III OSK 829/23

III OSK 829/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Po 692/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-01-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1064
art. 96 ust 1 pkt 2
Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 692/22 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję personalną Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 stycznia 2023 r., wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Po 692/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi G.K. (dalej jako "skarżący"), na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję personalną Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oraz poprzedzającą ją decyzję personalną Dyrektora Zakładu Karnego w G. z 10 maja 2022 r. nr [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że skarga podlegała uwzględnieniu z powodu naruszenia przez organy Służby Więziennej obu instancji przepisów postępowania. Podniesiono, że przedmiotem skargi jest decyzja personalna Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Poznaniu nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w G. w związku ze złożonym przez skarżącego, pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby z dnia 31 marca 2022 r. Jednocześnie wskazano, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepis art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1064 ze zm., dalej: u.S.W.). Nadto Sąd I instancji odwołał się również do art. 96 ust. 3 u.S.W., jak również innych przepisów wskazujących tryb postępowania w sytuacji procedowania wniosku o zwolnienie funkcjonariusza ze Służby Więziennej, które wskazane zostały w przepisach powołanej powyżej ustawy.
Jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na gruncie kluczowego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisu art. 96 ust. 1 pkt 2 u.S.W. istotnym jest, że funkcjonariusz, żądając rozwiązania z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby, które skierowane jest do określonego adresata – przełożonego. Zaznaczono przy tym jednocześnie, że przywołana powyżej ustawa o Służbie Więziennej, jak również inne przepisy prawa administracyjnego, nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych. Występuje więc w omawianym zakresie luka w prawie. W takich przypadkach jedną z dopuszczalnych form wykładni jest analogia "z prawa" (analogia iuris). W tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, na gruncie których przyjmuje się, że do oświadczenia, o którym mowa w art. 96 ust. 1 pkt 2 u.S.W., ma zastosowanie art. 61 k.c. dotyczący oświadczeń woli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołał również uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, która dotyczyła interpretacji art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, wskazując, że przepis prawa materialnego przywołany w ww. uchwale ma treść niemal identyczną jak analizowany art. 96 ust. 1 pkt 2 u.S.W. W konsekwencji oświadczenie złożone przez skarżącego w raporcie z 31 marca 2022 r. o zwolnienie ze służby, winno być odczytywane zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, w szczególności zaś art. 61 k.c. Nie sposób zatem zgodzić się z poglądem skarżącego jakoby raport o zwolnienie ze służby należy traktować jako podanie o wszczęcie postępowania, pismo jedynie o procesowym charakterze, które w każdym czasie może cofnąć, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania skutkującą jego umorzeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że prośba funkcjonariusza o zwolnienie go ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania uruchomienia procedury zwolnieniowej, bowiem wywołuje również skutki w zakresie prawa materialnego, zaś sam organ zobowiązany był – na podstawie art. 218 ust. 1 i 4 u.S.W. – przeprowadzić w tym zakresie postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji podzielił zarzut skarżącego, że decyzje administracyjne obu instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a. ustanawiającego zasadę udziału stron w postępowaniu, a także przepisu stanowiącego emanację tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 81 k.p.a. W tym aspekcie Sąd meriti wskazał, że po złożeniu przez skarżącego raportu z 31 marca 2022 r. o zwolnienie go ze służby, a przed wydaniem samej decyzji administracyjnej, organ nie pouczył skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym mu prawie do zapoznania się z aktami sprawy, jak również nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i składania dalszych wniosków dowodowych. W ocenie Sądu I instancji naruszenie powyższych reguł postępowania administracyjnego o tyle mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, że przyjęte przez organy – jako niekwestionowane na gruncie art. 61 § 1 k.c. – oświadczenie skarżącego z 31 marca 2022 r. o wystąpieniu ze służby poprzedzone było licznymi czynnościami skarżącego i organu, które mogły uzasadniać przyjęcie przez skarżącego stanowiska, iż raport o wystąpieniu ze służby może być w każdym czasie cofnięty, a organ wyrazi na takie cofnięcie zgodę.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że skarżący już w dniu 17 marca 2022 r. złożył raport o przejściu na zaopatrzenie emerytalne. W dniu 18 marca 2022 r. zwrócił się z kolei o wskazanie podstaw przeprowadzonych wobec niego czynności w dniach 16-17 marca 2022 r. Raporty te zostały przez skarżącego cofnięte odpowiednio w dniu 21 marca 2022 r. (raport z 18 marca 2022 r.) oraz 30 marca 2022 r. (raport z 17 marca 2022 r.). Jak zaznaczył przy tym Sąd I instancji, na skutek cofnięcia tych raportów, pisma te zostały przez Dyrektora Zakładu Karnego pozostawione bez odpowiedzi. W takich okolicznościach faktycznych kluczowym z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy raportem z 31 marca 2022 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o zwolnienie ze służby z dniem 30 czerwca 2022 r., powołując się na nabycie prawa emerytalnych i pogarszający się stan zdrowia. Pomimo jednak złożenia w dniu 5 maja 2022 r. pisma o wycofaniu raportu z 31 marca 2022 r. o zwolnienie ze służby, organ I instancji – odstępując od wymogów art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. – zwolnił skarżącego ze służby w Straży Więziennej. Następnie zaś organ odwoławczy po złożeniu przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji również nie sprostał wymaganiom przepisów procesowych, ograniczając się do wydania decyzji z 20 czerwca 2022 r.
Podkreślono przy tym, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.c., oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Przepis powyższy o odwołaniu oświadczenia woli przez składającego to oświadczenie zmierza wyłącznie do ochrony interesów adresata. Za zgodą adresata natomiast dopuszczalne jest odwołanie oświadczenia także po jego złożeniu. Jak wskazał Sąd I instancji, oświadczenie o wystąpieniu ze służby nie jest zatem oświadczeniem o charakterze procesowym, które można swobodnie cofać w toku postępowania. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jako doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie znajdują także przepisy Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli (art. 82 – 88 k.c.).
W konsekwencji powyższych rozważań, w szczególności zaś uprzednio podejmowanych przez skarżącego czynności związanych ze składaniem oświadczeń woli o wystąpieniu ze służby i ich cofnięciu oraz wyrażaniu przez Dyrektora Zakładu Karnego zgody na takie działanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu doszedł do przekonania, że organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaniechały bowiem dokonania wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w oparciu o całokształt materiału dowodowego nie dokonały oceny, czy złożenie przez skarżącego wniosku o zwolnienie ze służby z 31 marca 2022 r. nie nastąpiło w warunkach kwalifikowanego błędu w rozumieniu przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego o oświadczeniach woli.
Odniesiono się w tym zakresie do reakcji Dyrektora Zakładu Karnego w G. na wcześniejsze oświadczenia skarżącego dotyczące wycofywania składanych przez niego raportów. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że organy winny dokonać w tej sprawie oceny, czy faktycznie skarżący na polecenie Dyrektora ZK wycofał raport z 17 marca 2022 r. o wystąpieniu ze służby, a następnie czy miał możliwość samodzielnego, nie obciążonego wadami oświadczenia woli, kształtowania oświadczenia wyrażonego we wniosku z 31 marca 2022 r. o zwolnieniu ze służby z dniem 30 czerwca 2022 r. W związku z powyższym dla ustalenia, czy oświadczenia woli skarżącego z 31 marca 2022 r. o wystąpieniu ze służby z dniem 30 czerwca 2022 r. nie cechowała którakolwiek z kwalifikowanych wad na podstawie art. 82-87 k.c. konieczne jest ustalenie, czy miały miejsce wskazywane przez skarżącego posiedzenia komisji i spotkania skarżącego z Dyrektorem Zakładu Karnego, a jeśli tak to jaki miały one przebieg. W szczególności obowiązkiem organów winno być ustalenie, czy faktycznie Dyrektor ZK zapewniał go, iż w każdym czasie skarżący może cofnąć wniosek o zwolnienie ze służby ze skutkiem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jak uczyniono to wobec wniosku z 17 marca 2022 r. cofniętego 30 marca 2022 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 stycznia 2023 r. w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 96 § 1 ust. 2 u.S.W. i przyjęcie, że w sprawie o zwolnienie funkcjonariusza ze służby na wniosek funkcjonariusza samo pisemne wystąpienie w tym przedmiocie nie jest wystarczające do wydania decyzji, a organ jest zobowiązany podjąć szereg innych czynności dla zbadania rzeczywistej woli funkcjonariusza;
2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ naruszył art. 10 i art. 81 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 96 § 1 ust. 2 u.S.W., a także naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez:
a. błędne przyjęcie, że organ winien zapoznać skarżącego z całością materiału dowodowego, podczas gdy w sprawie o zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Służbie Więziennej nie przeprowadza się postępowania dowodowego i w niniejszej sprawie materiału nieznanego stronie nie było;
b. błędne przyjęcie, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej poprzez zaniechanie rozważenia wszelkich okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, podczas gdy okoliczności te zostały wyjaśnione w sposób wystarczający, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji (art. 7 k.p.a.);
c. błędne przyjęcie, że organ nie zebrał materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, podczas gdy jedynym niezbędnym dokumentem jest wniosek strony wszczynający postępowanie (art. 77 § 1 k.p.a.);
d. uznanie, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w oparciu o całokształt materiału dowodowego nie dokonały oceny działań funkcjonariusza pod kątem kwalifikowanego błędu w rozumieniu przepisów art. 82-87 Kodeksu cywilnego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.);
e. rozstrzygnięcie z przekroczeniem granic sprawy, tj. nakazaniem przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niedopuszczalnym w postępowaniu o zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Służbie Więziennej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji zarzucił naruszenie przepisu art. 96 § 1 pkt 2 u.S.W., które nie pozwalało na zastosowanie instytucji zwolnienia skarżącego ze służby na jego wniosek. Podkreślono, że skoro istnieje skutecznie złożony wniosek funkcjonariusza o zwolnienie ze służby w Służbie Więziennej, to wystąpiła wystarczająca podstawa do zastosowania tej instytucji wskazana w ustawie. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jakoby do postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Służbie Więziennej należało włączyć akta postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez funkcjonariuszy Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Poznaniu. Czynności służbowe funkcjonariuszy nie miały żadnego związku z postępowaniem w sprawie zwolnienia funkcjonariusza, a rola skarżącego ograniczała się tylko do złożenia wyjaśnień, tak samo jak wielu innych funkcjonariuszy tejże jednostki. Zarówno przebieg czynności, jak i ich wynik nie odnosiły i nie mogły odnosić się do statusu skarżącego jako funkcjonariusza i nie stanowiły podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia i nie mają żadnego związku z tym postępowaniem. Dodatkowo zaznaczono, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organy naruszyły wymogi art. 10 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym zakresie wskazano, iż przyczyny dla których Sąd uznał, że nie zapewniono stronie czynnego udziału w sprawie, nie zostały przez Sąd wskazane, zaś organ takim ustaleniom zaprzecza. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wskazał, jakiej czynności procesowej skarżący nie mógł dokonać ani też, jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto wskazano, że błędnymi i wykraczającymi poza zakres sprawy są też wskazania Sądu co do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wyjaśnienie, czy oświadczenie skarżącego o wystąpieniu ze służby było obarczone którąkolwiek z wad, o których mowa w art. 82-87 k.c.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wymienionych w odpowiedzi na skargę dokumentów. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw winna podlegać oddaleniu. Zaznaczono w tym zakresie, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wedle zaś art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zaznaczono, że za słuszne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby były prowadzone przez organy Służby Więziennej w sposób nieprawidłowy, naruszając przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., bowiem nie podjęły one wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nie zebrały, a w konsekwencji też nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w oparciu o całokształt materiału dowodowego nie dokonały oceny, czy złożenie wniosku o zwolnienie ze służby nie nastąpiło w warunkach kwalifikowanego błędu w rozumieniu przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego o oświadczeniach woli, w szczególności w świetle uprzednio podejmowanych przez tego funkcjonariusza, jak również organ czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.
Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje on na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby, w terminie do 3 miesięcy. Zwolnienie ze służby na podstawie powołanego przepisu ma zatem charakter obligatoryjny, gdyż organ jest zobowiązany do zwolnienia funkcjonariusza, niezależnie od przyczyn złożenia oświadczenia o wystąpieniu ze służby. Organowi pozostawiono jedynie swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie funkcjonariusza, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku. Zauważyć przy tym należy, że prośba funkcjonariusza o zwolnienie go ze służby nie ma wyłącznie charakteru procesowego żądania uruchomienia procedury zwolnieniowej. Takie wystąpienie zawiera nie tylko żądanie wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, ale wywołuje także skutki w zakresie prawa materialnego. Funkcjonariusz ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza łączący się z dobrowolnym, a nie przymusowym charakterem służby. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której występują łącznie elementy materialnoprawne i procesowe. Nie do przyjęcia jest stanowisko, zgodnie z którym funkcjonariusz, który wystąpił o rozwiązanie z nim stosunku służbowego jest jedynym i swobodnym dysponentem złożonego oświadczenia woli, może je w każdym czasie wycofać, bez zgody innego podmiotu, a w konsekwencji wycofanie prośby o zwolnienie ze służby sprawia, że wcześniej zgłoszone żądanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dlatego też w przypadku odwołania oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby nie mogą mieć zastosowania przepisy o umorzeniu postępowania na wniosek strony. Przepisy te regulują bowiem wyłącznie zagadnienia procesowe.
Funkcjonariusz, żądając rozwiązania z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby, które skierowane jest do określonego adresata. Z tych też względów, do takiego oświadczenia, o którym mowa w art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, ma zastosowanie art. 61 Kodeksu cywilnego. Takie stanowisko wynika z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11 (ONSAiWSA 2012/2/20, LEX nr 1103552). Uchwała ta dotyczyła wprawdzie interpretacji art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ale powołany przepis ma niemal identyczną treść jak analizowany art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Różnica tych regulacji sprowadza się jedynie do innego terminu zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Pogląd wyrażony w uchwale znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie, na co prawidłowo wskazał w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji.
We wskazanej uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów przyjął, że: "Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)". Ponadto we wspomnianej uchwale NSA stwierdził, że przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Złożenie takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne w sferze interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie. Z drugiej zaś strony przepisy Kodeksu cywilnego przewidujące możliwość uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli zapewniają wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami.
Z przytoczonych rozważań wynika, że nie tylko określony w art. 61 k.c. reżim prawny warunkujący złożenie skutecznego oświadczenia woli ma zastosowanie do zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby i jego cofnięcia, ale także przepisy przewidujące możliwość uchylenia się przez funkcjonariusza od skutków złożonego organowi zgłoszenia, z powodu wad oświadczenia woli. Zgodnie natomiast z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu, wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, że mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie takiego oświadczenia woli jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata - tylko za jego zgodą. Taką też wykładnię analizowanego przepisu przyjął WSA w Poznaniu. Zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego błędną wykładnię nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Skuteczne natomiast okazały się podniesione w skardze kasacyjne zarzuty naruszenia prawa procesowego. W analizowanej sprawie raportem z 31 marca 2022 r. G.K. zwrócił się do Dyrektora ZK o zwolnienie ze służby z dniem 30 czerwca 2022 r., powołując się na nabycie prawa emerytalnych i pogarszający się stan zdrowia. Z pisma Dyrektora ZK z 21 kwietnia 2022 r. (doręczonego stronie 22 kwietnia 2022 r.) wynika, iż organ nie wyraził zgody na cofnięcie oświadczenia skarżącego o wystąpieniu ze służby, bowiem na podstawie art. 138 u.S.W. wezwał funkcjonariusza do złożenia wniosku o urlop wypoczynkowy celem wykorzystania urlopu przed zwolnieniem ze służby. Następnie 5 maja 2022 r. G.K. przedłożył Dyrektorowi ZK raport o wycofaniu raportu z 31 marca 2022 r. o zwolnienie ze służby z dniem 30 czerwca 2022 r. Zaznaczył, że jego wcześniejsze decyzje były pochopne i potęgowane sytuacją służbową o dużym ładunku emocjonalnym, a czas spędzony poza służbą przyczynił się do głębszych refleksji i zmiany jego decyzji. W tym stanie rzeczy organ I instancji decyzją z 10 maja 2022 r. zwolnił skarżącego ze służby w Służbie Więziennej z dniem 30 czerwca 2022 r. Następnie zaś organ odwoławczy, po złożeniu przez funkcjonariusza odwołania od powyższej decyzji, decyzją z 20 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję personalną Dyrektora Zakładu Karnego w G.
Dopiero w dniu 25 lipca 2022 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, skarżący funkcjonariusz złożył oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych raportu z dnia 31 marca 2022 r., a następnie pozwem z dnia 22 września 2022 r. wystąpił o uznanie złożonego w dniu 31 marca 2022 r. oświadczenia woli o wystąpieniu ze Służby Więziennej i przejściu na zaopatrzenie emerytalne za nieważne, powołując się na działanie pod wpływem błędu wywołanego podstępem i świadomym wprowadzeniem go w błąd przez Dyrektora Zakładu Karnego w G.
Mając zatem na uwadze powyższy stan faktyczny oraz podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy, że treść oświadczenia funkcjonariusza o wystąpieniu ze służby jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości co do jego woli. Organ nie był zobowiązany badać motywów oraz intencji wystąpienia z żądaniem zwolnienia ze służby. Powtórzyć należy, że w przypadku złożenia raportu o wystąpieniu ze służby organ jest zobligowany do zwolnienia funkcjonariusza i to niezależnie od przyczyn złożenia oświadczenia o wystąpieniu ze służby. Odnosząc się zaś do oświadczenia o cofnięciu wystąpienia ze służby, podnieść należy, że organ I instancji nie miał obowiązku uwzględnienia tej prośby. Organ mógł się przychylić do prośby funkcjonariusza o cofnięcie wystąpienia ze służby, ale nie był do tego zobligowany. Skoro organ, korzystając z przysługujących mu uprawnień, nie uwzględnił oświadczenia z dnia 5 maja 2022 r. o cofnięciu wystąpienia ze służby, to oświadczenie to, w myśl art. 61 k.c., było bezskuteczne. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie stało się bezprzedmiotowe i nie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Analizując z kolei kwestię złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych raportu z dnia 31 marca 2022 r., godzi się przypomnieć, że w świetle postanowień art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny rozpatruje skargi na akty lub czynności (bezczynność) organów administracji publicznej i orzeka o ich zgodności z prawem. Dokonanie takiej oceny, poprzedzające sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności lub niezgodności przedmiotu kontroli z prawem, jest możliwe tylko na podstawie stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia danego aktu lub czynności i stanowił ich podstawę faktyczną (por. również wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II FSK 258/08, LEX nr 511306, i wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., II FSK 586/09, LEX nr 737633). Sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub podjęciu zaskarżonej czynności. Jego funkcje są bowiem odmienne od celów i zadań organu odwoławczego, który w postępowaniu w drugiej instancji ma obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia in merito sprawy administracyjnej. Są też różne od zadań sądu drugiej instancji w postępowaniu cywilnym, który ma przede wszystkim orzec o zasadności roszczenia, co do którego wypowiedział się już sąd niższej instancji i w związku z tym istnieje potrzeba aktualności orzeczenia sądowego i jego zgodności z rzeczywistym stanem tego roszczenia. W postępowaniu tym zmiana okoliczności faktycznych, która nastąpiła przed podjęciem rozstrzygnięcia przez sąd drugiej instancji, oznacza zmianę jednego z elementów roszczenia procesowego i zmiany te powinny być uwzględnione przy ocenie stanu sprawy przez ten sąd (por. W. Siedlecki, Zasady wyrokowania w procesie cywilnym, Warszawa 1957, s. 162–163). Ponadto sąd administracyjny – co zasady – nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31). Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej. Kontroli takiej można zaś dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznie istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (por. również wyrok NSA z dnia 25 maja 2005 r., OSK 1660/04, LEX nr 238563, i wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., II FSK 586/09, LEX nr 737633).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych raportu z dnia 31 marca 2022 r. zostało złożone w dniu 25 lipca 2022 r., a więc już po zakończeniu postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego funkcjonariusza ze służby ostateczną decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. Oświadczenie to nie mogło zatem stanowić podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przez orzekające w sprawie organy. Kwestia ewentualnych wad oświadczenia woli trafnie nie była przedmiotem oceny organów administracji. W myśl bowiem art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Z raportu z dnia 5 maja 2022 r. nie wynika, by skarżący powoływał się w nim na wady oświadczenia woli z dnia 31 marca 2022 r. W raporcie tym skarżący funkcjonariusz stwierdził natomiast, że zmienił decyzję w kwestii zwolnienia ze służby w rezultacie jej przemyślenia, gdyż – jak podkreślił - była ona pochopna, a czas spędzony poza służbą przyczynił się do głębszych refleksji i zmiany jego decyzji.
Skoro zatem treść oświadczenia funkcjonariusza o wystąpieniu ze służby jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości co do jego woli i organ nie był zobowiązany do badania motywów oraz intencji wystąpienia z żądaniem zwolnienia ze służby, a oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych raportu z dnia 31 marca 2022 r. zostało złożone dopiero w dniu 25 lipca 2022 r., a więc już po zakończeniu postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego funkcjonariusza ze służby ostateczną decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r., to błędne jest stanowisko Sądu I instancji o konieczności ustalenia, czy oświadczenia woli skarżącego z 31 marca 2022 r. o wystąpieniu ze służby z dniem 30 czerwca 2022 r. nie cechowała którakolwiek z kwalifikowanych wad określonych w art. 82-87 Kodeksu cywilnego.
Z kolei naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) stanowi wadę procesową, która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie dowody, na których organ opierał swoje ustalenia faktyczne w sprawie (raport o zwolnienie ze służby i oświadczenie cofające ten raport), były przecież znane skarżącemu, gdyż pochodziły od niego. Organ rozpatrujący sprawę nie przeprowadzał innych dowodów, gdyż te, które zostały złożone, były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Materiał dowodowy był więc znany skarżącemu w toku postępowania, co zresztą wynika z treści odwołania i nie uległ modyfikacjom na etapie odwoławczym. Wyjaśnić należy, że ustalenia faktyczne muszą być analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia. Art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej nakłada na organ obowiązek rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem w przypadku złożenia przez tego funkcjonariusza żądania rozwiązania z nim stosunku służbowego. Z akt sprawy wynika, że żądanie takie do organu wpłynęło. Tym samym organ był zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zgodnie z wnioskiem funkcjonariusza. Okoliczności sprawy wskazują zatem, że organ nie naruszył art. 10 k.p.a. Uczynienie zadość dyspozycji art. 10 k.p.a. przez organ nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ naruszył art. 10, art. 81 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasługują zatem na uwzględnienie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie NSA uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego i do uchylenia zaskarżonego wyroku była wadliwość poglądu prawnego Sądu pierwszej instancji, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.