III OSK 819/24

III OSK 819/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 332/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-22
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Pracy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 332/23 w sprawie ze skargi Komisji Krajowej Związku Zawodowego Pracowników Państwowej Inspekcji Pracy na bezczynność Głównego Inspektora Pracy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Komisji Krajowej Związku Zawodowego Pracowników Państwowej Inspekcji Pracy (dalej także jako: Komisja) na bezczynność Głównego Inspektora Pracy (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 332/23 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz Komisji kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W piśmie z dnia 15 listopada 2022 r. Komisja, na podstawie art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych i art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. analizy wynagrodzeń w Państwowej Inspekcji Pracy (dalej także jako: PIP) - stan na 1 listopada 2022 r. na wzór dokumentu Departamentu Budżetu i Finansów z czerwca 2019 r. (Załącznik Nr 1 do pisma) przedstawiającej fundusz wynagrodzeń pracowników poszczególnych jednostek PIP, tj. w 16 okręgowych inspektoratach pracy, w Głównym Inspektoracie Pracy (dalej także jako: GIP) oraz w Ośrodku Szkolenia PIP we W., według wszystkich stanowisk w poszczególnych grupach stanowisk, obejmującej średnią wysokość wynagrodzenia w danej grupie w danym Okręgu, w GIP i w Ośrodku Szkolenia PIP we W. oraz minimalne i maksymalne wynagrodzenie w grupach wraz z pokazaniem ilości stanowisk, których mediana ta dotyczy, jak również ogólny fundusz płac w danej jednostce w zestawieniu z liczbą zatrudnionych w tej jednostce;
2. analizy stanu zatrudnienia w PIP - stan na 1 listopada 2022 r. na wzór dokumentu "Zatrudnienie w PIP wg stanowisk - stan na 30.06.2019 r." (stanowiącego Załącznik Nr 2 i Załącznik Nr 3 do pisma), w poszczególnych jednostkach PIP (w 16 okręgowych inspektoratach pracy, w GIP oraz w Ośrodku Szkolenia PIP we W.) według stanowisk w poszczególnych grupach stanowisk ze wskazaniem liczby pracowników, z którymi organ w 2021 roku rozwiązał umowę o pracę lub jej nie przedłużył oraz ze wskazaniem liczby pracowników i stanowisk pracy, na które w tym okresie organ dokonał skutecznej rekrutacji.
Komisja podkreśliła, że powyższe informacje są niezbędne dla prowadzenia działalności związkowej i będą wykorzystywane w ramach jej działalności statutowej i są one konieczne w celu przygotowania się strony społecznej do prac nad zmianą regulaminu wynagradzania.
W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 27 grudnia 2022 r. organ przesłał Komisji analizę wynagrodzeń w PIP w przeliczeniu na 1 etat na dzień 1 listopada 2022 r., analizę stanu zatrudnienia w PIP według stanu na dzień 1 listopada 2022 r., analizę zmian kadrowych w PIP w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2021 r.
W kolejnym wniosku z dnia 6 lutego 2023 r. Komisja, ponownie powołując się na art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych oraz jednocześnie na art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do organu o udostępnienie następującej informacji publicznej:
1. uzupełnionej analizy wynagrodzeń w PIP - stan na 1 listopada 2022 r. na wzór dokumentu Departamentu Budżetu i Finansów z czerwca 2019 roku przedstawiającej fundusz wynagrodzeń pracowników poszczególnych jednostek PIP, tj. w 16 okręgowych inspektoratach pracy, w Głównym Inspektoracie Pracy oraz w Ośrodku Szkolenia PIP we W., według wszystkich stanowisk w poszczególnych grupach stanowisk, a więc obejmującej średnią wysokość wynagrodzenia w danej grupie w danym Okręgu, w GIP i Ośrodku Szkolenia PIP we W. oraz minimalne i maksymalne wynagrodzenie w grupach wraz z pokazaniem ilości stanowisk, których mediana ta dotyczy, jak również ogólny fundusz płac w danej jednostce w zestawieniu z liczbą zatrudnionych w tej jednostce (uzupełnienie dotyczy stanowisk w poszczególnych jednostkach organizacyjnych, na których zatrudnione są co najmniej 2 osoby - w przekazanej analizie nie wskazano nawet średniego wynagrodzenia dla takich stanowisk, a także wskazanie minimalnego i maksymalnego oraz średniego wynagrodzenia dla stanowisk, na których zatrudnione są co najmniej 3 osoby); ponadto Komisja wniosła o uzupełnienie informacji dotyczącej minimalnego i maksymalnego wynagrodzenia oraz średniego wynagrodzenia dla wszystkich stanowisk PIP, bowiem w otrzymanej analizie w rubryce "Łącznie PIP" podano tylko informację o liczbie etatów, sumie wynagrodzeń i średnim wynagrodzeniu);
2. informacji o minimalnych, średnich i maksymalnych kwotach wypłaconych nagród za szczególne osiągnięcia za 2022 rok ze wskazaniem liczby pracowników, którym wypłacono ww. nagrody w podziale na poszczególne jednostki organizacyjne PIP, tj. 16 okręgowych inspektoratów pracy, Główny Inspektorat Pracy i Ośrodku Szkolenia PIP we W. oraz według wszystkich stanowisk w poszczególnych grupach stanowisk; ponadto Komisja wniosła o przekazanie informacji dotyczących ostatniego wzrostu wynagrodzenia (w 2022 roku) w zakresie ilu osobom wypłacono podwyżki w kwotach: od 250 do 350 zł, od 351 do 450 zł, od 451 do 500 zł, od 501 do 600 zł (wniosła o przekazanie ww. informacji z podziałem na grupy zawodowe i jednostki organizacyjne, analogicznie jak przy przekazanej ostatnio "Analizie wynagrodzeń w Państwowej Inspekcji Pracy na jeden etat na dzień 1 listopada 2022 r’"); Komisja wniosła także o udzielenie informacji czy w 2022 roku przyznane były podwyżki powyżej 600 zł, jeżeli tak, to w jakiej wysokości były te podwyżki i jakich stanowisk dotyczyły (z podziałem na jednostki organizacyjne PIP);
3. w odniesieniu do stanowisk Dyrektorów Departamentów, ich Zastępców, Okręgowych Inspektorów Pracy, ich Zastępców oraz Kierowników Oddziałów, Komisja wniosła o wskazanie minimalnej, średniej i maksymalnej kwoty podwyżki bez podziału na jednostki organizacyjne – "Łącznie PIP", ze wskazaniem ilu osobom przyznano podwyżki poniżej i powyżej średniej;
4. ponowne przekazanie Analizy wynagrodzeń w PIP na jeden etat, lecz na dzień dokonania wzrostu wynagrodzenia, tj. po dokonanych podwyżkach w 2022 roku (otrzymana analiza sporządzona została na dzień 22 listopada 2022 r. i uwzględnia awanse stanowiskowe, co uniemożliwia Komisji faktyczną analizę dokonanego wzrostu płac w roku ubiegłym).
Komisja podkreśliła, że powyższe informacje są niezbędne w celu wykonywania działalności związkowej związanej z przyszłym podziałem funduszu płac w PIP.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 24 lutego 2023 r. poinformował Komisję, że przekazane jej dotychczas informacje należy potraktować jako wystarczające do celów podjęcia uzgodnień dotyczących podziału środków na wynagrodzenia, zmierzających do rozdzielenia funduszu na poszczególne jednostki organizacyjne PIP. Organ podkreślił, że ustalenie szczegółowych zasad rozdziału funduszu na poszczególne stanowiska będzie się odbywało, zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, na poziomie uzgodnień z zakładowymi organizacjami związkowymi, a zatem tak szczegółowe analizy, o których przekazanie wnosi Komisja, mogłyby znaleźć zastosowanie na etapie negocjacji z zakładowymi organizacjami związkowymi w poszczególnych jednostkach PIP. Zdaniem organu zakres dotychczas udzielonych informacji jest wystarczający w celu podziału środków na poziomie całej instytucji.
Odnosząc się do powyższej korespondencji otrzymanej od organu Komisja w piśmie z dnia 27 lutego 2023 r. wskazała, że działanie organu to przykład utrudniania działalności związkowej prowadzonej przez związek zawodowy zgodnie z prawem i wyjaśniła, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt. 1 oraz ust. 2 ustawy o związkach zawodowych obowiązkiem pracodawcy jest udzielenie informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania w terminie 30 dni od otrzymania wniosku od związku zawodowego. Tymczasem organ odmówił realizacji ustawowego obowiązku twierdząc, że dotychczas otrzymane przez związek zawodowy informacje są wystarczające do podjęcia uzgodnień dotyczących podziału środków na wynagrodzenia w PIP w 2023 r. Jednocześnie organ nie wskazał podstawy prawnej takiego stwierdzenia. W ocenie Komisji, zarówno odmowa udzielenia związkowi zawodowemu wnioskowanych informacji, jak również zajmowanie w tej sprawie stanowiska przez pracodawcę za organizację związkową, w sposób rażący narusza ustawowe zasady działania związków zawodowych, w tym wolność, niezależność i samorządność. Konkludując Komisja wezwała organ do podjęcia działań, mających na celu uchylenie opisanego wyżej naruszenia i zrealizowanie prawnego obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, którego termin realizacji, z punktu widzenia terminu złożonego wniosku, jeszcze nie minął.
W piśmie z dnia 19 kwietnia 2023 r. Komisja wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosku, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie na rzecz Komisji kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi Komisja podkreśliła, że oparła swój wniosek na art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych, zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany udzielić na żądanie związku zawodowego informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania, a ponadto na art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komisja podkreśliła, że żądana przez nią informacja jest jej niezbędna do prowadzenia działalności statutowej związku zawodowego i ma istotne znaczenie w procesie podziału funduszu płac w Państwowej Inspekcji Pracy na 2023 rok.
Komisja podniosła jednocześnie, że organ nie dotrzymał terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który minął w dniu 20 lutego 2023 r. W związku z tym Komisja wskazała, że organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu jej wniosku, bowiem nie przesłał Komisji ani wnioskowanej informacji publicznej, ani pisma, które wskazywałoby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie żądanej informacji publicznej, jak i nie wydał decyzji ze wskazaniem podstaw i przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zamiast tego w dniu 24 lutego 2023 r. poinformowano Komisję, że wnioskowana przez nią informacja nie zostanie jej udzielona, gdyż dotychczas udzielone jej informacje są w ocenie organu wystarczające.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie jej oddalenie wskazując, że tryb wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych wynika, że znajduje on zastosowanie jedynie do spraw wykraczających poza zakres określony w art. 28 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, a więc nie w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie organ pokreślił, że trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz Kodeksie postępowania administracyjnego i ustawie o związkach zawodowych nie można utożsamiać.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, pracodawca jest obowiązany udzielić na wniosek zakładowej organizacji związkowej informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w tym informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania, działalności i sytuacji ekonomicznej pracodawcy związanych z zatrudnianiem oraz przewidywanych w tym zakresie zmian, stanu, struktury i przewidywanych zmian zatrudnienia oraz działań mających na celu utrzymanie poziomu zatrudnienia, a także działań, które mogą powodować istotne zmiany w organizacji pracy lub podstawach zatrudnienia. Jednak jak wskazał organ w praktyce związki zawodowe oczekują od pracodawcy przekazania wszelkich informacji nie zważając na to czy są one konieczne do prowadzenia działalności związkowej, a odmowę ich udzielenia poczytują za utrudnianie wykonywania tej działalności. W związku z tym organ podkreślił, że po otrzymaniu od związku zawodowego żądania przekazania określonych informacji, a przed ich udzieleniem, pracodawca powinien w pierwszej kolejności (jeżeli ma uzasadnione wątpliwości) ustalić, czy są one konieczne do prowadzenia działalności związkowej.
Organ wskazał, że wnosi o odrzucenie skargi Komisji, ponieważ zgodnie z art. 37 ustawy o związkach zawodowych, spory między związkami zawodowymi a pracodawcami i ich organizacjami, dotyczące interesów osób wykonujących pracę zarobkową rozwiązywane są na zasadach określonych w ustawie o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, zaś przepisy te nie zawierają odesłania w sprawach nieuregulowanych do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego organ podkreślił, że skoro do postępowania w sprawie negocjacji płacowych pomiędzy pracodawcą, a organizacją związkową (i wymianą korespondencji w tej sprawie) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie ma możliwości zaskarżenia czynności dokonywanych na gruncie szeroko rozumianego prawa pracy do sądu administracyjnego.
Jednocześnie na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji, z ostrożności procesowej, organ wniósł o oddalenie skargi w całości, ponieważ mając na uwadze podjęte przez niego w sprawie działania, których odzwierciedlenie stanowi korespondencja z Komisją, nie ma podstaw, by przypisać organowi pozostawanie w bezczynności. Organ podkreślił, że mimo znacznej ilości pism kierowanych przez Komisję do organu, a także udostępniania na bieżąco informacji w ramach toczących się od dnia 2 marca 2023 r. negocjacji w sprawie uzgodnień dotyczących podziału środków wynagrodzenia zmierzających do rozdzielenia funduszu na poszczególne jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Pracy, organ na bieżąco udziela odpowiedzi na kierowane wnioski, zadawane przez Komisję pytania, jak i zgłaszane przez nią zarzuty. W związku z powyższym organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie dopuścił się bezczynności, ponieważ żadne z pism Komisji nie zostało pozostawione bez odpowiedzi. W szczególności organ wskazał, że informacje, których Komisja domaga się w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r., zostały jej udostępnione w piśmie z dnia 27 grudnia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wcześniejsze pismo Komisji z dnia 15 listopada 2022 r.
W ocenie organu w niniejszej sprawie nie było podstaw ani do udostępnienia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czy wydania decyzji administracyjnej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ negocjacje pomiędzy stronami sporu dotyczą relacji pracodawca – strona związkowa, prowadzonych na gruncie ustawy o związkach zawodowych, dla których z kolei właściwy jest odmienny tryb dostępu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 332/23 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz Komisji kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku organu o odrzucenie skargi i wskazał, że nie było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na to, że w niniejszej sprawie uznano za dopuszczalny tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że Komisja w swoim wniosku wyraźnie wskazała podstawę prawną swego żądania, którą stanowił art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 2, art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że Komisja mogła dokonać wyboru trybu udostępnienia informacji jako publicznej, w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, a organ tym wyborem był związany i powinien rozpoznać sprawę w trybie tej właśnie ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym Komisja powinna była działać wyłącznie w oparciu o art. 37 ustawy o związkach zawodowych, bowiem przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji uczyniono jasno i klarownie sformułowany wniosek o udzielenie informacji publicznej, przez co sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest dopuszczalna.
Następnie na potwierdzenie powyższego Sąd I instancji wskazał, że zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 445/19, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 108/18, za dopuszczalne uznały domaganie się przez Związek Zawodowy Pracowników PiP informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej od pracodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, w związku z tym był on zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Następnie wyjaśnił, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej zostały wymienione cztery formy załatwienia wniosku, a mianowicie zobowiązany podmiot powinien:
- udostępnić żądaną informację publiczną (jeśli jest w jej posiadaniu) w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku;
- wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, np. gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust. 1);
- wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2);
- poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
W związku z powyższym Sąd I instancji przypomniał, że organ, w reakcji na wniosek Komisji, pismem z dnia 24 lutego 2023 r. poinformował, że przekazane dotychczas Komisji informacje należy potraktować jako wystarczające do celów podjęcia uzgodnień, dotyczących podziału środków wynagrodzenia, zmierzających do rozdzielenia funduszu na poszczególne jednostki organizacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej organ nie miał prawa oceniać, czy posiadane przez wnioskodawcę informacje są wystarczające ani narzucać sposobu ich wykorzystania. Jak wskazał Sąd I instancji, wnioskodawca może nawet kilkakrotnie występować z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej do tego samego organu. Skoro więc organ nie udzielił informacji na wniosek z dnia 6 lutego 2023 roku, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oznacza to, że nie załatwił sprawy w terminie.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że wniosek Komisji dotyczył udostępnienia informacji publicznej, więc nie udostępniając tej informacji organ uchybił ustawowemu – 14-dniowemu terminowi, a zatem zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zachodziły podstawy do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Komisji. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, by działania organu nosiły znamiona uporczywości, a były wynikiem dokonania przez organ błędnej wykładni przepisów, a zatem nie sposób zakwalifikować bezczynności organu, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości, a także wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2023 r. i rozpoznanie skargi poprzez jej odrzucenie bądź oddalenie lub ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także w przypadku uwzględnienia skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do akt sprawy, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niezasadnym uwzględnieniu skargi, tj. zakwalifikowanie skargi przez Sąd jako skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, gdy w istocie wniosek skarżącej nie dotyczył informacji publicznej, lecz informacji udostępnianej w trybie ustawy o związkach zawodowych i został przez organ rozpoznany stosownie do jego zakresu, a tym samym niewłaściwe przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 149 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 zd. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy zapytanie złożone zostało w trybie określonym w art. 28 ustawy o związkach zawodowych, który regulując obowiązek udostępniania informacji związkom zawodowym, określa odmienne zasady i tryb tego dostępu, w stosunku do trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zatem sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny;
3) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na dokonaniu przez Sąd niewłaściwej kontroli działalności organu w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez błędną ocenę żądania Komisji i uznaniu go za wniosek o udzielenie informacji publicznej, będący realizacją prawa do informacji publicznej, gdy w istocie nie stanowił on takiego wniosku ze względu na przedmiot żądania, określony przepisami ustawy o związkach zawodowych, a w konsekwencji na orzeczeniu o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku Komisji, pomimo braku bezczynności po stronie organu, a tym samym nieuprawnione stwierdzenie w punkcie 2 zaskarżonego wyroku, iż bezczynność Głównego Inspektora Pracy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem informacje objęte żądaniem wniosku nie stanowią informacji publicznej, lecz zapytanie złożone w trybie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych;
4) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez:
- błędne wskazanie w uzasadnieniu, że przedmiotem sprawy było udzielenie informacji publicznej, podczas gdy przedmiotem sprawy było zapytanie złożone w trybie ustawy o związkach zawodowych, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na fakt, że cały wywód Sądu odnosił się do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (z pominięciem ustawy o związkach zawodowych jako podstawy prawnej wniosku), zaś w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy o związkach zawodowych;
- niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, a mianowicie w uzasadnieniu brak logicznego wywodu prawnego, jaki doprowadził Sąd do tezy, że "(...) przedmiotem skargi uczyniono jasno i klarownie sformułowany wniosek o udzielenie informacji publicznej", prowadzącej do konkluzji, że (...) sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga do WSA jest dopuszczalna", gdy w istocie Komisja skierowała wniosek o udzielenie informacji na podstawie art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych, a zakres pytań przedstawionych we wniosku organizacji związkowej dotyczy w istocie wezwania do "(...) podjęcia działań mających na celu (...) zrealizowanie prawnego obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych", co wprost wynika zarówno z wniosku, jak i pozostałej korespondencji pomiędzy organem a Komisją, a w szczególności z pisma z dnia 27 lutego 2023 r., w którym Komisja zarzuciła organowi utrudnianie działalności związkowej;
- uzasadnienie wyroku zawiera jedynie opis wybranych elementów stanu faktycznego sprawy, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez Sąd i dlaczego inne zostały pominięte, co wskazuje, że uzasadnienie nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który zobowiązuje Sąd do oceny nie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem;
5) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i pominięciu istotnych okoliczności sprawy, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający w szczególności na:
- nieprawidłowym przyjęciu, że Główny Inspektor Pracy "nie miał prawa oceniać, czy posiadane przez wnioskodawcę informacje są wystarczające ani narzucać sposobu ich wykorzystania" wbrew treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, z których wprost wynika, że organizacja związkowa wystąpiła do podmiotu reprezentującego pracodawcę o dokumentację dla celów działalności związkowej (uzgodnienia płacowe), powołując się na uprawnienia wynikające z art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych i taką dokumentację uzyskała (pismo z dnia 27 grudnia 2022 r. - w aktach sprawy), zarówno w formie odpowiedzi na pismo, jak również w trakcie spotkań strony związkowej z zastępcą GIP (uzgodnienie płacowe);
- niezasadnym i nieznajdującym odzwierciedlenia w faktach przyjęciu, że "wnioskodawca może nawet kilkakrotnie występować z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej do tego samego organu", w sytuacji gdy wnioskodawca zwraca się o informacje w trybie ustawy o związkach zawodowych, stanowiącej lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej;
Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy winny zostać przeanalizowane przez Sąd celem wyjaśnienia ich charakteru oraz znaczenia dla sprawy, ponieważ ocena tych dowodów prowadzi do odmiennych ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć prawidłowemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy;
6) naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na braku ustosunkowania się do argumentów organu, tj. braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej wszystkich podniesionych w odpowiedzi na skargę argumentów, nierozpoznanie całego materiału dowodowego, nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku ustaleń, które mogłyby uzasadniać uwzględnienie skargi, a także sprzeczność ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do pominięcia okoliczności mających istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a tym samym miało wpływ na wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom wskazanym w ww. przepisie, poprzez:
- dowolne ustalenie, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy, że sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia "została zainicjowana wnioskiem o udzielenie informacji publicznej", podczas gdy Komisja wystąpiła z wnioskiem w trybie art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych, posiłkowo przywołując ustawę o dostępie do informacji publicznej;
- dowolne ustalenie, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy, że "organ przyjął błędną wykładnię przepisów, co skutkowało brakiem udzielenia informacji w terminie", gdy ustawa o związkach zawodowych stanowi lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na uznaniu, że dokumenty dotyczące realizacji uzgodnień płacowych pomiędzy pracodawcą, a organizacją związkową, wnioskowane na podstawie art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych, stanowią informację publiczną;
2) niezastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 28 w związku z art. 23 ust. 1 i art. 27 ustawy o związkach zawodowych, w sytuacji gdy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej występuje organizacja związkowa działająca w urzędzie i posiadająca prawo dostępu do informacji o działalności pracodawcy na podstawie przepisów szczególnych w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to przepisy ograniczają ponadto prawo związku zawodowego do informacji o działalności pracodawcy do informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, to jest do sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy oraz uczestniczenia w nadzorze nad przestrzeganiem przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy;
3) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1, a także niezastosowanie art. 6 (w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 4) ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na:
- przyjęciu, że żądana informacja stanowi informację publiczną będącą w posiadaniu organu w dniu wpływu wniosku, gdy w rzeczywistości wniosek skierowano na podstawie art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych, w szczególności zaś nieprawidłowe przyjęcie, iż wniosek o materiały dla celów uzgodnień płacowych w Urzędzie, skierowany w trybie ustawy o związkach zawodowych, stanowiącej lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi sprawę publiczną i podlega udostępnieniu jako informacja publiczna,
- bezpodstawnym zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z błędnym przyjęciem, że informacje objęte wnioskiem winny zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź odmowa udostępniania takich informacji winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy informacje te nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a żaden przepis ustawy o związkach zawodowych nie wskazuje, aby udzielenie informacji miało następować w ramach postępowania administracyjnego.
Powyższe w ocenie strony skarżącej kasacyjnie prowadzi do konkluzji, że sprawa dotycząca udzielenia informacji od pracodawcy na temat warunków pracy, jej bezpieczeństwa, zasad wynagradzania w związku z przewidywanymi podwyżkami wynagrodzeń, czyli informacjami, o które wnioskowała Komisja w ramach prowadzonej przez siebie działalności związkowej, nie jest sprawą administracyjną podlegającą kontroli sądów administracyjnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę nie uwzględnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania o udzielenie każdej informacji", a ustawa o związkach zawodowych stanowi lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej, która zaś znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, w których spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, zaś o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ww. ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że art. 28 ustawy o związkach zawodowych, regulując obowiązek udostępniania informacji związkom zawodowym, określa odmienne zasady i tryb tego dostępu, w stosunku do trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji na podstawie wskazanego przepisu jest wyłącznie pracodawca, a udostępniana przez niego informacja nie jest kwalifikowana jako informacja publiczna i nie musi dotyczyć spraw publicznych. Komisja redagując swój wniosek z dnia 6 lutego 2023 r. powołała się w jego treści na przepisy ustawy o związkach zawodowych, posiłkowo – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – wskazując ustawę o dostępie do informacji publicznej, jednocześnie nawiązując jednak do wcześniej uzyskanych informacji oraz ustaleń dokonywanych na spotkaniu z Kierownictwem Państwowej Inspekcji Pracy. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie lektura wniosku z dnia 6 lutego 2023 r., jak również pozostałej dokumentacji w tej sprawie, wskazuje bezspornie, że Komisja zwróciła się do organu (pracodawcy) o udzielenie informacji dotyczących warunków wynagrodzenia pracowników PIP, w związku z "uzgodnieniami funduszu płac", czyli zażądała informacji, która nie miała waloru publicznego (sprawy publicznej), a która znajdowała się w zakresie prowadzonej przez niego działalności związkowej (statutowej). Wniosek ten został złożony do Głównego Inspektora Pracy jako podmiotu wykonującego czynności ze stosunku pracy w imieniu pracodawcy (jednostki organizacyjnej), a jego rozpatrzenie winno nastąpić w trybie ustawy o związkach zawodowych, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W związku z powyższym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie niniejsza sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej podlegającej kontroli administracyjnej, bowiem żaden przepis ustawy o związkach zawodowych nie wskazuje, aby udzielenie informacji miało następować w ramach postępowania administracyjnego.
Niezależnie od powyższego, gdyby Sąd nie podzielił ww. argumentacji, strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła także, że uwzględniając podjęte przez organ działania, których odzwierciedlenie stanowi korespondencja z Komisją, nie ma podstaw, by przypisać organowi zarzut bezczynności. Jak podkreślono, żadne z pism Komisji nie zostało pozostawione bez odpowiedzi, a informacje, których udostępnienia domagała się Komisja w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r., zostały udostępnione przez organ w dniu 27 grudnia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wcześniejsze pismo Komisji z dnia 15 listopada 2022 r., co zostało ponadto potwierdzone w odpowiedziach z dnia 24 lutego 2023 r. z dnia 8 maja 2023 r. udzielonych przez zastępcę organu. Co więcej, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie było podstaw do przyjęcia, że informacje objęte wnioskiem Komisji kwalifikują się jako dotyczące sprawy publicznej, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie było podstaw do przyjęcia, że wniosek Komisji nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przez właściwą ustawę, tj. ustawę o związkach zawodowych w ustawowym terminie 30 dni.
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, ze zarówno w orzecznictwie, jak i judykaturze utrwalony jest pogląd, że gdy sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczy zawiadomienie o tym wnioskodawcy zwykłym pismem informującym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie uznała za nieuprawnione stanowisko, zgodnie z którym w związku z tym, że organ jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, to wszelkie informacje, o które zwracają się wnioskodawcy, winny być udostępniane w trybie dostępu do informacji publicznej.
Odnosząc się z kolei do argumentacji Sądu I instancji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku dotyczącej możliwości kilkukrotnego występowania "z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej do tego samego organu", strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie została uregulowana kwestia wielokrotnie ponawianych wniosków w tej samej sprawie przez tego samego wnioskodawcę, to jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, że w takim przypadku na podmiocie zobowiązanym nie spoczywa obowiązek jej udzielenia, lecz zasadne jest jedynie powiadomienie o tym fakcie, co należy ocenić jako równoznaczne z merytorycznym załatwieniem wniosku.
Wskazując z kolei na wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie sposób wywieść na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że "przedmiotem skargi uczyniono jasno i klarownie sformułowany wniosek o udzielenie informacji publicznej", co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że "sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga do WSA jest dopuszczalna". Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę ponadto, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera jedynie opis wybranych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez Sąd i dlaczego, co powoduje, że nie spełnia ono wymagań, o których mowa w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis zobowiązuje Sąd do oceny nie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego w danej sprawie i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach trzech zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a.:
- w powiązaniu z art. 149 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji, gdy zapytanie złożone zostało w trybie określonym w art. 28 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 854), który regulując obowiązek udostępniania informacji związkom zawodowym, określa odmienne zasady i tryb tego dostępu, w stosunku do trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zatem sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny;
- poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu, że przedmiotem sprawy było udzielenie informacji publicznej, podczas gdy przedmiotem sprawy było zapytanie złożone w trybie ustawy o związkach zawodowych, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na fakt, że cały wywód Sądu odnosił się do stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej zwanej: u.d.i.p. (z pominięciem ustawy o związkach zawodowych jako podstawy prawnej wniosku), zaś w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy o związkach zawodowych oraz poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, a mianowicie w uzasadnieniu brak logicznego wywodu prawnego, jaki doprowadził Sąd do tezy, że "(...) przedmiotem skargi uczyniono jasno i klarownie sformułowany wniosek o udzielenie informacji publicznej", prowadzącej do konkluzji, że "(...) sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga do WSA jest dopuszczalna", gdy w istocie Komisja skierowała wniosek o udzielenie informacji na podstawie art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych, a zakres pytań przedstawionych we wniosku organizacji związkowej dotyczy w istocie wezwania do "(...) podjęcia działań mających na celu (...) zrealizowanie prawnego obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych", co wprost wynika zarówno z wniosku, jak i pozostałej korespondencji pomiędzy organem a Komisją, a w szczególności z pisma z dnia 27 lutego 2023 r., w którym Komisja zarzuciła organowi utrudnianie działalności związkowej, a także z uwagi na to, że uzasadnienie wyroku zawiera jedynie opis wybranych elementów stanu faktycznego sprawy, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez Sąd i dlaczego inne zostały pominięte, co wskazuje, że uzasadnienie nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., który zobowiązuje Sąd do oceny nie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem;
- w powiązaniu z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na braku ustosunkowania się do argumentów organu, tj. braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej wszystkich podniesionych w odpowiedzi na skargę argumentów, nierozpoznanie całego materiału dowodowego, nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku ustaleń, które mogłyby uzasadniać uwzględnienie skargi, a także sprzeczność ustaleń Sądu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do pominięcia okoliczności mających istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a tym samym miało wpływ na wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom wskazanym w ww. przepisie, poprzez dowolne ustalenie, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy, że sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia "została zainicjowana wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, podczas gdy Komisja wystąpiła z wnioskiem w trybie art. 4 i art. 28 ustawy o związkach zawodowych, posiłkowo przywołując ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz dowolne ustalenie, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy, że "organ przyjął błędną wykładnię przepisów, co skutkowało brakiem udzielenia informacji w terminie", gdy ustawa o związkach zawodowych stanowi lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)" wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie zarzut nie mógł odnieść skutku.
Odnosząc się natomiast do art. 149 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., których naruszenie w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzucił autor skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca m.in. naruszenie "art. 149 § 1 p.p.s.a.", że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.
Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, a konkretnie paragraf pierwszy art. 149 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, składa się z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. nie zawiera zatem wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.
Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że nieprecyzyjnie przywołany "art. 149 § 1", czy też art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1, art. 151 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151, czy art. 149 § 1 p.p.s.a. (wskazując jednostkę redakcyjną tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona) zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę Komisji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. nie stosował art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określającego przesłankę odrzucenia skargi jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Natomiast zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., z którymi powiązano powyższe przepisy, choć nieskuteczne w części, w której strona skarżąca kasacyjnie usiłuje zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, to w zakresie, w jakim na ich podstawie wytyka się Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, ma usprawiedliwione podstawy.
Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka sytuacja zaistniała w realiach niniejszej sprawy.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, które uznać należało za lakoniczne i niewystarczające. Słusznie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej oraz motywów rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji. Sposób wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na możliwość skontrolowania trafności rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niewątpliwie, jak już wskazywano, uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Dlatego też obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, wówczas gdy strona postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej żąda jego kontroli. Tymczasem uzasadnienie wyroku wydanego w niniejszej sprawie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął w swoich własnych rozważaniach konieczność wyjaśnienia kwestii zasadniczej, tj. podstawy uznania, że niniejsza sprawa winna zostać rozpoznana w trybie u.d.i.p., bowiem nie można uznać za wystarczające stwierdzenie Sądu I instancji zawarte na stronie 6 uzasadnienia, zgodnie z którym "Organizacja mogła dokonać wyboru trybu udostępnienia informacji jako publicznej, w myśl u.d.i.p., a organ tym wyborem był związany i powinien rozpoznać sprawę w trybie tej właśnie ustawy", w sytuacji gdy Komisja podając podstawę wniosku powoływała się zarówno na u.d.i.p., jak i na ustawę o związkach zawodowych, a także w kontekście brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zawierającego regułę kolizyjną, zgodnie z którą przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Abstrahując od powyższego, za lakoniczne i niewystarczające należy uznać także uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do oceny czy wniosek Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. w niniejszej sprawie w ogóle dotyczył informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zupełnie nie odniósł się do treści wniosku Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. i tym samym nie analizował charakteru informacji, których żąda Komisja na jego podstawie, ograniczając swój wywód dotyczący oceny spełnienia zakresu przedmiotowego u.d.i.p. w niniejszej sprawie do stwierdzenia, że "wniosek Skarżącej dotyczył udostępnienia informacji publicznej, więc nie udostępniając tej informacji organ uchybił ustawowemu – 14 dniowemu terminowi".
Powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ dopiero w konsekwencji poczynienia przywołanych ustaleń możliwe było dokonanie oceny czynności podjętych przez organ w sprawie.
Brak przedstawienia uargumentowanej merytorycznie oceny sprawy pod kątem wskazania trybu właściwego do rozpoznania żądania Komisji, a także w zakresie stwierdzenia czy w ogóle, zdaniem Sądu I instancji, treść wniosku Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. dotyczyła informacji publicznej, nie pozwala stwierdzić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie wniosek ten zbadał. Brak oceny Sądu I instancji w tym zakresie jest równoznaczny z brakiem odniesienia się do kluczowych w sprawie kwestii, co uniemożliwia ocenę prawidłowości czynności podjętych przez organ w ramach rozpoznawania wniosku Komisji.
Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił w sposób wskazany w art. 141 § 4 p.p.s.a. podstaw uznania, w kontekście brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., że wniosek Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. należało rozpoznać w trybie u.d.i.p., nie zaś na podstawie ustawy o związkach zawodowych, a także nie przedstawił wyczerpującej argumentacji przemawiającej za uznaniem informacji objętych wnioskiem Komisji z dnia 6 lutego 2023 r. za informację publiczną.
Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19). Konieczne jest bowiem przede wszystkim wskazanie przez Sąd I instancji trybu rozpoznania wniosku Komisji i właściwe uargumentowanie przyjętego stanowiska, a w sytuacji uznania, że podstawą rozpoznania wniosku Komisji w niniejszej sprawie winna być ustawa o dostępie do informacji publicznej, ocena czy żądana przez Komisję informacja posiada walor informacji publicznej zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zachowania adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.