III OSK 833/23

III OSK 833/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 194/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-02-03
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 194/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 194/22 w ten sposób, że w wierszu osiemnastym w miejsce słowa "Burmistrza" wpisuje słowo "Burmistrz", a w wierszu dziewiętnastym w miejsce słowa "bezczynności" wpisuje słowo "bezczynność"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. oddala wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 lutego 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 194/22, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] (dalej także jako "stowarzyszenie" albo "skarżący") na bezczynność Burmistrza [...] (dalej także jako "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:
1. zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 10 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku;
2. stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności;
3. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
4. zasądził od [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem z dnia 10 listopada 2022 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających w 2021 i 2022 roku".
W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 25 listopada znak WOR.1431.10.2022 Burmistrz [...] poinformował o braku możliwości udostępnienia informacji, ponieważ w ocenie organu dysponentem protokołów i wystąpień pokontrolnych są podmioty dokonujące tych kontroli, a dokumenty te są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej tych podmiotów. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p.", informacja publiczna udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej nie podlega udostępnieniu na wniosek.
Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza [...] w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 10 listopada 2022 r.
W skardze zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.i.d.p. poprzez ich błędne zastosowanie i nieudostępnienie wnioskowanej informacji przez Burmistrza [...] z uwagi na wskazanie, że dysponentem protokołów i wystąpień pokontrolnych są podmioty je dokonujące oraz wskazanie, że dokumenty te są publikowane na Biuletynach Informacji Publicznej tych podmiotów, podczas gdy organ był zobowiązany do dokładnego wskazania miejsca umieszczenia tych dokumentów na Biuletynie Informacji Publicznej, a nadto wnioskowana informacja dotyczy dokumentów, które są w dyspozycji organu.
Mając na uwadze przedstawione powyżej zarzuty wniesiono o:
1. zobowiązanie Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku z dnia 10 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez zobowiązanie organu do udostępnienia informacji poprzez udostępnienie dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających w 2021 i 2022 roku, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności;
2. zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in. szerokie orzecznictwo w zakresie definicji pojęcia informacji publicznej.
Odnosząc się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 listopada 2022 r. stowarzyszenie wskazało, że zakres żądanej informacji pozostaje w dyspozycji Burmistrza [...]. Dokumenty pokontrolne (protokoły, wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie) muszą być dostarczone do podmiotu kontrolowanego (Burmistrza [...]), stąd znajdują się w dyspozycji tego organu. Odwrotna sytuacja prowadziłaby do sytuacji, w której organ nie ma dostępu i nie posiada dokumentacji z przebiegu kontroli, a zatem nie byłby w stanie wykonać czynności wskazanych w tych dokumentach, ani zweryfikować prawidłowości ustaleń organu kontrolującego (skorzystać z odmowy podpisu, złożenia wyjaśnień itd.). Odnosząc się do kwestii wskazania przez Burmistrza [...], że dokumenty te są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej tych podmiotów, a zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej nie podlega udostępnieniu na wniosek, stowarzyszenie podniosło, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Zatem tryb wnioskowy jest przewidziany dla informacji, których nie zamieszczono w BIP-ie lub w centralnym repozytorium. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP-ie lub centralnym repozytorium. W przypadku złożenia wniosku podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego, pod którym się ona znajduje. Organ nie może zatem poprzestać na wskazaniu, że informacje te są dostępne w biuletynie, ale powinien wskazać linki pod którymi znajdują się informacje (nie może zatem podać ogólnego adresu internetowego BIP-u organu).
Burmistrz [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że bezczynność nie miała ona miejsca, ponieważ na wniosek skarżącego z dnia 10 listopada 2022 r. (data wpływu 14 listopada 2022 r.) została udzielona odpowiedź w dniu 25 listopada 2022 r. W odpowiedzi na wniosek poinformowano stowarzyszenie, że zgodnie z przepisami u.d.i.p. dokumentacja z przebiegu i efektów kontroli jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej. Dokumentacja dotycząca kontroli przeprowadzanych przez Urząd [...] jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu (zakładki tematyczne) na podstawie art. 8 ust. 3 u.d.i.p. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek.", a zatem Burmistrz [...] nie był zobowiązany do udostępnienia żądanych przez stronę skarżącą dokumentów. Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem ustawy informacja publiczna udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej nie podlega udostępnieniu na wniosek.
Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił wniesioną skargę i orzekł merytorycznie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, ze w analizowanej sprawie skarżące stowarzyszenie domagało się informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. U.d.i.p. określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo, w drodze decyzji, odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że udzielenie informacji publicznej stanowi czynność materialno – techniczną dokonywaną pismem. Również pismem informuje się wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W sytuacji, gdy po rozpatrzeniu wniosku skarżącego organ informuje go pismem odmawiającym udzielenia żądanej informacji, stwierdzając, że nie stanowi ona informacji publicznej, sąd administracyjny rozpoznający skargę ma obowiązek zbadać, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy.
W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zatem podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego udzielił informacji publicznej i której się ona domagała, to oznacza, że brak jest podstaw do uznania, że podmiot ten pozostaje w bezczynności.
Sąd meriti wskazał dalej, że bezczynność na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Podjęcie ww. przewidzianych prawem działań w wyznaczonym terminie, co do zasady, pozwala adresatowi wniosku uwolnić się od zarzutu bezczynności.
Dla stwierdzenia bezczynności podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. konieczne jest spełnienie kumulatywnie dwóch przesłanek. Po pierwsze, wniosek o udostępnienie takiej informacji jest skierowany do podmiotu, który w świetle u.d.i.p. jest zobowiązany do jej udzielenia. Po drugie, wnioskowana informacja musi zaliczać się do kręgu informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Wniesienie skargi na bezczynność jest natomiast uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia wniosku, ale także w przypadku poinformowania w terminie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, jeżeli w tym zakresie organ jest w błędzie.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że w kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem, że przedmiotowy wniosek stowarzyszenia wpłynął do Urzędu [...] w dniu 14 listopada 2022 r., natomiast organ w dniu 25 listopada 2022 r. wystosował do stowarzyszenia pismo informacyjne, w którym poinformował o braku możliwości udostępnienia informacji, albowiem w ocenie organu dysponentem protokołów i wystąpień pokontrolnych są podmioty dokonujące tych kontroli, a dokumenty te są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej tych podmiotów.
Oceniając pod względem podmiotowym złożony przez Stowarzyszenie wniosek Sąd meriti wskazał, że Burmistrz [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie nie ma też sporu co do tego, że wniosek dotyczy informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret 3 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Organ tego nie zakwestionował, a z odpowiedzi na wniosek wynika wręcz, że organ uznał żądaną informację za informację publiczną, wskazując przy tym, że nie podlega ona udostępnieniu na wniosek, ponieważ znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotów kontrolujących. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy organ był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej, czy też odpowiedź jaką wystosował zwalniała go z tego obowiązku.
W ocenie Sądu pierwszej instancji kuriozalne jest tłumaczenie organu, że: "dysponentem protokołów i wystąpień pokontrolnych są podmioty dokonujące tych kontroli". Oczywiście twierdzenie takie może być zgodne z prawdą, jednak nie sposób przyjąć, że podmiot kontrolowany także nie posiada dokumentów kontroli, które go bezpośrednio dotyczą. Należy więc przyjąć, że organ posiada dokumenty z przeprowadzonych wobec niego kontroli. Za wnioskiem tym przemawia również fakt, że organ nie wskazał jednoznacznie, że ich nie posiada.
Jak wskazał dalej Sąd pierwszej instancji bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W realiach sprawy organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie załatwił wniosku skarżącego stowarzyszenia. Odpowiedź wystosowana przez organ nie może zostać uznana za prawidłową, ponieważ jest lakoniczna i tak naprawdę nie zawiera żadnej treści merytorycznej pozwalającej na realizację wniosku. Organ nie negując istnienia wnioskowanych dokumentów nie wskazał konkretnie dokładnych adresów internetowych Biuletynów Informacji Publicznej organów (z odpowiedzi Burmistrza wynika, że jest ich więcej niż jeden), pod którymi znajdują żądane przez stowarzyszenie dokumenty.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga żadnego wniosku, następuje ono ex lege w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 u.d.i.p. i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych spełniających warunki określone w art. 8 u.d.i.p. Wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony BIP jako jej źródła stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, bezpośrednio zawierają dane istotne z punktu widzenia podmiotu pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Uprawnienie zainteresowanego do uzyskania informacji publicznej w trybie wnioskowym zostanie w takim przypadku ograniczone wyłącznie do zakresu przekraczającego dane zamieszczone na stronie podmiotowej BIP (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 770/12).
W rozpoznawanej sprawie nie sposób zaakceptować w ocenie Sądu meriti stanowiska skarżonego organu co do tego, że prawidłową formą załatwienia wniosku jest ogólne wskazanie, że żądane informacje opublikowane są w Biuletynach Informacji Publicznej nieokreślonych organów, pod nieokreślonymi adresami, w nieokreślonej ilości.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącego stowarzyszenia nie został załatwiony prawidłowo, na skutek czego organ pozostaje w bezczynności, co czyni niniejszą skargę uzasadnioną. Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku stowarzyszenia z dnia 10 listopada 2022 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ ponownie załatwiając wniosek będzie zobowiązany udostępnić żądane dokumenty (jeśli je posiada), wskazać, jeśli ich nie posiada (w tym przypadku powinien wyjaśnić i uprawdopodobnić dlaczego nie posiada dokumentów dotyczących kontroli), wskazać konkretne adresy internetowe, pod którymi znajdują się wszystkie żądane przez skarżące stowarzyszenie dokumenty, jednak tylko w przypadku, gdy opublikowane tam informacje w pełni realizują zakres wniosku i nie ma konieczności poszukiwania informacji i dokumentów pośród innych informacji i dokumentów (nieobjętych zakresem wniosku Stowarzyszenia).
Jednocześnie, w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem takiej kwalifikacji naruszenia prawa nie uzasadniały w niniejszej sprawie żadne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Naruszenie wymogów ustawowych w tym zakresie musi być znaczne i niezaprzeczalne, i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż bezczynność organu wynikała z nieznajomości procedury udostępniania informacji publicznej w trybie określonym w u.d.i.p.
Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wydany wyrok w całości i zarzucając:
- z odwołaniem do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu, podczas gdy skarżący kasacyjnie nie pozostawał w bezczynności, lecz w ustawowym terminie prawidłowo dokonał załatwienia wniosku, poprzez pisemne poinformowanie skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja udostępniona została w Biuletynie Informacji Publicznej, w którym udostępnia się informacje m.in. w postaci dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, oraz że w związku z powyższym wnioskowana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym. Zwalnia to organ od zarzutu bezczynności, w związku z czym skarga winna zostać oddalona;
2. art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez wadliwe uwzględnienie skargi na bezczynność i w konsekwencji bezpodstawne zobowiązanie organu do dokonania czynności w postaci załatwienia wniosku skarżącego oraz stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy rozstrzygnięcia w tym przedmiocie zapaść mogą wyłącznie w sytuacji wystąpienia stanu bezczynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., która nie miała miejsca w niniejszej sprawie, stąd brak było podstaw do zastosowania powyższych regulacji;
3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 9 ust. 1, 2 i 5 u.d.i.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz. U. z 2021 r., poz. 386), poprzez wadliwe sfomułowanie wskazań co do dalszego postępowania i w konsekwencji zobowiązanie organu do dokonania czynności sprzecznych z przepisami prawa;
4. art. 200 P.p.s.a., poprzez wadliwe zasądzenie kosztów postępowania od podmiotu niewymienionego w tym przepisie, tj. od [...], niebędącego organem, który dopuścił się bezczynności;
- z odwołaniem do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:
1. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p., poprzez stwierdzenie, iż pisemne poinformowanie skarżącego o tym, że wnioskowana informacja udostępniona jest w Biuletynie Informacji Publicznej, w związku z czym nie podlega udostępnieniu na wniosek, nie stanowi załatwienia wniosku, podczas gdy taka reakcja organu na wniosek stanowi jego prawidłowe załatwienie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i rozpoznanie skargi, w oparciu o art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, w oparciu o art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Nadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną podpisaną przez Prezesa Stowarzyszenia [...] wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasadzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2023 r. pełnomocnik stowarzyszenia podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że argumentacja Sądu pierwszej instancji odnosząca się do stanu bezczynności skarżącego kasacyjnie organu jest w pełni właściwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiony środek odwoławczy usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.
Z art. 174 P.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać powinny zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie treść zarzutów procesowych zawartych w pkt 1 – 3 petitum skargi kasacyjnej w ich warstwie opisowej determinuje uznanie, że zarzuty te zostały sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego. W dalszej kolejności ocenie poddany zostanie zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w 4 petitum skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny uznać należy w realiach rozpatrywanej sprawy zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p., poprzez stwierdzenie, iż pisemne poinformowanie skarżącego o tym, że wnioskowana informacja udostępniona jest w Biuletynie Informacji Publicznej, w związku z czym nie podlega udostępnieniu na wniosek, nie stanowi załatwienia wniosku, podczas gdy taka reakcja organu na wniosek stanowi jego prawidłowe załatwienie.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. na wniosek udostępnione są tylko te informacje publiczne, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych. Przepis ten wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji publicznej. Odesłanie do Biuletynu Informacji Publicznej może nastąpić jednakże tylko wówczas, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zwierają dane istotne z punktu widzenia pytającego i ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności. Przede wszystkim zatem zakres żądania sformułowany we wniosku i zakres informacji znajdującej w Biuletynie Informacji Publicznej musi być identyczny (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2244/12 oraz z dnia 27 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 290/17). Innymi słowy, adresat wniosku dostępowego zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, wyłącznie wówczas, gdy została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. W orzecznictwie wyrażono akceptowany przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę kategoryczny pogląd, w świetle którego organ który zawiadamia wnioskującego o informację o braku zastosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej powinien jednocześnie podać precyzyjnie adres internetowy pod którym informacja się znajduje, a także ścieżkę dostępu do określonej, wnioskowanej informacji zawartej w Biuletynie Informacji Publicznej (zob. w tej materii min: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 290/17). Ponadto dostęp do opublikowanych informacji powinien być realny, a więc musi istnieć możliwość odnalezienia tych informacji pod wskazanym przez organ adresem internetowym w dacie udzielenia przez organ informacji. Tylko udzielenie takiej informacji może być uznane za prawidłową realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie pozwala na przyjęcie, że organ pozostaje w zwłoce w jego wykonaniu. Na tle powyższych zapatrywań uznać zatem należy, że ogólne wskazanie, że informacja, o którą zwrócił się wnioskodawca, została już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 u.d.i.p. i w związku z tym nie może być uznana za skuteczne odesłanie.
W realiach rozpatrywanej sprawy organ w udzielonej odpowiedzi nie zawarł wyżej wskazywanych informacji. Nieskuteczny jest zatem zarzut błędnej wykładni art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W tych okolicznościach nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (który wbrew zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej jest przepisem proceduralnym), gdyż udzielona stowarzyszeniu odpowiedź z dnia 25 listopada 2022 r. nie spełniała przesłanki udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu tego przepisu. Co oczywiste, za a limine niezasadny poczytać należy w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p., których to regulacji Sąd pierwszej instancji nie stosował.
Odnosząc się z kolei łącznie do zarzutów naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. oraz naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., które to zarzuty w warstwie opisowej wraz z ich uzasadnieniem ukierunkowane są na wykazanie nieprawidłowego oddalenia skargi w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie wystąpiła jego bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. należy podkreślić, że powyższa konstatacja o tym jakoby udzielona stowarzyszeniu odpowiedź z dnia 25 listopada 2022 r. nie spełniała przesłanki udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu tego przepisu determinuje uznanie tych zarzutów za niezasadne.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 9 ust. 1, 2 i 5 u.d.i.p. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ochronie baz danych (Dz. U. z 2021 r., poz. 386), poprzez wadliwe sfomułowanie wskazań co do dalszego postępowania i w konsekwencji zobowiązanie organu do dokonania czynności sprzecznych z przepisami prawa. Wbrew zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej wytyczne co do dalszego toku postępowania są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni skorelowane z realiami rozpatrywanej sprawy i nawiązują do obowiązków organu, których niewypełnienie stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Niezależnie jednak od powyższego zapatrywania podkreślenia wymaga, że zarzutem kasacyjnym mającym za przedmiot art. 141 § 4 P.p.s.a. autor środka odwoławczego z założenia winien kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji wskazana w uzasadnieniu wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny i w konsekwencji błędne wytyczne co do dalszego postępowania nie może stanowić o naruszeniu 141 § 4 P.p.s.a.
Finalnie za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 200 P.p.s.a. poprzez wadliwe zasądzenie kosztów postępowania od podmiotu niewymienionego w tym przepisie, tj. od [...], niebędącego organem, który dopuścił się bezczynności. Oceniając ten zarzut podkreślenia wymaga, że objęty tym zarzutem przepis w warstwie literalnej rzeczywiście stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Niemniej przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych formuła zasądzania zwrotu kosztów postępowania od jednostki samorządu terytorialnego wyposażonej w atrybut osobowości prawnej jako mająca uzasadnienie prakseologiczne nie stanowi o naruszeniu tej regulacji. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 781 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1222) tytułom egzekucyjnym pochodzącym od sądu administracyjnego oraz innym tytułom klauzulę wykonalności nadaje sąd rejonowy właściwości ogólnej dłużnika. Jeżeli tej właściwości nie można ustalić, klauzulę nadaje sąd rejonowy, w którego okręgu ma być wszczęta egzekucja, a gdy wierzyciel zamierza wszcząć egzekucję za granicą - sąd rejonowy, w którego okręgu tytuł został sporządzony. Z kolei w świetle art. 64 § 1 oraz § 11 tej ustawy wójt gminy nie ma zdolności sądowej. Aby zatem podmiot skarżący wygrywający sprawę przed sądem administracyjnym mógł w perspektywie dochodzenia zwrotu kosztów postępowania skutecznie zainicjować postępowanie w przedmiocie nadania wyrokowi sądu administracyjnemu klauzuli wykonalności dozwolone jest przyjęcie formuły zasądzania zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego od jednostki samorządu terytorialnego (a nie od jej organu).
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony na podstawie art. 209 P.p.s.a. (orzeczenie jak w punkcie trzecim sentencji wyroku) z uwagi na to, że stowarzyszenie nie wykazało kosztów postępowania kasacyjnego, które z założenia podlegałyby zwrotowi na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.
O sprostowaniu oczywistych omyłek zawartych w pkt 2 i 3 sentencji zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a.