III OSK 830/23

III OSK 830/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Po 755/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-02-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 64 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 755/22 w sprawie ze skargi A.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Marszałek Województwa Wielkopolskiego decyzją z 9 czerwca 2022 r. wykreślił A.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] (dalej: skarżący) z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO), w związku ze stwierdzeniem rażących nieprawidłowości polegających na poświadczaniu nieprawdy w dokumentach, tj. w kartach przekazania odpadów w rejestrze BDO. Jako podstawę decyzji organ I instancji powołał art. 49 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. odpadach (Dz.U. 2022 r. poz. 699, dalej: ustawa o odpadach).
W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 25 marca 2022 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Poznaniu powiadomił Marszałka Województwa Wielkopolskiego o stwierdzeniu rażących nieprawidłowości polegających na poświadczaniu nieprawdy w dokumentach, tj. w kartach przekazania odpadów w rejestrze BDO, w postaci potwierdzenia 1601 fikcyjnych transportów odpadów na łączną masę 40 377,52 Mg.
W ocenie organu I instancji, zgromadzony materiał dowodowy w sposób jednoznaczny potwierdza, że w tej sprawie doszło do poświadczania nieprawdy w dokumentach. Skarżący sam przyznał, że od 14 grudnia 2020 r. do 8 listopada 2021 r. miało miejsce potwierdzanie w BDO kart związanych z realizacją transportów z firmy A. sp. z o.o. sp.k. do firmy B. sp. z o.o., których skarżący faktycznie nie realizował.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z 30 września 2022 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Skargę na powyższą decyzję z 30 września 2022 r. wniósł skarżący.
Wyrokiem z 3 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.
Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego i błędną ocenę wystąpienia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy o odpadach. Zarzucił, że nie ustalono co się stało z odpadami, których transport z jego strony nie nastąpił i który nieprawidłowo stwierdzono na kartach przekazania odpadów. W jego ocenie, zaistniałe w sprawie nieprawidłowości nie wywołały żadnych negatywnych skutków, które z przyczyn gospodarczych, społecznych lub majątkowych byłyby nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Poświadczenie transportu odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym, samo w sobie nie wywołało negatywnych skutków, które z powodów gospodarczych, społecznych lub majątkowych byłyby nie możliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Okoliczność ta (jak i jakakolwiek inna, mogąca świadczyć o "rażącym" charakterze nieprawidłowości) nie została wykazana w toku postępowania przez organy administracji, które błędnie wywodzą wystąpienie negatywnych skutków naruszenia z okoliczności w żaden sposób niestwierdzonych w materiale dowodowym, a przy tym niedotyczących bezpośrednio działania skarżącego, lecz ewentualnie innych podmiotów.
W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skarżącego są bezzasadne w świetle bezspornych okoliczności wynikających z akt sprawy. Kontrola przeprowadzona przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu wykazała nieprawidłowości w kartach przekazania odpadów w rejestrze BDO. Wykazano, że skarżący potwierdził 1601 fikcyjnych transportów odpadów na łączną masę 40 377,52 Mg. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącego, a nawet została przez niego potwierdzona. Bezsporne jest zatem, że skarżący naruszył m.in. art. 66 ust. 1 i art. 67 ust. 1 pkt 1a ustawy o odpadach w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów, przez potwierdzanie w kartach BDO fikcyjnych transportów odpadów. Zdaniem Sądu I instancji, "skala tych uchybień jest ogromna", ponieważ dotyczy 1601 fikcyjnych transportów odpadów o masie łącznej 40 377,52 Mg (ponad 40 tysięcy ton odpadów). Skarżący potwierdził (w protokole kontroli), że z jego polecenia pracownicy mieli potwierdzać wszystkie pojawiające się w BDO transporty. Skarżący próbuje podważyć ocenę co do rażącego charakteru naruszeń, wskazując że nie wykazano zaistnienia żadnych negatywnych skutków niemożliwych do zaakceptowania. W ocenie Sądu I instancji, jest to "kuriozalna argumentacja", ponieważ sam brak możliwości kontroli i śledzenia tego co dzieje się z odpadami jest "negatywnym skutkiem samym w sobie". Nie wiadomo również, czy stan odpadów (kody, rodzaj, ilość) wpisany w BDO odzwierciedlał stan rzeczywisty. Nie do zaakceptowania jest również skutek w postaci wprowadzenia (potwierdzenia) informacji do systemu BDO niezgodnego ze stanem rzeczywistym. W konsekwencji stwierdzonych uchybień okazało się, że żaden z transportów odpadów uwidocznionych w systemie BDO nie trafił do miejsca docelowego. Nie wiadomo też, co się stało z odpadami, które zgodnie z informacjami widniejącymi w rejestrze BDO miały trafić z firmy A. PJ sp. z o.o. sp. k. do firmy B. sp. z o.o.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że za nieakceptowalne skutki należy uznać sam "brak możliwości kontroli nad procesem związanym z transportem odpadów w zakresie ilości, rodzaju i miejsca ostatecznego ich przekazania". Są to skutki wynikające ze świadomego naruszania przez skarżącego obowiązków ustawowych i świadomego potwierdzenia przez skarżącego w BDO 1601 fikcyjnych transportów. Nieprawidłowości w tej skali nie da się sprowadzić do nierzetelnego prowadzenia ewidencji. Biorąc pod uwagę ilość fikcyjnych transportów, a także czas trwania naruszenia, należało przyjąć, że skarżący świadomie łamał przepisy ustawy o odpadach. Świadomość ta wynikała nie tylko ze skali działania, ale także z wydawania przez skarżącego poleceń swoim pracownikom w tym zakresie. W ocenie Sądu I instancji, zarzut skargi, że skarżący nie wiedział o nieprawidłowych wpisach w ewidencji przedstawiony został na użytek niniejszej sprawy i nie jest wiarygodny.
Poświadczenie transportu odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym pośrednio umożliwia nieprawidłowe postępowanie z odpadami, a bezpośrednio wywołuje negatywne skutki w postaci sfałszowanej ewidencji, co zaburza obraz gospodarowania odpadami. Dokumentacja związana z gospodarką odpadami służy odzwierciedlaniu stanu rzeczywistego. Należy przyjąć, że fałszowanie ewidencji nie było celem samym w sobie, ale służyło dalszemu sprzecznemu z prawem postępowaniem z odpadami. Zarzut skarżącego, że zaskarżone decyzje są wadliwe, ponieważ nie ustalono co dalej stało się odpadami objętymi fikcyjnymi transportami nie zasługuje na aprobatę, ponieważ to właśnie na skutek celowych i świadomych działań skarżącego takie ustalenie jest niemożliwe lub co najmniej bardzo utrudnione.
Sąd I instancji podkreślił także, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest organem uprawnionym do kontroli ewidencji odpadów. Protokół kontroli sporządzany przez ten organ stanowi dokument urzędowy. Zasadnicze znaczenie miało jednak ustalenie, że doszło do sprzecznego z prawem działania skarżącego. Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że stwierdzone nieprawidłowości mają charakter rażący.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. jak i w związku z art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.). Polegało to na nieprawidłowym oddaleniu skargi w wyniku z uznania, że w sprawie doszło do rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy o odpadach, uzasadniających wykreślenie przedsiębiorcy z BDO.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 15 k.p.a., przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z naruszeniem podstawowych zasad prowadzenia postępowania dowodowego wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.
Po trzecie, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach przez wydanie zaskarżonego wyroku nie na podstawie akt sprawy, lecz w oparciu o domniemania co do wystąpienia, w wyniku zaistniałego naruszenia, skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego skutków. Dopiero niebudzące wątpliwości i odpowiednio udowodnione stwierdzenie takich skutków stanowi podstawę do zastosowania sankcji w postaci wykreślenia z rejestru BDO.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy odpadach. Polegało to na nieprawidłowym uznaniu, że w tej sprawie wystąpiła przesłanka rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy o odpadach, uzasadniająca wykreślenie skarżącego z BDO, podczas gdy zaistniałe nieprawidłowości nie miały charakteru rażącego, a w szczególności nie wykazano, żeby na skutek uchybień przedsiębiorcy wystąpiły skutki niemożliwe do zaakceptowania ze względów gospodarczych, społecznych lub majątkowych, w związku z czym brak było podstaw do zastosowania tej regulacji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 185 § 1 w związku z art. 188 p.p.s.a. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Po pierwsze, normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Normy te są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Z kolei norma z art. 145 § 3 p.p.s.a. i norma z art. 105 § 1 k.p.a. dotyczą możliwości umorzenia postępowania administracyjnego, odpowiednio przez wojewódzki sąd administracyjny lub właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Analiza uzasadnienia tego zarzutu prowadzi do wniosku, że wskazane wyżej normy zostały powołane wyłącznie w kontekście ich zastosowania lub braku zastosowania, co było, w ocenie skarżącego, skutkiem nieprawidłowego uznania, że zaistniały przesłanki do wykreślenia go z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO). Pomimo zatem określenia powyższego zarzutu jako zarzutu naruszenia prawa procesowego, jest to w istocie wyłącznie zarzut materialny podnoszący naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach (a więc powtórzenie zarzutu nr 4, określonego prawidłowo jako zarzut naruszenia prawa materialnego). Zarzut ten miał zasadnicze znaczenie w tej sprawie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie koncentruje się wyłącznie na nieskutecznej próbie wykazania, że uchybienie skarżącego nie miało charakteru rażącego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela utrwalone stanowisko, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa to naruszenie, które ma charakter oczywisty, a jego skutki (z powodów gospodarczych, społecznych lub majątkowych) są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Na takie rozumienie rażącego naruszenia prawa wskazuje zarówno Sąd I instancji, jak i skarżący. Jak już jednak wyżej wskazano, próba wykazania przez skarżącego, że naruszenie przepisów w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów nie stanowiło rażącego naruszenia i stanowiło wyłącznie "uchybienie formalne", była nieskuteczna. Naruszenie polegające na poświadczaniu nieprawdy w dokumentach, tj. w kartach przekazania odpadów w rejestrze BDO, w postaci potwierdzenia 1601 fikcyjnych transportów odpadów na łączną masę 40 377,52 Mg, przez okres niemal roku, jest niewątpliwie naruszeniem oczywistym. Jednocześnie liczba i waga stwierdzonych naruszeń są tak wysokie, że nie można ocenić tego naruszenia jako uchybienia formalnego, lecz jako naruszenie, które jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwa prawa. System ewidencji odpadów ma spełniać określone zadania, które wynikają z zasady reglamentacji działalności w tym zakresie. Prawidłowe wprowadzania danych do systemu BDO w sposób bezpośrednio przekłada się na zarządzanie gospodarką odpadami w Polsce. BDO stanowi bowiem centralny system zarządzania odpadami, a jego głównym celem jest monitorowanie oraz zarządzanie produkcją i utylizacją odpadów. System ten nie ma możliwości prawidłowego działania, jeżeli dane wprowadzane do systemu są fikcyjne. Oznacza to utratę kontroli nad odpadami, a zachowanie tej kontroli jest podstawowym zadaniem tego systemu. Skarżący wskazuje w skardze kasacyjnej, że nie porównano ilości uchybień do całości prowadzonej przez niego ewidencji, która objęła niemal 14 tys. transportów odpadów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia w tej sprawie, ponieważ ilość fikcyjnych transportów oceniana samodzielnie (1601), jak i w odniesieniu do całości działalności (co dziesiąty transport), świadczy o rażącym naruszaniu obowiązków związanych z gospodarką odpadami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, rażący charakter nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy o odpadach w tej sprawie jest oczywisty i nie wymagał dalszych ustaleń ze strony organu.
W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a. Dalsze prowadzenie postępowania dowodowego, w tym w szczególności ustalanie, gdzie i kiedy zostały przetransportowane odpady, nie miało znaczenia w sprawie. Przeciwnie, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że samo nieprawidłowe wprowadzanie danych dotyczących przekazania odpadów, tego rodzaju ustalenia uniemożliwiło, a co najmniej znacznie utrudniło. Natomiast w kontekście czasu trwania i ilości nieprawidłowo wprowadzonych danych do systemu BDO, ustalenia takie nie mają istotnego znaczenia w sprawie. Działalność w zakresie gospodarki odpadami jest działalnością reglamentowaną. Jedną z form tej reglamentacji jest konieczność uzyskania wpisu do rejestru. Skutkiem tego wpisu jest między innymi obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów w sposób rzetelny i odpowiadający rzeczywistości. Naruszanie tego obowiązku w sposób, z jakim mam do czynienia w tej sprawie (a zatem uwzględniając ilość pojedynczych naruszeń i czas ich trwania), samoistnie stanowi rażące naruszenie obowiązków w tym zakresie. Bez znaczenia jest zatem ustalenie, co się stało z odpadami, a nawet to, czy odpady te fizycznie w ogóle podlegały transportowi. Z art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach nie wynika w żadnej mierze, że rażące nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy, to nieprawidłowości, które doprowadziły do zagrożenia dla środowiska. Każde tego rodzaju nieprawidłowości muszą być oceniane z uwzględnieniem uwarunkowań faktycznych danej sprawy. W tej sprawie, jak już wyżej wskazano, nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów, były w sposób oczywisty rażące, uwzględniając ich skalę i czas trwania.
Ponadto, orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie (wyrok NSA z 6.09.2024 r., I OSK 791/23, LEX nr 3760505.). Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zastosowania przez właściwe w sprawie organy administracji publicznej art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach i była to kontrola prawidłowa. Wnioski sformułowane przez Sąd I instancji oparte zostały o akta sprawy oraz o analizę funkcjonowania systemu ewidencji odpadów i jako takie nie stanowiły naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji zarzuty naruszenia powołanych przepisów nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.