III OSK 824/24

III OSK 824/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 8, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16, art. 17, art. 5 ust. 2, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i d
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 95/23 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej z [...] nr [...] im. [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 95/23 oddalił skargę A.C. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] im. [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
A.C. ("dalej: "wnioskodawca". "skarżąca") wnioskiem e-mail z dnia [...] listopada 2022 r. (za pośrednictwem poczty elektronicznej) zwróciła się do Dyrektora Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] im. [...] w [...] (dalej: "organ"), na podstawie art. 61 Konstytucji RP o informację:
1. o wynagrodzeniach poszczególnych nauczycieli i nauczycielek (z imienia i nazwiska) za pracę w miesiącach: wrzesień, październik, listopad 2022, zawierającą informacje o: - wielkości ich etatu, - poszczególnych składnikach wynagrodzenia, a w szczególności o *podstawie, *wysokości dodatku motywacyjnego, 8 godzinach ponadwymiarowych i godzinach doraźnych zastępstw, *innych składnikach wynagrodzenia
2. informacja o nagrodach, przyznanych przez dyrektora pracownikom szkoły latach 2018-2022: imię nazwisko, rok (lata) przyznania nagród i wysokość nagrody oraz uzasadnienie przyznania nagrody.
3. o liczbie pisemnych wniosków o informację, które wpłynęły od 1 września 2022. Wnioskodawczyni zwróciła się o przesłanie informacji w formie elektronicznej na podany adres e-mail.
Pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. organ powiadomił o przedłużeniu do dnia 20 stycznia 2023 r. terminu na udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że Szkoła nie ma w swojej strukturze przewidzianych pracowników, do których wyłącznych kompetencji należałoby udzielanie informacji podmiotom zainteresowanym. Informacje dotyczące wynagrodzeń i nagród przyznawanych przez Dyrektora nie są dokumentem, który bez przygotowania mógłby zostać udostępniony. Wskazano, że przed przesłaniem dokumentów Szkoła jest zobowiązana do przygotowania zestawienia jak również dokonania analizy ich treści i anonimizacji w zakresie niepodlegającym udostępnieniu. Wskazano też na okres chorobowy pracowników Szkoły. Wskazano, że nie jest możliwe udostępnienie informacji wynikających z wniosku w terminie.
W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2022 r. organ pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. poinformował wnioskodawcę:
1. Odpowiedź: "Szczegółowe informacje po zanonimizowaniu danych osobowych zgodnie ze stanowiskiem inspektora ochrony danych osobowych Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] im. [...] w [...] przesyłam w załączeniu. Stanowisko inspektora ochrony danych osobowych również znajduje się w załączeniu".
2. Odpowiedź: Łączna wysokość nagród rok: 2018-2019 - 42 480 złotych, 2019-2020 - 47 700 złotych 2020-2021 - 48 880 złotych 2021-2022 - 49 699 złotych. Uzasadnienie przyznawania nagród: "Za organizacją życia szkolnego, podejmowanie inicjatyw na rzecz rozwoju i promocji szkoły, własne doskonalenie zawodowe oraz wzorowe wypełnianie obowiązków". Odpowiedź: "Szczegółowe informacje po zanonimizowaniu danych osobowych zgodnie ze stanowiskiem inspektora ochrony danych osobowych Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] im. [...] w [...] przesyłam w załączeniu. Stanowisko inspektora ochrony danych osobowych również znajduje się w załączeniu".
3. Odpowiedź: "Liczba pisemnych wniosków o informacje, które wpłynęły od 1 września 2022 wynosi 2".
Pismem z dnia 28 stycznia 2023 r. A.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] im. [...] w [...] wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że informacje żądane w punkcie 1 i 2 wniosku z dnia [...] listopada 2022 r. nie stanowią żądania udostępnienia informacji publicznej. W tych punktach wniosku skarżąca żądała udostępnienia informacji o imionach, nazwiskach i wynagrodzeniach za pracę w wymienionych we wniosku miesiącach tak wyszczególnionych nauczycieli, w tym informacji o ich wielkości etatu, informacji o poszczególnych składnikach wynagrodzenia wymienionego z imienia i nazwiska nauczyciela, w tym podstawie, wysokości dodatku motywacyjnego, ilości godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw i innych składników wynagrodzeń poszczególnych nauczycieli, a także informacji o nagrodach (ich wysokości) przyznanych przez dyrektora w latach 2018-2022 dla wymienionych z imienia i nazwiska pracowników szkoły.
W ocenie Sądu żądanie takie, sformułowane w sposób określony w punkcie 1 i 2 wniosku, nie stanowi żądania udostępnienia informacji o sprawie publicznej, a żądanie udostępnienia danych osobowych, które podlegają ochronie na gruncie Konstytucji RP i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U.UE.L.2016.119.1 i Dz.U.UE.L.2018.127.2).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że skarżącej domagającej się podania informacji o wynagrodzeniach, w tym poszczególnych ich składnikach i nagrodach przyznanych konkretnym pracownikom Szkoły, w tym nauczycielom (zażądała podania ich imion i nazwisk), nie chodziło o uzyskanie informacji o sprawie publicznej. Sprawą publiczną jest informacja o wydatkowaniu środków publicznych. Pytanie o informację dotyczącą świadczeń (wynagrodzeń, nagród) wypłacanych konkretnej osobie jest zaś pytaniem ad personam i nie ma waloru informacji publicznej. Nie chodzi przy tym o to jedynie, że tak sformułowane pytanie jak w punkcie 1 i 2 wniosku dotyczy "sprawy prywatnej", o czym jest mowa w wyroku NSA z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 930/21, ale o to, że takie żądanie jak sformułowane w punkcie 1 i 2 wniosku nie zmierza "do uzyskania informacji o działalności organów publicznych", a jedynie do pozyskania listy danych osobowych (w tym ściśle związanych ze stosunkiem pracy danego podmiotu).
Zdaniem Sądu żądanie wskazania wynagrodzeń, z wyszczególnieniem ich składników, nagród wraz z przyporządkowaniem ich do poszczególnych, wymienionych z imienia i nazwiska pracowników, nauczycieli nie dotyczy w istocie udostępnienia informacji o majątku publicznym, nie jest wnioskiem o informację o gospodarowaniu majątkiem publicznym. Przy tak sformułowanym żądaniu, jak w punkcie 1 i 2 wniosku, nie można przyjąć, że chodzi o społeczną kontrolę wydatkowania środków publicznych.
Sąd I instancji wskazał, że żądania sformułowane w punkcie 1 i 2 wniosku, odnoszone do konkretnych nauczycieli, pracowników, których wymienienia z imienia i nazwiska zażądano, nie mogą być utożsamiane z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Jest to w istocie żądanie podania szczegółowych informacji o wysokości wynagrodzeń i nagród wypłaconych konkretnym wymienionym z imienia i nazwiska osobom i w określonym, podanym przez wnioskodawcę czasie, z wyszczególnieniem dodatkowych informacji dotyczących konkretnych osób. Tak sformułowane żądanie, jak w punkcie 1 i 2 wniosku z dnia [...] listopada 2022 r., choć oparte zostało na art. 61 Konstytucji RP, jest w istocie wnioskiem o udostępnienie danych osobowych pracowników danego podmiotu. Nie ma przy tym wątpliwości, że wszystkie żądane w punkcie 1 i 2 wniosku informacje – przy takim sformułowaniu żądań wniosku – stanowią dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych (...). Zgodnie z tym przepisem, dane osobowe oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyjęcie, że żądanie takie jak określone w punkcie 1 i 2 wniosku, stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, prowadzi w konsekwencji do tego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej staje się podstawą do pozyskiwania danych osobowych, lub też całych zbiorów danych osobowych, co nie jest dopuszczalne ani na gruncie art. 61 Konstytucji ani w świetle art. 51 ust. 5 Konstytucji ani na gruncie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych (...), (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 145/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z tym, że informacje żądane w punkcie 1 i 2 wniosku z dnia [...] listopada 2022 r. nie stanowią informacji o wysokości środków wydatkowanych z majątku publicznego, a zindywidualizowane dane osobowe dotyczące świadczeń wypłaconych przez pracodawcę konkretnym pracownikom, Sąd stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku w tym zakresie na gruncie u.d.i.p. Z tego względu skarga we wskazanym zakresie podlegała oddaleniu.
W ocenie Sądu niewątpliwie natomiast informację publiczną stanowi żądanie wniosku zawarte w jego punkcie 3, tj. żądanie dotyczące udzielenia informacji o liczbie pisemnych wniosków o informację, które wpłynęły od 1 września 2022 r. Tego rodzaju informacja jest informacją odnoszącą się do działalności organu i stanowi daną publiczną. Informacja ta nie została wprawdzie udostępniona w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku do organu, jednakże organ pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. powiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do udzielenia informacji, a biorąc pod uwagę, że organ zajął się rozpatrzeniem wniosku całościowo, brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności w udostępnieniu informacji żądanej w punkcie 3 wniosku. Nastąpiło to bowiem w terminie wyznaczonym przez organ, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., w piśmie powiadamiającym o przyczynach opóźnienia w udzieleniu informacji. Z tych przyczyn Sąd uznał skargę na bezczynność za niezasadną również w zakresie rozpatrzenia przez organ punktu 3 wniosku.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A.C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p.") - przez niezasadne przyjęcie, iż wniosek skarżącej nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a udostępnienia danych osobowych;
2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 16 u.d.i.p., art. 17 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi pomimo nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w terminie ustawowym i niewydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przy powołaniu się przez organ na ochronę prywatności osób fizycznych;
3) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi pomimo udzielenia przez organ na pytanie 2. wniosku skarżącej odpowiedzi wymijającej i nie na temat;
4) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi pomimo bezpodstawnego wydłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi na pytanie 3. wniosku skarżącej;
5) prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i f) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż informacja o wynagrodzeniach nauczycieli w szkole publicznej nie stanowi informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego wedle norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, na podstawie art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 2 u.d.i.p.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W tym kontekście jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "przez niezasadne przyjęcie, iż wniosek skarżącej nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a udostępnienia danych osobowych", z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., art. 16 u.d.i.p., art. 17 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. "przez oddalenie skargi pomimo nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w terminie ustawowym i niewydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przy powołaniu się przez organ na ochronę prywatności osób fizycznych", z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. "przez oddalenie skargi pomimo udzielenia przez organ na pytanie 2. wniosku skarżącej odpowiedzi wymijającej i nie na temat" oraz "przez oddalenie skargi pomimo bezpodstawnego wydłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi na pytanie 3. wniosku skarżącej".
Po pierwsze art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne – w tym przypadku w przedmiocie bezczynności. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1598/17). Dodać należy, że niewątpliwie kwestie związane z terminowym udostępnieniem informacji publicznej mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność organu. Zatem zasadnie Sąd I instancji dopuścił do kontroli działania/bezczynności organu w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2022 r.
Po drugie odnośnie art. 16 u.d.i.p., art. 17 u.d.i.p. zauważyć należy, że przepisy te dzielą się na niższe jednostki redakcyjne (każdy z nich ma dwa ustępy, a w art. 16 ust. 2 dzieli się dodatkowo na dwa punkty). Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).
Po trzecie zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Natomiast według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Z przepisów powyższych wynika ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, wymaga złożenia przez zainteresowaną osobę stosownego wniosku, na który udzielana jest odpowiedź, która z kolei – poza formą decyzji, w przypadkach, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., następuje w formie zwykłego pisma (tradycyjnego lub w formie elektronicznej). Kontrola sądowoadministracyjna polega na ocenie dokumentu stanowiącego odpowiedź na wniosek z punktu widzenia zarówno jej treści, jak i formy.
Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny takich dokumentów, jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej lub odpowiedź na tego rodzaju wniosek, należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Powyższe poglądy orzecznictwa formułowane w stosunku do oceny wniosków o udostępnienie informacji publicznej należy odnieść również do oceny dokumentów, jakimi są odpowiedzi na tego rodzaju wnioski. Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dokumentu, jakim jest odpowiedź na tego rodzaju wniosek, jest oceną istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie jest zatem wystarczające poprzestanie na wskazaniu na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. bez ich powiązania z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Omawiany zarzut nie spełnia tego wymogu, co przesądza o jego bezskuteczności.
Po czwarte niezasadny jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. "przez oddalenie skargi pomimo bezpodstawnego wydłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi na pytanie 3. wniosku skarżącej". Otóż wydłużony dwumiesięczny termin na udzielenie informacji publicznej obowiązuje organ jedynie w uzasadnionych sytuacjach i to po uprzednim poinformowaniu podmiotu składającego wniosek o przyczynach opóźnienia organu w udzielaniu odpowiedzi. Podmiot zobowiązany uczynił zadość tym wymogom w niniejszej sprawie kierując do skarżącej pismo z dnia 5 grudnia 2022 r. i informując o przedłużeniu do dnia 20 stycznia 2023 r. terminu na udostępnienie informacji publicznej oraz podnosząc, że szkoła nie ma w swojej strukturze przewidzianych pracowników, do których wyłącznych kompetencji należałoby udzielanie informacji podmiotom zainteresowanym, a którzy przygotowaliby zestawienia jak również dokonaliby analizy ich treści i anonimizacji w zakresie niepodlegającym udostępnieniu. Wskazano też na okres chorobowy pracowników szkoły.
Po piąte niezasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (który zresztą jest zarzutem materialnoprawnym, a nie procesowym) "przez oddalenie skargi pomimo nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w terminie ustawowym i niewydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przy powołaniu się przez organ na ochronę prywatności osób fizycznych". Otóż Sąd I instancji oddalił skargą kierując się nie ochroną prywatności osób fizycznych, lecz uznając, iż zawarte we wniosku z dnia [...] listopada 2022 r. pytania nr 1 i 2 nie dotyczą informacji publicznej.
W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przede wszystkim art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, zawiera normę, która określa kompetencje sądu w fazie orzekania i w związku z tym przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ma on charakter wynikowy tj. jego zastosowanie w sprawie jest zawsze wynikiem uznania, że jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej, czy też jego braku.
Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego. Strona skarżąca kasacyjnie formułuje ten zarzut jako zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i f) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) u.d.i.p. W związku ze wskazaną wyżej konstrukcją omawianego zarzutu, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zarzutem podnoszonym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej można kwestionować błędną wykładnię prawa materialnego lub jego niewłaściwe zastosowanie, przy tym zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ani na czym polegała błędna wykładnia wskazanych przepisów przez Sąd I instancji, ani nie wykazała jako powinna być ich prawidłowa interpretacja. Co więcej, jak wynika z treści z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, przytaczając jedynie ich treść.
Jednocześnie zauważyć należy, że strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni powołanych przepisów w "niezasadnym przyjęciu, iż informacja o wynagrodzeniach nauczycieli w szkole publicznej nie stanowi informacji publicznej". Analiza treści omawianego zarzutu i jego uzasadnienia wykazuje, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i f) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d) u.d.i.p. jako konsekwencji niewłaściwej oceny i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. niewłaściwej oceny treści konkretnego dokumentu - wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2022 r. Strona skarżąca kasacyjnie uważa bowiem, że Sąd I instancji wadliwie ocenił ten dokument uznając, że "informacja o wynagrodzeniach nauczycieli w szkole publicznej nie stanowi informacji publicznej", podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie jest to nieprawidłowe. Zatem strona skarżąca kasacyjnie na podstawie tego zarzutu de facto kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, a nie błędną wykładnię wskazanych przepisów. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r.). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść konkretnego dokumentu, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to nieskuteczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej (tak jak odpowiedź na ten wniosek), wchodzi w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Tymczasem skarżąca w żaden sposób skutecznie nie zakwestionowała przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Gdy skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzutami natury procesowej, lecz czyni to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty te należy ocenić jako bezskuteczne (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I FSK 1092/12).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.