III OSK 83/22

III OSK 83/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 322/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-14
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 818
art. 37 ust. 6 i ust. 7
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 322/21 w sprawie ze skargi Z.F. na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z.F. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 322/21, oddalił skargę Z.F. (dalej jako: "skarżący") na bezczynność Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako: "organ" albo "Minister") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 sierpnia 2020 r. o udostepnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 10 sierpnia 2020 r. skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umów (wraz załącznikami) na dofinasowanie projektów "Ś." oraz "Z." zawartych ze Spółdzielnią [...] z siedzibą ul. J. [...], 00-000 G., NIP: [...]. Wniosek obejmował wskazanie formy udostępnienia informacji w wersji elektronicznej w postaci skanu w formacie "pdf" przesłanej na adres poczty elektronicznej: [...]. Wniosek został skierowany na adres elektroniczny Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (info@mrpips.gov.pl).
W dniu 17 sierpnia 2020 r. na adres poczty elektronicznej: [...] wpłynęła odpowiedź organu na powyższy wniosek (datowana na dzień 14 sierpnia 2020 r.) wraz z elektronicznymi wersjami umów na dofinasowanie projektów "Ś." oraz "Z.". W treści przesłanego skarżącemu pisma wskazano, że zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818), dalej jako: "ustawa o zasadach realizacji programów", dokumenty i informacje przedstawione przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), dalej jako: u.d.i.p". Dokumentami nie podlegającymi dostępowi do informacji publicznej są załączniki nr 2 do ww. umów o dofinansowanie, tj. wnioski o dofinansowanie.
W dniu 30 marca 2021 r. skarżący ponownie wniósł o udostępnienie żądanej informacji w zakresie, w którym informacji tej nie udostępniono, tj. wniosków o dofinansowanie, stanowiących załączniki do umów na dofinasowanie projektów "Ś." oraz "Z." zawartych ze Spółdzielnią [...]. W uzasadnieniu żądania skarżący przedstawił argumentację wskazującą, że załączniki do umów o dofinansowanie, tj. wnioski o dofinansowanie winny być udostępnione zgodnie z żądaniem.
W dniu 7 kwietnia 2021 r. na adres e-mail [...] wpłynęła odpowiedź organu, w której wskazano, że indywidualne wnioski składane przez podmioty ubiegające się o dofinansowanie nie mogą zostać zakwalifikowane jako dokumenty urzędowe już choćby z tego powodu, że nie zostały złożone przez funkcjonariusza publicznego i nie stanowią też oświadczenia złożonego w ramach jego obowiązków. W ocenie organu wnioski o dofinansowanie realizacji projektów składane przez podmioty biorące udział w konkursach i z którymi to podmiotami, jako z beneficjentami, podpisano umowy o dofinansowanie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Inne rozumienie powyższego zagadnienia naruszałoby sferę prywatności powyższych podmiotów i pozostawałoby w sprzeczności z publicznym charakterem takiej informacji. Zdaniem organu wniosek o dofinansowanie stanowi zbiór danych wytworzonych przez dany podmiot uczestniczący w konkursie. Jako taki nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji państwowej, czy samorządowej. Brak tu zatem spełnienia istotnego warunku, iż dana informacja stanowi informację publiczną jaką jest wytworzenie danej informacji przez organ, co już samo przez się pozbawia tę informację cech informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Organ w informacji z dnia 6 kwietnia 2021 r. podniósł, że zgodnie z przepisem art 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów u.d.i.p. Z kolei w świetle ustępu 7 powoływanego przepisu, dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Oznacza to, że ustawodawca inaczej traktuje dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, a inaczej dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną projektów. Te pierwsze nie podlegają w ogóle udostępnieniu przez właściwą instytucję, bez żadnych wyjątków przedmiotowych, podmiotowych i czasowych. Nie ma zatem znaczenia, czy wniosek został złożony w trybie konkursowym czy pozakonkursowym (art. 38 ustawy), nie ma znaczenia status prawny wnioskodawcy - podmiot publiczny czy prywatny. Nie ma również możliwości udostępnienia wniosku już po rozstrzygnięciu konkursu (opublikowaniu informacji o wyborze projektów do dofinansowania). Z kolei druga grupa informacji podlega udostępnieniu, ale zograniczeniem czasowym - dopiero po rozstrzygnięciu konkursu lub zamieszczeniu informacji o wyborze projektów do dofinansowania, (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2018 r.; sygn. akt II SAB/Lu 138/18). W ocenie organu brzmienie przywołanych (i mających zastosowanie w niniejszej sprawie) przepisów jest wynikiem celowej, świadomej decyzji ustawodawcy, chcącego zabezpieczyć sprawne przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania, który mógłby być dezorganizowany przez znaczną liczbę wniosków dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Ponadto celem przyświecającym ustawodawcy było wyeliminowanie praktyk polegających na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców (przywołano uzasadnienie Projektu ustawy, pkt 11, Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 1636).
Skarżący wywiódł skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w zakresie załączników nr 2 (wniosków o dofinansowanie) do umów o dofinansowanie projektów "Ś." oraz "Z." zawartych ze Spółdzielnią [...], pomimo istnienia takiego obowiązku oraz pomimo faktu, że żądana informacja jest informacją publiczną, a ww. przepis stanowi podstawę do udostępniania informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa;
2. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż wnioski o dofinansowanie, stanowiące załączniki do umów o dofinansowanie projektów "Ś." oraz "Z." zawartych ze Spółdzielnią [...], nie stanowią informacji publicznej, mimo że z chwilą podpisania umów w których zostały powołane jako załączniki stanowią one treść tych umów, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, pomimo faktu, że żądana informacja stanowi informację publiczną;
3. art 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
4. art 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ w części, pomimo istnienia takiego obowiązku.
Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wniosków o dofinansowanie, stanowiących załączniki nr 2 do umów o dofinansowanie projektów "Ś." oraz "Z." zawartych ze Spółdzielnią [...], w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie niezałatwienia wniosku, o którym mowa w pkt 1 we wskazanym zakresie, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu zobowiązanego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji podniósł, że zasadne jest wskazanie organu, że w przypadku rozwiązań regulujących kwestie informacji publicznych i dostępu do tych informacji zawartych w innych ustawach, stanowią one lex specialis w stosunku do regulacji zawartych w u.d.i.p. Zgodnie zaś z zasadą lex specialis derogat legi generali, mają zastosowanie właśnie rozwiązania szczególne. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, "Dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Z kolei w świetle ustępu 7 powoływanego przepisu, "Dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej". Przyjmując kryterium racjonalnego ustawodawcy oznacza to, że ustawodawca inaczej traktuje dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, a inaczej dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną projektów. Tak jak wskazał organ, te pierwsze nie podlegają w ogóle udostępnieniu przez właściwą instytucję, bez żadnych wyjątków przedmiotowych, podmiotowych i czasowych. Nie ma zatem znaczenia, czy wniosek został złożony w trybie konkursowym czy pozakonkursowym (art. 38 ustawy), nie ma znaczenia status prawny wnioskodawcy - podmiot publiczny czy prywatny. Nie ma również możliwości udostępnienia wniosku już po rozstrzygnięciu konkursu (opublikowaniu informacji o wyborze projektów do dofinansowania). Z kolei druga grupa informacji podlega udostępnieniu, ale z ograniczeniem czasowym - dopiero po rozstrzygnięciu konkursu lub zamieszczeniu informacji o wyborze projektów do dofinansowania. Organ wskazał, iż brzmienie przywołanych (i mających zastosowanie w niniejszej sprawie) przepisów jest wynikiem celowej, świadomej decyzji ustawodawcy, chcącego zabezpieczyć sprawne przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania, który mógłby być dezorganizowany przez znaczną liczbę wniosków dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Ponadto celem przyświecającym ustawodawcy było wyeliminowanie praktyk polegających na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców (por. uzasadnienie Projektu ustawy, pkt 11, Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 1636). Powyższą regułę należy uznać za celowe i świadome działanie ustawodawcy, co znalazło wyraz w brzmieniu art. 37 ust. 6 i 7 ustawy o zasadach realizacji programów.
Sąd meriti podkreślił, że kwestie relacji między przepisami u.d.i.p. i innych ustaw regulujących dostęp do informacji mających taki charakter przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. I OPS 8/13). Zwrócono w niej uwagę, że "istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (przywołano publikację: J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski: Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie. Poznań - Wrocław 2007 r., s. 64-65)".
Sad pierwszej instancji wskazał dalej, że przepisy art. 37 ust. 6 i 7 oraz pozostałe regulacje ustawy o zasadach realizacji programów zawierają pełne uregulowanie kwestii dostępu do informacji publicznej. Wniosek skarżącego objęty skargą zawierał żądanie udzielenia informacji określonych w art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów, co wyklucza ich udostępnienie. Natomiast realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) zapewnia stronie dyspozycja art. 37 ust. 7 ustawy o zasadach realizacji programów. Tym samym nie można stwierdzić, iż art. 37 ust. 6 ustawy narusza art. 61 ust. 1 Konstytucji RP lub przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru nieograniczonego, a w związku z tym ustawodawca może to prawo ograniczyć. Podstawą takiego ograniczenia mogą być przyczyny wskazane w uzasadnieniu do projektu ustawy wdrożeniowej, które przywołano w odpowiedzi na skargę. Nie wyłącza tej reguły stan faktyczny, w którym wnioski o dofinasowanie stanowią załączniki do umów. Skoro bowiem ustawodawca nie przewidział wyjątków w zakresie stosowania art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów, "dopisywanie" takich wyjątków do treści ww. przepisu stanowiłoby działanie contra lege. Wskazać zatem należy, że skoro przepis prawa w sposób wyraźny określa, że żądana informacją nie jest informacją publiczną, to w niniejszej sprawie organ nie pozostaje w bezczynności. W sytuacji bowiem, gdy żądane przez wnioskodawcę dane nie są informacją publiczną, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę o tym fakcie poinformować pisemnie, co też organ uczynił. Przewidziany bowiem w art. 16 u.d.i.p. obowiązek rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - dotyczy sytuacji, w której żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Z wyżej podanych względów i jednoznacznego brzmienia zastosowanych przepisów Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia bezczynności organu.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
I. prawa materialnego:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że informacja w zakresie załączników nr 2 (wniosków o dofinansowanie) do umów o dofinansowanie projektów "Ś." oraz "Z." zawartych ze Spółdzielnią [...], nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy żądana informacja jest informacją publiczną, a ww. przepis stanowi bezpośrednią podstawę do udostępniania informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, wynikającą z przepisów Konstytucji, która jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego o najwyższej mocy prawnej;
2. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wnioski o dofinansowanie, stanowiące załączniki do umów o dofinansowanie projektów "Ś." oraz "Z. - model franczyzy społecznej" zawartych ze Spółdzielnią [...]" nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy żądana informacja stanowi informację publiczną - żądane wnioski są częścią umów cywilnoprawnych, kształtują ich treść i podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej jako integralna część umowy;
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skarga winna być uwzględniona, a Sąd winien był zobowiązać Ministra do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wniosków o dofinansowanie, stanowiących załączniki nr 2 do umów o dofinansowanie projektów "Ś." oraz "Z." zawartych ze Spółdzielnią [...], w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wniosków o dofinansowanie, stanowiących załączniki nr 2 do umów o dofinansowanie projektów "Ś." oraz "Z." zawartych ze Spółdzielnią [...] poprzez udostępnienie żądanej informacji w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie niezałatwienia wniosku, o którym mowa w pkt 1 we wskazanym zakresie, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu zobowiązanego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Ponadto, skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2023 r.; sygn. akt I FSK 375/20; z dnia 17 lutego 2023 r.; sygn. akt II GSK 1458/19 oraz z dnia 10 czerwca 2022 r.; sygn. akt III OSK 4601/21). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r.; sygn. akt I OSK 931/22).
W odniesieniu do podniesionego w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że art. 151 P.p.s.a. jest przepisem o charakterze wynikowym. Oznacza to, że samodzielne jego powołanie w podstawie kasacyjnej bez powiązania z innymi przepisami, uznawanymi przez skarżącego kasacyjnie za naruszone, czyni dany zarzut nieskutecznym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepis art. 151 P.p.s.a. reguluje sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut nie może być uznany za trafny (tak m.in Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2023 r.; sygn. akt I GSK 1958/19).
W tej sprawie lektura uzasadnienia wniesionej skargi kasacyjnej pozwala jednakże na uznanie, że podniesiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. stanowi w istocie konsekwencję błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w postaci art. 37 ust. 6 i ust. 7 ustawy o zasadach realizacji programów. W realiach niniejszej sprawy spór sprowadza się z kolei do odpowiedzi na pytanie, czy regulacja zawarta w art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów wyklucza zastosowanie u.d.i.p. do informacji żądanych przez skarżącego kasacyjnie.
W ocenie skarżącego kasacyjnie informację publiczną stanowią niewątpliwie wnioski o dofinansowanie podmiotów, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega bowiem informacja, w szczególności o majątku publicznym, a wniosek o dofinansowanie zawiera treści, którymi posłużył się organ przy wykonywaniu zadań publicznych oraz wydatkowaniu środków publicznych. W ocenie organu informacja w postaci wniosków o dofinansowanie nie może być skarżącemu kasacyjnie udostępniona właśnie z uwagi na regulację art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów, stanowiącą lex specialis w stosunku do u.d.i.p. Zgodnie zaś z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali, w rozpatrywanej sprawie winny mieć zastosowanie właśnie rozwiązania szczególne.
Jak trafnie podał Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 8/13 (publ. ONSAiWSA 2014/3/38) wyjaśnił, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p. jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak stanowi art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów (w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 września 2017 r.), dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z kolei w myśl art. 37 ust. 7 tej ustawy dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zmiany w ustawie o zasadach realizacji programów, polegające na modyfikacji treści art. 37 ust. 6 oraz dodaniu ust. 7, weszły w życie 2 września 2017 r. na mocy art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1475). Jak wskazano w projekcie tej ustawy (druk sejmowy nr VIII.1636), powyższe zmiany mają na celu przede wszystkim uporządkowanie dotychczasowych regulacji w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie. Ponadto celem regulacji jest zabezpieczenie sprawnego przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania, który mógłby być dezorganizowany przez znaczną liczbę wniosków dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Regulacja ma także na celu wyeliminowanie praktyk polegających na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców. Istotna nowelizacja ustawy o zasadach realizacji programów (nie tylko art. 37) wynikała z dwuletnich doświadczeń we wdrażaniu programów operacyjnych polityki spójności w perspektywie finansowej 2014-2020. Założeniem tej nowelizacji było wprowadzenie usprawnień, uproszczeń i zapewnienie efektywnego wykorzystania środków funduszy Unii Europejskiej. Jak podano w projekcie nowelizacji, proponowane przepisy są odpowiedzią na wnioski i postulaty zgłaszane przez instytucje oraz podmioty zaangażowane we wdrażanie i wydatkowanie środków perspektywy finansowej 2014-2020.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę należy uznać, że wyrażone w art. 37 ust. 6 i ust. 7 ustawy regulacje stanowią wyraz ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na określone dobra. W przypadku dokumentacji przedstawianej przez wnioskodawcę przedmiotem ochrony jest dokumentacja składana przez uczestników konkursu. W przypadku dokumentacji wytworzonej przez instytucję zarządzającą projektem ratio legis wskazanych regulacji skorelować należy z zapobieżeniem dezorganizacji procesu wyboru projektów.
Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego na aprobatę zasługuje argumentacja Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą racjonalny ustawodawca inaczej traktuje dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, a inaczej dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną projektów. Tak jak wskazuje organ, te pierwsze nie podlegają w ogóle udostępnieniu przez właściwą instytucję, bez żadnych wyjątków przedmiotowych, podmiotowych jak i - co warte podkreślenia - czasowych. Obecne brzmienie przepisu art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów nie pozostawia bowiem wątpliwości, że ustawodawca rozszerzył ochronę dokumentacji i informacji przedstawianych przez uczestników konkursu bezterminowo. Takich wyjątków nie przewidział w treści omawianej regulacji sam ustawodawca i tym samym trudno uznać, że taki wyjątek można wyprowadzać z okoliczności natury faktycznej w postaci uwzględnienia (inkorporowania) wniosku o dofinansowanie jako załącznika do umowy o dofinansowanie. W świetle obecnego brzmienia art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów nie ma również podstaw aby uznawać, że z chwilą zawarcia umowy skutkującej przekazanie środków publicznych sam wniosek o dofinansowanie uzyskuje przymiot informacji publicznej. Podzielić należy zapatrywanie, że brzmienie przywołanych przepisów jest wynikiem celowej, świadomej decyzji ustawodawcy. Regulacje te są związane ze specyfiką postępowania konkursowego, w trakcie którego uczestnicy konkursu ujawniają dane w postaci know-how. Załącznik do wniosku o dofinansowanie czy też sam wniosek, nie nabierają bez względu na ich treść waloru informacji publicznej tylko dlatego, że zostały złożone z okazji ubiegania się o fundusze publiczne. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 431/11 oraz z dnia 7 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2799/13) gdzie stwierdzono, że wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Dokumenty te dotyczą wyłącznie wnioskodawcy, jego pomysłów biznesowych, sytuacji finansowej czy też ponoszonych z różnych tytułów kosztów. U.d.i.p. obejmuje zaś dostęp do informacji będącej informacją publiczną. Nie zapewnia publicznego dostępu do wszelkich informacji. Rozumienie jej przepisów w sposób, w który proponuje skarżący kasacyjnie mogłoby być zaś wykorzystywane do uzyskiwania informacji wrażliwych dotyczących działalności prowadzonej przez przedsiębiorców. Należy nadto podkreślić, że przedsiębiorca byłby w takiej sytuacji pozbawiony ochrony przed nieuprawnionym wykorzystaniem takich informacji. Dlatego spod reżimu u.d.i.p. wyłączono nie tylko dokumenty, ale i wszelkie informacje udzielane przez wnioskodawców. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę zauważa dodatkowo, że wnioski o dofinansowanie nie mogły być potraktowane w kategorii dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., bowiem nie są to oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalone i podpisane w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego.
Skoro zatem wniosek skarżącego kasacyjnie zawierał żądanie udzielenia informacji wskazanych w art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów, ich udostepnienie w trybie u.d.i.p. było niemożliwe, a zarzuty podniesione w pkt I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej muszą być uznane za niezasadne. Wskazać w tym miejscu należy, że realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zapewnia skarżącemu kasacyjnie dyspozycja art. 37 ust. 7 ustawy o zasadach realizacji programów.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym w sentencji wyroku, o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu należne za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (240 zł).