o., WIOŚ nakłada na transportującego odpady karę pieniężną, jeżeli ten choćby nieumyślnie dokonywał przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów.
W ocenie Sądu I instancji, określenie właściwej ilości odpadów transportowanych przez skarżącą nie ma żadnego wpływu na klasyfikację ww. odpadów jako mieszaniny niesklasyfikowanej pod żadnym kodem w załączniku III. IIIA, IIIB. IV oraz IVA do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, której przywóz do Polski wymagał zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów, a którego to zezwolenia, wymaganego w trakcie realizacji, skarżąca nie posiadała. Weryfikacja ilości odpadów miałaby znaczenie przy miarkowaniu kary pieniężnej na podstawie kryteriów określonych w art. 34 u.m.p.o. Nawet w takim przypadku niewłaściwe określenie ilości transportowanych odpadów nie miałoby żadnego wpływu na wysokość kary pieniężnej, bowiem organ nałożył na skarżącą najniższą karę przewidzianą w art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. Zdaniem Sądu, większa lub mniejsza ilość przewożonych przez skarżącą odpadów nie miałaby żadnego wpływu na wysokość kary.
Sąd I instancji wyjaśnił również, że art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. dla jego stosowania nie wymaga wystąpienia zagrożenia związanego z przywiezionymi odpadami. Brak wystąpienia zagrożenia dla ludzi i środowiska związanego z przywozem odpadów bez zezwolenia nie oznacza, że naruszenie to ma charakter znikomy i nie da się pogodzić z art. 6 pkt 6 u.m.p.o., art. 16 c ww. rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o., a także z art. 50 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 nakazującym stosowanie sankcji za te naruszenia, nawet jeżeli nie wywołuje to żadnego bezpośredniego skutku dla życia i zdrowia ludzi. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że trudno za czyn o znikomym charakterze uznać transport odpadów, których przywóz do Polski odbył się bez pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz w Niemczech i w Polsce.
Sąd I instancji wskazał również, że realizacja transportu odpadów bez wymaganego zezwolenia jest czynnością jednorazową. W momencie rozpoczęcia realizacji transportu niezgodnego z przepisami, prawo już zostało naruszone w odniesieniu do tego konkretnego przewozu i żadne późniejsze działania naprawcze nie spowodują, że ww. transport przestanie być definiowany jako czyn naruszający przepisy rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz u.m.p.o. Innymi słowy, wykonując transport naruszający prawo nie można zaprzestać jego naruszenia, gdyż naruszenie to już się dokonało. Sąd I instancji wyjaśnił, że kara pieniężna, która została nałożona na skarżącą, została ustalona za realizację jednego, konkretnego transportu, zatrzymanego do kontroli 16 września 2020 r. Naruszenie prawa już się dokonało wraz z rozpoczęciem realizacji przewozu odpadów i skarżąca nie ma możliwości zaprzestania naruszenia prawa w odniesieniu do tego konkretnego transportu.
W ocenie Sądu, GIOŚ prawidłowo nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że nie było potrzeby sporządzenia protokołu oględzin oraz, że sama adnotacja służbowa "Ocena towaru" w połączeniu z niskiej jakości dokumentacją zdjęciową czyni za dość prawidłowemu postępowaniu dowodowemu i jest wykraczająca do uznania, że organ prawidłowo ustalił typ przewożonych przez skarżącą odpadów szczególnie w sytuacji, w której skarżąca kwestionowała ustalenia organu i dysponował dokumentacją, która wskazywała na przewożenie odpadów o kodzie 19 12 04;
b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że organ nie naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. mimo iż nie ustalił on wagi odpadów, którą przepisał wprost z dokumentu, którego wiarygodność kwestionował, organ uznał że, skarżąca nie posiada dokumentacji dotyczącej przewożonego towaru., ale mimo to uznał, że waga odpadów wskazana w dokumentacji jest prawidłowa i wiarygodna. Sąd błędnie również przyjął, że ilość przedmiotowych odpadów była bez znaczenia dla ustalenia odpowiedniości skarżącej;
c) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 72 § 1 k.p.a. oraz 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnie przez Sąd i uznanie, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a adnotacja służbowa "Ocena Towaru" z 16 września 2020 r. WIOŚ w Opolu jest wystarczającym dowodem w sprawie i nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu z oględzin, mimo iż taki obowiązek wynika z k.p.a., a okoliczność, że w trakcie kontroli nie stosuje się przepisów k.p.a., nie uzasadnia nie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu wszczętym po przeprowadzeniu kontroli. Skarżąca podtrzymuje stanowisko, że adnotacja służbowa, może być sporządzona jedynie w odniesieniu do czynności co do których, ustawa nie przewiduje obowiązku sporządzenia protokołu;
d) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji uznanie, że ocena dowodów z: dokumentu [...], dokumentu CMR nr [...], dokumentu wagowego z 15 września 2020 r. nr: [...] - i traktowanie ich przez organ jako częściowo wiarygodnych i częściowo niewiarygodnych jest prawidłowa, w sytuacji w której takie czynności organu nie są ani logiczne ani rzetelne.
W skardze wskazano także na naruszenia prawa materialnego, tj.:
a) art. 33 ust 3 pkt 4 u.m.p.o. poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów i uznanie, że określenie "choćby nieumyślnie" przesądza o obiektywnym charakterze odpowiedzialności podmiotu, mimo iż w art 32 ust 1 u.m.p.o. legislator nie uzależnił odpowiedzialności podmiotu od "nieumyślność", a w orzecznictwie uznaje się, że odpowiedzialność określona w art. 32 ust 1 u.m.p.o. jest również obiektywna, co również Sąd podkreślał w swoim uzasadnieniu czyniąc rozległe rozważania nad charakterem odpowiedzialności określonej w art. 32 ust.1 u.o.p.o. Wykładnia dokonana przez Sąd jest nieprawidłowa oraz zaprzecza zasadzie racjonalności ustawodawcy, gdyż idąc za wykładnią Sądu należy przejąć, że ustawodawca w obrębie jednego aktu prawnego, ustanawia zasadę odpowiedzialności obiektywnej przy czym różnie określa zmamiona strony podmiotowej co do różnych czynów, zachowująca taka samą zasadę odpowiedzialności obiektywnej; przedmiotowe naruszenie Sądu doprowadziło do uznania, że organ nie miał obowiązku badać stronnym podmiotowej czynu i zaistnienia co najmniej "nieumyślności" po stronie skarżącej;
b) art 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i błędne uznanie, że organy prawidłowo uznały, że naruszenie prawa przez skarżącą nie było znikome, w sytuacji w której organ nieprawidłowo określił przedmiot ochrony i dobro, które mogło być zagrożone na skutek działania skarżącej oraz nie ustalił ilości przewożonych odpadów.
Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego wg norm przepisanych oraz opłaty skarbowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zarówno przepisów procesowych jak i materialnych.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji naruszył szczegółowo wskazane przepisy k.p.a. poprzez między innymi: a) brak sporządzenia protokołu oględzin i oparcie się przez organy na adnotacji służbowej zatytułowanej "Ocena towaru" oraz na słabej jakości zdjęciach; b) brak ustalenia wagi i ilości odpadów; c) uznanie, że ocena dowodów z dokumentu Anhang VII oraz dokumentu CMR nr 00459, dokumentu wagowego z 15 września 2020 r. nr 24593 - i traktowanie ich przez organ jako "częściowo wiarygodnych i częściowo niewiarygodnych". Z kolei wskazując na naruszenia prawa materialnego, skarżący kasacyjnie przyjął, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. Wskazał także, że Sąd dokonał również błędnej interpretacji art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że naruszenie prawa przez skarżącego nie było "znikome".
Zdaniem NSA, wszelkie zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej były niezasadne.
2. W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę na decyzje organów nakładających karę pieniężną w wysokości 20 000 zł na skarżącą spółkę za dokonanie przewozu odpadów z Niemiec do Polski bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów.
Zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. WIOŚ nakłada na transportującego odpady, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 5000 do 100 000 zł, jeżeli ten dokonywał przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. Przy ustalaniu wysokości wskazanych kar pieniężnych należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006 (por. art. 34 u.m.p.o.).
W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie administracyjne obu instancji było prowadzone z poszanowaniem wszelkich zasad określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić trzeba, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla strony postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie skarżąca, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawiła.
Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżąca dopuściła się wskazanego w decyzji naruszenia przepisów z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów, które uzasadniało nałożenie odpowiedniej wysokości kary pieniężnej. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy (i to nie w najwyższych "widełkach") na podstawie właściwych przepisów u.m.p.o. w związku z art. 2 pkt 35 lit. a i b oraz art. 3 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. L 190 z 12.07.2006, str. 1 ze zm ). Wobec powyższego nie można podzielić zarzutu skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji przytoczył też w sposób prawidłowy przepisy prawa, które zostały zastosowane w niniejszym postępowaniu, wskazując, że zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. WIOŚ nakłada na transportującego odpady karę pieniężną, jeżeli ten choćby "nieumyślnie" dokonywał przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów. Nałożenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu następuje bez względu na fakt czy wskazane działanie zostało popełnione "umyślnie" czy też "nieumyślnie", z premedytacją czy może nawet w wyniku niedbalstwa.
Podkreślić trzeba, że odpowiedzialność taka to odpowiedzialność administracyjna o charakterze obiektywnym, która nie jest zależna od winy umyślnej czy też winy nieumyślnej jego sprawcy. Organy mają obowiązek nałożyć na transportującego odpady karę pieniężną nawet, jeśli transportujący dopuścił się czynu określonego w art. 33 u.m.p.o. nieumyślnie. Odpowiedzialność administracyjna ma w tym przypadku charakter obiektywny, a więc niezależny od winy umyślnej, czy też winy nieumyślnej sprawcy. Bez znaczenia jest też sama przyczyna naruszenia. Kara pieniężna nakładana jest za sam fakt naruszenia przepisów, bez względu na zawinienie zatem i za czyny niezależne od woli podmiotu ich dokonującego. Zatem fakt "umyślności", czy też jej braku, w naruszeniu wskazanego przepisu nie ma wpływu na podjęcie decyzji o ukaraniu, lecz co najwyżej na wymiar kary pieniężnej określonej w "widełkach" (por. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2327/21). Sama kara jest nakładana zatem bez względu na zawinienie, tj. wyłącznie za sam fakt zachowania niezgodnego z treścią przepisu, tak jak w tym przypadku braku posiadania stosownych dokumentów (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 605/10, wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2670/13). Zatem wszelkie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do błędnej wykładni art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. należało uznać za niezasadne, tym bardziej, że wskazany w skardze kasacyjnej art. 32 ust. 1 u.m.p.o. nie był podstawą orzekania przez organy. Pomiędzy art. 32 i art. 33 u.m.p.o. zachodzi istotna różnica, ponieważ pierwszy dotyczy nielegalnego przemieszczenia odpadów, drugi niekoniecznie (por. J. Jerzmański, W. Radecki, Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Komentarz, LEX el. 2014).
Dodatkowo zasada obiektywnej odpowiedzialności przewoźnika przesądza o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o., polegające na wadliwej wykładani normy wynikającej z tego przepisu i uznaniu, iż obowiązek podmiotu transportującego odpady posiadania wszystkich wymaganych dokumentów, implikuje w sobie zobowiązanie tego podmiotu do samodzielnego ustalenia rzeczywistego rodzaju transportowanych odpadów, nawet wbrew deklaracjom i oświadczeniem podmiotów organizujących międzynarodowe przemieszczanie odpadów (nadawca odpadów, odbiorca odpadów). Nie można wywodzić, że przepis ten został zinterpretowany w sposób rozszerzający. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie bowiem uznał, że zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. przewóz odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów przesadza o odpowiedzialności administracyjnoprawnej przewoźnika. Uniknięcie zaś sankcji przewidzianej tym przepisem możliwe było jedynie w sytuacji, kiedy dokumenty odpowiadałyby transportowanym odpadom, a obowiązek ten ciążył na przewoźniku. Sposób zaś jego realizacji uzależniony jest on podmiotu dokonującego transportu. Powołany powyżej przepis nie nakłada sankcji na podmiot organizujący międzynarodowe przemieszczanie odpadów, lecz na podmiot zajmujący się transportem (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 307/21).
Postępowanie prowadzone na podstawie przepisów u.m.p.o., nie ma na celu wskazania osób winnych, lecz udowodnienie obiektywnego zaistnienia konkretnego zdarzenia (często jednokrotnego) i stwierdzenie, czy istnieją podstawy do nałożenia kary pieniężnej na dany podmiot w świetle przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w oderwaniu od winy tj. odpowiedzialności danego podmiotu za przemieszczanie odpadów.
3. Nie jest zasadny, powtórzony w skardze kasacyjnej, zarzut dotyczący tego, że czynności dowodowe podjęte przez organy w niniejszej sprawie nie były wystarczające, aby uznać, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo.
Skarżąca stwierdziła, że organ kontrolujący transport nie sporządził protokołu oględzin zgodnie z art. 67 k.p.a., lecz dokument "Ocena towaru", który to dokument nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Ponadto skarżąca podniosła zarzut, że wykonana dokumentacja fotograficzna przewożonych odpadów jest "niskiej jakości", co powoduje, że nie sposób rozpoznać składu przewożonych odpadów, a ocena składu odpadów powinna zostać wykonana przez biegłego. Skarżąca oświadczyła również, że w aktach sprawy brak jest wyjaśnienia dlaczego przewożone odpady nie zostały przez organy zaklasyfikowane pod kodem 19 12 04.
W ocenie NSA, Sąd I instancji bardzo szczegółowo odniósł się do wskazanych kwestii, podnosząc miedzy innymi to, że:
- klasyfikacja odpadów przewożonych przez skarżącą została dokonana podczas kontroli drogowej na podstawie oględzin zatrzymanego transportu i dokumentów towarzyszących transportowi;
- klasyfikacja tych odpadów została zawarta w dokumencie "Ocena towaru", sporządzonym przez organ dokonujący kontroli tj. Opolskiego WIOŚ;
- w dokumencie tym organ zawarł uwagę, że oceny przewożonych odpadów dokonał na podstawie ich oględzin oraz wziął pod uwagę okazane dokumenty (tj. załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006, dokument CMR oraz kwit wagowy);
- organy dokonujące kontroli to wyspecjalizowane organy powołane do badania i oceny stanu środowiska, a inspektorzy ochrony środowiska posiadają niezbędny zakres wiedzy specjalistycznej w zakresie zagadnień transgranicznego przemieszczania odpadów;
- dokument "Ocena towaru" został sporządzony przez organ właściwy w zakresie kontroli przestrzegania przepisów transgranicznego przemieszczania odpadów i stanowi dowód w sprawie; wskazano w nim właściwą podstawę prawną, odesłanie do wzoru informacji określonego w załączniku VII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów);
- dokument ten został sporządzony przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej zatem art. 67 k.p.a. nie ma do niego zastosowania;
- kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie przez właściwe organy, której potwierdzeniem jest znajdujący się w aktach sprawy dokument o nazwie "Ocena towaru" stanowiła działanie polegające na: 1) badaniu istniejącego stanu rzeczy, 2) zestawianiu tego, co istnieje w rzeczywistości, z tym co powinno być, tzn. co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i sformułowaniu na tej podstawie odpowiedniej oceny, 3) w przypadku istnienia rozbieżności między stanem istniejącym, a stanem pożądanym na ustaleniu przyczyn tych rozbieżności.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przeprowadzenie kontroli przez właściwe organy w dniu 16 września 2020 r. miało na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie krajowym i w prawie UE, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli. Znajdujący się w aktach sprawy dokument o nazwie "Ocena towaru" podlega takiej samej ocenie jak inne dowody zgromadzone w sprawie zgodnie z k.p.a. W dokumencie tym zawarto wyniki oględzin odpadów, dokumenty z którymi zapoznano się podczas kontroli, wskazano właściwą klasyfikację odpadów oraz procedurę transgranicznego przemieszczania odpadów, wynikającą z przepisów rozporządzenia nr 1013/2006. Dokument został podpisany przez upoważnionego przedstawiciela organu. Zatem dokument "Ocena towaru", zawierał wszystkie niezbędne ustalenia organu, dotyczące klasyfikacji odpadów transportowanych przez skarżącego oraz ich statusu prawnego w świetle rozporządzenia nr 1013/2006 i mógł stanowić podstawę do dalszych działań organu w tej sprawie w tym do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej na skarżącego.
4. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej kasacyjnie, dotyczący "niskiej jakości dokumentacji zdjęciowej" oraz "braku ustalenia wagi odpadów".
Jeszcze raz podkreślić trzeba, że Inspekcja Ochrony Środowiska jest wyspecjalizowanym organem, powołanym do badania i oceny stanu środowiska, a inspektorzy ochrony środowiska posiadają niezbędny zakres wiedzy specjalistycznej w zakresie zagadnień transgranicznego przemieszczania odpadów, w tym do określenia składu morfologicznego odpadów.
Sąd I instancji nie podzielił oceny skarżącej dotyczącej "niskiej jakości wykonanej dokumentacji fotograficznej odpadów". Według Sądu, wykonane zdjęcia (w aktach sprawy - karty 7-12) wskazują wyraźnie plan ogólny przewożonych odpadów oraz poszczególne fragmenty ładunku, którego zbliżenia umożliwiają wskazanie poszczególnych strumieni odpadów folii, tworzyw sztucznych, papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej zmieszanych w jednym transporcie. Wyjaśnić należy również, że analiza charakteru i składu transportowanych odpadów nie została wykonana na podstawie zdjęć, lecz na podstawie oględzin dokonanych przez uprawnionego inspektora ochrony środowiska. Nie wystąpiło zatem ryzyko niewłaściwej oceny składu odpadów ze względu na sugerowaną przez skarżącą niewystarczającą jakość dokumentacji zdjęciowej. NSA w składzie orzekającym w pełni zgadza się z takimi wnioskami.
5. W niniejszej sprawie organy zawarły również bardzo obszerne wyjaśnienie dotyczące prawidłowej klasyfikacji przewożonych odpadów. Wskazano również podstawową przyczynę dla której odpady transportowane przez skarżącą nie mogły zostać zaklasyfikowane pod kodem 19 12 04, gdyż:
- odpady transportowane przez skarżącą stanowiły mieszaninę odpadów folii, tworzyw sztucznych, papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej;
- odpady te nie stanowią odpadów określonych w załączniku III, IIIA, IIIB, IV lub IVA do rozporządzenia nr 1013/2006;
- na dołączonym do transportu dokumencie stanowiącym załącznik VII do rozporządzenia nr 1013/2006, wysyłający odpady zaklasyfikował je w pierwszej kolejności pod kodem B3010 z załącznika III do rozporządzenia; odpady o kodzie B3010, zgodnie z opisem tego kodu to stałe odpady tworzyw sztucznych - następujące tworzywa sztuczne lub mieszanki tworzyw sztucznych, pod warunkiem, że "nie są pomieszane" z innymi odpadami i są przygotowane do specyfikacji;
- nie można pominąć klasyfikacji odpadów pod kodem B3010, ponieważ nie jest możliwe utożsamianie odpadów klasyfikowanych pod kodem 19 12 04 z Europejskiego Katalogu Odpadów (określonych także w rozporządzeniu Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, Dz.U. z 2020 r. poz. 10) z odpadami o kodzie B3010 z załącznika III do rozporządzenia nr 1013/2006;
- odpady transportowane przez skarżącą stanowiły "mieszaninę" odpadów folii tworzyw sztucznych, papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej; zatem należy stwierdzić, że skarżąca nie przewoziła odpadów o kodzie B3010 wskazanym w dołączonym do transportu załączniku VII do rozporządzenia nr 1013/2006;
- skarżąca nie przewoziła również odpadów o kodzie 19 12 04; odpady o kodzie 19 12 04 to tworzywa sztuczne i guma; w przewożonych przez skarżącą odpadach znajdowały się także odpady papieru, materiałów drewnopochodnych, styropianu i pianki izolacyjnej, co powodowało, że odpady te nie mogły być klasyfikowane także pod kodem 19 12 04; zasadnie stwierdził Sąd I instancji, że nawet gdyby w transportowanych przez skarżącą odpadach znajdowały się jedynie odpady tworzyw sztucznych i gumy, to i tak nie mogłyby one być transportowane bez zezwolenia, wyłącznie z dołączonym do transportu załącznikiem VII, ponieważ w żadnym z załączników III lub IIIA i IIIB do rozporządzenia nr 1013/2006, które obejmują odpady przewożone bez zgłoszenia i uzyskania zezwolenia nie ma kodu odpadów obejmującego zarówno tworzywa sztuczne jak i gumę.
Podsumowując, w stanie faktycznym niniejszej sprawy przewóz wskazanych odpadów z dołączonym załącznikiem VII był zatem niezgodny z przepisami rozporządzenia nr 1013/2006. Odpady, transportowane przez skarżącą, stanowią mieszaninę odpadów niesklasyfikowaną pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IIIB, IV oraz IVA. Transgraniczne przemieszczanie takich odpadów może odbywać się wyłącznie w przypadku uprzedniego pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b iv) rozporządzenia nr 1013/2006. Wysyłka odpadów z Niemiec do Polski, jedynie z dołączonym do transportu załącznikiem VII do rozporządzenia nr 1013/2006, była zatem niezgodna z przepisami tego rozporządzenia.
Skoro zatem wysyłający zgłoszenia nie dokonał i nie posiadał stosownego zezwolenia, przemieszczanie odpadów do Polski stanowiło naruszenie przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 zgodnie z art. 2 pkt 35 lit. a i b. Według art. 16 c rozporządzenia nr 1013/2006, w przypadku odpadów, których transgraniczne przemieszczanie wymaga uzyskania zezwolenia, każdemu transportowi towarzyszy dokument przesyłania oraz dokument zgłoszeniowy zawierający pisemne zgody oraz warunki określone przez zainteresowane właściwe organy. Skarżąca tych dokumentów nie posiadała podczas realizacji transportu. W związku z powyższym organy były zobligowane do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o.
Nie jest zasadny również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na "brak ustalenia wagi towarów". Określenie właściwej wagi lub ilości odpadów transportowanych przez skarżąca nie ma żadnego wpływu na klasyfikację ww. odpadów jako mieszaniny niesklasyfikowanej pod żadnym kodem w załączniku III. IIIA, IIIB. IV oraz IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, której przywóz do Polski wymagał zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych organów, a którego to zezwolenia, wymaganego w trakcie realizacji, skarżąca nie posiadała.
6. Skarżąca zarzuca, że organ niesłusznie nie odstąpił od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzut ten stanowi powtórzenie zarzutu skargi do Sądu I instancji.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił istotę dyspozycji art. 189f § 1 k.p.a. i wskazał, że trudno za czyn o "znikomym charakterze" uznać transport odpadów, których przywóz do Polski odbył się bez pisemnego zgłoszenia i uzyskania zezwolenia właściwych władz w Niemczech i w Polsce. Prawidłowo oceniono również to, że organy prawidłowo nie znalazły żadnych podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Odstąpienie od nałożenia kary na skarżącą w okolicznościach niniejszej sprawy w żaden sposób nie realizowałoby wskazanego celu wynikającego z zasady prewencji.
7. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.