III OSK 842/23

III OSK 842/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 739/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/22 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. w Toruniu na bezczynność Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 6 sierpnia 2018 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. S.K.A. w T. (obecnie D. sp. z o.o. w T.) na bezczynność Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 6 sierpnia 2018 r.: 1. zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie do rozpoznania wniosku D. S.K.A. z siedzibą w T. z 6 sierpnia 2018 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność oznaczona w punkcie pierwszym wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądził od organu na rzecz spółki kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 6 sierpnia 2018 r. D. S.K.A. wystąpiła do Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, którzy eksperci będący członkami Komisji Oceny Projektów utworzonej dla konkursu nr 1 organizowanego w 2015 r. w ramach poddziałania Badania na rynek uczestniczyli w poszczególnych etapach oceny następujących wniosków o dofinansowanie: nr POIR.03.02.01-04-0005/15 pn.: [...], na wszystkich etapach ich oceny związanych z przebiegiem odbytej procedury odwoławczej, łącznie ze wskazaniem w każdym z wykazów w jakim etapie oceny danego wniosku uczestniczył dany ekspert oraz którzy eksperci byli jednocześnie pracownikami PARP, a którzy z nich byli ekspertami zewnętrznymi.
W odpowiedzi organ poinformował skarżącą, że wykaz członków Komisji Oceny Projektów, biorących udział w ocenie wskazanych wniosków o dofinansowanie jest dostępny na stronie internetowej, natomiast żądanie w części dotyczącej wskazania na jakim etapie oceny danego wniosku uczestniczył dany ekspert w ocenie organu nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem ma na celu uzyskanie informacji na potrzeby postępowań sądowych lub odwoławczych.
Wyrokiem z 26 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 582/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na bezczynność organu, uznając stanowisko organu za prawidłowe.
Wyrokiem z 12 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1517/21, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki, uchylił zaskarżony wyrok
i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu stwierdził, że "wbrew stanowisku Sądu I instancji kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej)". Przesądził też, iż "nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 t.j.; dalej "u.d.i.p.")), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidualny interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny". Przesądził również, iż "nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1205/21, że Sąd I instancji odwołując się do konstrukcji subiektywnego indywidualnego interesu wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej powiązał dodatkowo tę konstrukcję z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawcy". Z powyżej opisanych przyczyn "Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stwierdzając, że dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej prostej".
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał sąd pierwszej instancji, by w toku ponownego rozpoznania sprawy ocenił charakter wnioskowanej informacji uwzględniając wskazaną wyżej wykładnię prawa oraz kwestię dostępu do akt postępowania prowadzonego przez Prezesa PARP na wniosek spółki.
Wskazanym na wstępie wyrokiem sąd pierwszej instancji uwzględnił częściowo przedmiotową skargę. Wskazał, że wobec wiążącego stanowiska Sądu kasacyjnego, jako błędny jawił się wniosek organu, że żądane przez spółkę dane dotyczą indywidualnego interesu wnioskodawcy i poprzez to nie mają charakteru informacji publicznej. Zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenia ma to, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy działalności pytanego organu w zakresie, w jakim realizuje on zadania publiczne. Eksperci, którymi organ posługuje się w swojej działalności przy ocenie wniosków, uczestniczą de facto bezpośrednio w realizowaniu przez organ zadań publicznych i to mających ścisły związek z dysponowaniem środkami publicznymi. Powyższe zdaniem sądu pierwszej instancji świadczy o tym, że żądane dane mają walor informacji publicznej. Jako takie powinny więc co do zasady zostać udostępnione na wniosek uprawnionego podmiotu. Przed udostępnieniem żądanych informacji pytany podmiot będzie jednak jeszcze zobowiązany do ustalenia uwypuklonej przez Sąd kasacyjny kwestii dostępu do akt postępowania. Będzie więc zobowiązany do ustalenia, czy informacje żądane we wniosku spółki, znajdują się w aktach postępowania administracyjnego którego stroną jest wnioskodawca. Konieczność ta wynika wprost z art. 1 ust. 2 p.p.s.a., w myśl którego przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną. Zdaniem tego Sądu powołany przepis dopuszcza więc możliwość odmiennego, niż w omawianej ustawie, uregulowania kwestii dostępu do informacji publicznej w innych aktach prawnych. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy Kodeks postępowania administracyjnego zawiera w sobie unormowania dotyczące dostępu do akt postępowania (art. 73 k.p.a.), to gdyby akta postępowania wskazanego we wniosku, w którym wnioskująca spółka posiadałaby przymiot strony, zawierały informacje objęte wnioskiem, nie będzie zachodziła możliwość stosowania u.d.i.p. Pytany podmiot w takiej sytuacji powinien wyłącznie poinformować wnioskodawcę o istnieniu innego trybu dostępu do żądanych danych.
W tym stanie sprawy Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uwzględnił częściowo skargę, działając na podstawie art.149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Stwierdzona przewlekłość nie jawiła się w ocenie sądu, jako mająca cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd nie uwzględnił żądania wymierzenia organowi grzywny i żądanie to oddalił w trybie art. 151 p.p.s.a., zaś na podstawie art.200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i z art. 73 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku logicznego i wyczerpującego wyjaśnienia stanowiska sądu, dlaczego żądane informacje mają przymiot informacji publicznej (brak oceny wnioskowanej informacji), jak również brak wyjaśnienia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia sądu oraz nieznajdujące pokrycia
w stanie faktycznym przekonanie sądu, iż w sprawie objętej żądaniem wniosku prowadzone było postępowanie administracyjne i w konsekwencji, że strona skarżąca kasacyjnie prowadziła i posiada akta tegoż postępowania, w których znajdują się żądane przez skarżącą informacje, co w konsekwencji powoduje, iż wytyczne sądu co do dalszego postępowania w zakresie wyłącznie poinformowania wnioskodawcy o istnieniu innego trybu dostępu do żądanych danych są błędne i niemożliwe do wykonania przy braku innych wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie wniosku;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 w zw. z 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego z pominięcie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym Regulaminu konkursu opisującego m.in. rolę ekspertów w procesie oceny wniosku o dofinansowanie, tryb dostępu do kart oceny oraz sposób ich udostępniania, co skutkowało jedynie stwierdzeniem, że skoro eksperci, którymi posługuje się organ w swojej działalności przy ocenie wniosków, uczestniczą de facto bezpośrednio w realizowaniu przez organ zadań publicznych to oznacza to, że żądane informację mają walor informacji publicznej oraz bezpodstawnym przyjęciem przez sąd pierwszej instancji, że w sprawie prowadzone było postępowanie administracyjne i utworzone zostały akta administracyjne dla tegoż postępowania przy jednoczesnym braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku logicznego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności dla przyjęcia takiego stanowiska, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności przyjętego przez sąd stanowiska;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust 2 u.d.i.p. w zw. z art. 73 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy ustalonego w sprawie stanu faktycznego i niewykonanie wytycznych NSA nakazujących sądowi pierwszej instancji ocenę charakteru wnioskowanej informacji uwzględniającą wykładnię prawa oraz kwestię dostępu do akt postępowania prowadzonego przez Prezesa PARP na wniosek skarżącej co skutkowało lakonicznym stwierdzeniem, że skoro eksperci, którymi posługuje się organ w swojej działalności przy ocenie wniosków, uczestniczą de facto bezpośrednio w realizowaniu przez organ zadań publicznych, to oznacza to, że żądane informację mają walor informacji publicznej bez dokonanie oceny charakteru wnioskowanej informacji zgodnie z wytycznymi NSA oraz nieuzasadnionym przyjęciem przez sąd pierwszej instancji ustalenia, że w sprawie prowadzone było postępowanie administracyjne i prowadzone są akta administracyjne;
4) art. 149 § 1 pkt 1 w związku art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 73 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że strona skarżąca kasacyjnie pozostawała w bezczynności z związku z oparciem wyroku na ustaleniach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy poprzez przyjęcie, że strona skarżąca kasacyjnie dysponuje aktami postępowania administracyjnego, które mogą zawierać informacje objęte wnioskiem, co skutkować będzie niemożliwością zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (wobec braku wskazania podstaw dla ustalenia przez sąd pierwszej instancji czy w sprawie prowadzone było postępowanie administracyjne i prowadzone są akta administracyjne) oraz poprzez lakoniczne i niezgodne z zasadami logiki uznanie, że skoro eksperci, którymi posługuje się organ w swojej działalności przy ocenie wniosków, uczestniczą de facto bezpośrednio w realizowaniu przez organ zadań publicznych to oznacza to, że żądane informacje mają walor informacji publicznej z pominięciem roli ekspertów w procesie oceny wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz zasad konkursu wynikających z dokumentów zgromadzonych w sprawie;
5) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 36 ust. 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818, ze. zm., dalej "ustawa wdrożeniowa") w zw. z art. 6f ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. utworzeniu Polskiej Agencji rozwoju Przedsiębiorczości (Dz.U. z 2022 r. poz. 2080, ze. zm., dalej "ustawa o PARP") poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy PARP nie pozostaje w stanie bezczynności, albowiem żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej przy jednoczesnym braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku logicznego i wyczerpującego wyjaśnienia przyjęcia przez sąd innego stanowiska, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności przyjętego przez sąd stanowiska;
II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
1) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 73 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu strony skarżącej kasacyjnej do ustalenia uwypuklonej przez Sąd kasacyjny kwestii dostępu do akt postępowania
i ustalenia czy żądane informacje znajdują się w aktach postępowania administracyjnego, którego stroną jest wnioskodawca, i wyłącznie na tej podstawie poinformowanie wnioskodawcy o istnieniu innego trybu dostępu do żądanych danych, wobec braku ustalenia przez sąd pierwszej instancji czy w sprawie prowadzone było postępowanie administracyjne oraz akta administracyjne;
2) art. 6f ustawy o PARP w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy przepis art. 6f ust. 1 ustawy o PARP jest przepisem szczególnym i stanowi odrębną podstawę do wyłączenia stosowania u.d.i.p., w tym podstawę dostępu do informacji zawartych w dokumentach związanych z oceną wniosku.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego. W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; publik. CBOSA).
Zarzut pierwszy procesowy jest nieuzasadniony.
Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku:
a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego,
b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz
c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono wszystkie elementy, a ich treść, choć niezbyt rozbudowana, pozwala na ustalenie stanowiska sądu pierwszej instancji. Na uzasadnienie w rozpoznawanej sprawie spojrzeć należy przez pryzmat wydanego w tej sprawie wyroku NSA z 12 października 2022 r., sygn. III OSK 1517/21, w którym doszło do prawomocnego przesądzenia szeregu istotnych okoliczności natury prawnej i faktycznej. Sąd pierwszej instancji zwrócił zresztą na to uwagę już na początku swoich rozważań prawnych, wskazując wyraźnie, iż jego rola sprowadzała się do wykonania zaleceń NSA zawartych we wskazanym powyżej wyroku. Uważna analiza ww. wyroku NSA pozwala wywnioskować, iż sąd ten rozstrzygnął sporne wówczas kryteria kwalifikowania informacji publicznej, wskazując, iż kryterium subiektywnego interesu indywidualnego wnioskodawcy i powiązane z nim kryterium "sprawy własnej" nie są miarodajne dla zdyskwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej. NSA podkreślił, iż są one nieczytelne, a przez to nie nadają się do kwalifikowania informacji jako publicznej lub prywatnej. Wskazał także, że sprawy indywidualne i konkretne nie są sprawami publicznymi. Przesądził w konsekwencji, iż dla uznania informacji za publiczną bez znaczenia jest ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej, także w powiązaniu z kryterium "sprawy własnej", a także cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał stanowisko NSA i dokonał oceny wniosku przez pryzmat kryterium przedmiotowego, wskazując, iż jego zdaniem wniosek dotyczy informacji publicznej, gdyż żądania dotyczą działalności pytanego organu w zakresie, w jakim realizuje on zadania publiczne. Eksperci uczestniczą bowiem w realizowaniu przez organ zadań publicznych i to mających ścisły związek z dysponowaniem środkami publicznymi. To zdaniem sądu przesądza, iż wnioskowane dane są informacją publiczną.
Nie można zatem podzielić zarzutu autorki skargi kasacyjnej, iż brak jest w uzasadnieniu stanowiska prawnego w zakresie zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dalsza część tego zarzutu wynika z niezrozumienia stanowiska sądu pierwszej instancji. Wskazał on, iż wydanie informacji publicznej w trybie u.d.i.p. może nastąpić tylko wówczas, gdy nie istnieje inny tryb jej udostępniania, o czym stanowi przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ale nawet wówczas konieczne jest poinformowanie wnioskodawcy o istnieniu takiego trybu, co następuje w formie zwykłego pisma. Obowiązku takiego organ nie dochował, co uzasadniało stwierdzenie bezczynności. Dla zobrazowania takiej sytuacji sąd wskazał na przepis art. 73 k.p.a. dotyczący dostępu do akt sprawy, wskazując, że gdyby toczyło się postępowanie jurysdykcyjne należałoby wówczas postępować zgodnie z tym przepisem. Zastosowany tryb warunkowy wskazuje na przykładowe przywołanie regulacji prawnej, którą z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. należałoby zastosować. Z tego wynika, iż sąd pierwszej instancji nie stwierdził, iż w sprawie, w której występowali eksperci, toczyło się postępowanie administracyjne prowadzone na zasadach uregulowanych w k.p.a.
Należy mieć na uwadze, iż wniosek zgłoszony na podstawie u.d.i.p. może być procedowany w rozmaity sposób, w tym dopuszczalne jest – tak jak wskazał sąd pierwszej instancji – wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie k.p.a., jak i procedowanie w sposób uregulowany u.d.i.p. i rozpoznanie wniosku w różny sposób, w tym przez czynności materialno-faktyczne, takie jak udostępnienie wnioskowanej informacji, czy poinformowanie zwykłym pismem o trybie jej udostępnienia. Sąd pierwszej instancji sporządził zatem uzasadnienie, przyjmując założenie, iż jego odbiorcy będą posiadać odpowiednią wiedzę odnoszącą się do u.d.i.p. Oznacza to, iż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wymaga przyjęcia takiego założenia. Oceniając to uzasadnienie w ten sposób uznać należało, iż zawiera ono wyjaśnienie pełnego stanowiska prawnego w zakresie rozpoznawanej sprawy, a zarzuty dotyczące akt postępowania i błędnych wytycznych co o postępowania organu po zwrocie akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie mogły się ostać, gdyż wynika z nich jaki powinien być dalszy tok postępowania w sprawie, przy założeniu znajomości regulacji prawnej dotyczącej udzielania informacji publicznej.
Z tych względów zarówno zarzut pierwszy procesowy, jak i zarzut pierwszy materialny, jako odnoszący się dokładnie do tego samego problemu, uznać należało za nieuzasadnione.
Zarzuty drugi i trzeci procesowe są nieuzasadnione. Istota obu zarzutów sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego oraz wszechstronności oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Istotne zaś jest to, iż prawidłowość działania sądu pierwszej instancji w tym zakresie została zakwestionowana przez podniesienie zarzutów naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z innymi przepisami. Ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydaniu wyroku za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do oceny materiału dowodowego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku, a naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nastąpić może już po wydaniu wyroku – na etapie sporządzania jego pisemnego uzasadnienia. Tym samym zarzuty w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne, a rozpoznanie zarzutów naruszenie innych przepisów podniesionych w tych zarzutach jest bezprzedmiotowe, gdyż ich powołanie ma charakter integralnie powiązany z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a podważenia zasadności jego naruszenia, czyni jej a limine bezpodstawnymi.
Zarzut czwarty procesowy jest nieuzasadniony. Pozostaje on w związku z już rozpoznanymi zarzutami, gdyż opiera się on na błędnym założeniu, iż procedowanie wniosków z udziałem ekspertów toczyło się według przepisów k.p.a. i w sprawie zostały utworzone akta w rozumieniu tych przepisów. Założenia te są nieuprawnione, co wynika ze wcześniejszych rozważań. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż bezczynność wynika z tego, iż wniosek dotyczył informacji publicznej, a te nie zostały udzielone, a jeśli obowiązuje inny tryb ich udostępniania to obowiązkiem organu było skierowane do wnioskodawcy zwykłego pisma zawierającego w swej treści informacje w tym zakresie, czego organ także nie dokonał. Zgodzić się zatem należy z sądem pierwszej instancji, iż zachodziły podstawy do orzeczenia zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Pozostała część zarzutu nawiązuje do kwestii innego trybu udostępniania informacji, co reguluje przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jeśli organ uważa, iż trybu takiego brak, to jego obowiązkiem było udzielenie informacji publicznej w trybie u.d.i.p., gdyż udzielenie ich wyłącza przepis szczególny, to jego obowiązkiem było przywołanie go w treści zarzutów, czego nie uczynił, gdyż takim przepisem nie jest art. 6f ust. 1 ustawy o PARP. Pozostała część zarzut procesowego dotyczy kwestii materialnej, tj. uznania, że wnioskowana informacja ma cechy informacji publicznej. Kwestionowanie zagadnienia materialnego w ramach zarzutu formalnego jest z natury rzeczy nieskuteczne. Z tych względów zarzut ten jest nieuzasadniony.
Zarzut piąty procesowy jest nieuzasadniony. Konstrukcja tego zarzutu jest wadliwa, gdyż w swej istocie odnosi się on do kwestii materialnej. Skarżący kasacyjnej przez zarzut procesowy w istocie nie zgadza się z uznaniem, iż wniosek dotyczył informacji publicznej. Mimo wadliwej konstrukcji Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna merytorycznie ten wniosek. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż przepis art. 6f ust. 1 ustawy o PARP nie zawiera definicji legalnej informacji publicznej, ani nie zawiera regulacji wykluczającej udzielanie informacji publicznej, czy też wyłączającej zastosowanie u.d.i.p. w odniesieniu do spraw procedowanych przez PARP. Zgodnie z tym przepisem dane dotyczące podmiotów, o których mowa w art. 6b, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej lub pochodzące z tych wniosków, w szczególności dotyczące metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego, w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy niepodlegające, na podstawie odrębnych przepisów, ujawnieniu w odpowiednich rejestrach, ewidencjach lub wykazach, mogą być przez Agencję udostępniane wyłącznie na wniosek organów administracji publicznej oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów, instytucji zarządzających lub pośredniczących w programie operacyjnym, w ramach którego został złożony wniosek o udzielenie pomocy finansowej, lub podmiotów, którym Agencja powierzyła lub zleciła realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań.
Art. 6f ust. 1 ustawy o PARP dotyczy zatem danych składanych przez podmioty, które występują o udzielenie pomocy, a nie danych wytwarzanych przez organ, w tym danych o działalności ekspertów, którzy rozpatrują w określonym zakresie wnioski składane do PARP. Przepis ten ma inny zakres przedmiotowy i nie dotyczy tej sprawy. Nie był on stosowany przez sąd pierwszej instancji i tym samym nie mógł zostać przez niego naruszony. Nie stanowi on także lex specialis względem art. 1 ust. 2 u.d.i.p., gdyż zakresy przedmiotowe tych przepisów są odmienne. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera regulację odsyłającą – jest przepisem odsyłającym, zaś art. 6f ust. 1 ustawy o PARP jest przepisem materialnym wyłączającym dostęp do danych podmiotów w nim wskazanych, które nie mają charakteru publicznie dostępnego. Z tych względów uznać należało, że przepis ten w zarzucie piątym procesowym jest nieuzasadniony, jak również z powyższych względów nieuzasadniony jest zarzut drugi naruszenia prawa materialnego.
Przechodząc do dalszej analizy zarzutu piątego procesowego, uznać należy, że zarzut naruszenia art. 36 ust. 7 ustawy z 11 lipca 2014 r. jest nieuzasadniony, gdyż art. 36 tej ustawy nie zawiera ustępu 7. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wprawdzie przytoczył art. 37 ust. 7 ww. ustawy, jednakże z treści tego uzasadnienia nie wynika, że powołanie się na ten przepis jest związane z uzasadnieniem omawianego zarzutu oznaczonego jako I. 5). Należy pamiętać, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych, także na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z powyższego wypływa wniosek, iż podstawą uznania wnioskowanej informacji za publiczną może być wyłącznie przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, jeśli znajduje się w posiadania lub na przechowaniu władz publicznych (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; publik. CBOSA). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, tj. tego, że dotyczą realizacji zadań publicznych. Prawo do informacji publicznej co do zasady dotyczy sfery faktów, a więc informacji, która realnie istnieje w dniu składania wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę sądu pierwszej instancji, iż wniosek dotyczył informacji publicznej, gdyż dotyczył sposobu realizacji przez organ publiczny przydzielonego mu zadania publicznego związanego z wydatkowaniem środków publicznych. Działania ekspertów w toku rozpoznawania wniosku o udzielenie takiej pomocy mają charakter publiczny, gdyż eksperci przez swoje działania ukierunkowują, a w określonych sytuacjach przesądzają o kierunku, a nawet sposobie załatwienia wniosku. Wynika z to z natury czynności eksperckich. Organ korzysta z ich pomocy wówczas, gdy załatwienie wniosku wymaga wiadomości specjalistycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia określonego załatwienia. Ekspert w rzeczy samej rozstrzyga określony problem, a organ w takiej sytuacji, jeśli uznaje fachowość opinii lub stanowiska eksperta, jest nim związany. Tym samym brak jest wątpliwości, iż działalność eksperta, nie ma charakteru usługowego względem organu, lecz pośrednio decyzyjny. Tym samym zastosowanie przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. uznać należało za poprawne. Z treści uzasadnienia nie wynika w jaki sposób miałby zostać naruszony przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z tych względów zarzut należało uznać za nieuzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł
o oddaleniu skargi kasacyjnej.