III OSK 812/22

III OSK 812/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1281/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-26
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 779
art.194 ust.4
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1281/21 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...], 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.Z. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 28 czerwca 2021 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 28 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 25 września 2020 r., nakładającą na skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą, administracyjną karę pieniężną w wysokości 494 927 zł. Administracyjna kara pieniężna została wymierzona za nielegalne zbieranie odpadów na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] bez wymaganego zezwolenia, co stanowiło naruszenie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779). W toku kontroli stwierdzono obecność różnego rodzajów odpadów o łącznej objętości 1649,755 m³. Było to odpady o kodach 19 08 01 - skratki, 19 08 05 - komunalne osady ściekowe (w workach oraz luzem), 02 01 03 - odpadowa masa roślinna, oraz odpady w workach o nieustalonej zawartości i odpady pochodzenia komunalnego. Odpady zgromadzone były w 8 pryzmach różnej wielkości rozmieszczonych w środkowej i północnej części działki. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, a administracyjna kara pieniężna została wyliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zarzuty skarżącego dotyczące wpływu jego działalności na środowisko oraz problemy z odbiorem odpadów zostały uznane za nieistotne dla sprawy. Podkreślono również obowiązek przestrzegania prawa przez przedsiębiorców zajmujących się gospodarką odpadami.
Organ odwoławczy uznał, że nie zachodzą przesłanki z art. 189f § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący dopuścił się poważnego naruszenia prawa przez zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, co pomimo braku bezpośredniego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, stanowiło realne zagrożenie z uwagi na sposób i skalę magazynowania odpadów (ok. 1600 m³ bezpośrednio na gruncie). Pomimo, że skarżący usunął odpady po kontroli, organ stwierdził, że naruszenie nie miało znikomego charakteru. Nie było również ryzyka podwójnego ukarania skarżącego, a zastosowanie tylko pouczenia byłoby niewystarczające do osiągnięcia celów prewencyjnych. Organ wyjaśnił, że przy ustalaniu wysokości kary stosuje się przepisy ustawy o odpadach (art. 194 ust. 4 tej ustawy), a nie ogólne przesłanki z art. 189d k.p.a.
Skarżący wniósł skargę na decyzję z 28 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sądu I instancji podkreślił, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. W toku postępowania administracyjnego przeprowadzono oględziny działki należącej do skarżącego i na ich podstawie sporządzono protokół kontroli wraz z załącznikami (dokumentacją fotograficzną), który został przez podpisany bez uwag. Organy prawidłowo uznały, że już samo tymczasowe zbieranie lub magazynowanie odpadów bez wymaganego zezwolenia kwalifikuje się do zastosowania przepisów w zakresie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie ma znaczenia, że odpady były zbierane jednorazowo i wyjątkowo, z uwagi na przeszkody organizacyjne skarżącego. Odpowiedzialność z tego tytułu ma charakter obiektywny. Odnosząc się do kwestii wysokości administracyjnej kary pieniężnej, Sąd I instancji wskazał, że została określona prawidłowo zgodnie z przepisem szczególnym, w którym zostały określone sztywno zasady jej obliczania według wzoru.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów odnośnie do braku możliwości zastosowania w tej sprawie instytucji prawnej odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. W tej sprawie doszło do deliktu administracyjnego "o charakterze formalnym". Ustawodawca w art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, posłużył się zwrotem "wymierza się", a nie "może wymierzyć". Decyzja organów ma więc charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej jest więc obligatoryjne. Z uwagi na prowadzenie działalności związanej z przetwarzaniem odpadów bez wymaganego zezwolenia i zasady ochrony środowiska, nawet pomimo braku stwierdzonego wpływu na środowisko i uprzątnięcia terenu, nie było możliwe odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Stąd też organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w tej sprawie nie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo przyjął, że nie może dojść do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, bowiem nie spełni to celu, dla którego została wymierzona. Skarżący dopuścił się naruszenia prawa pomimo, że jest podmiotem profesjonalnym i zajmuje się gospodarką odpadami.
W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy. Zebrany materiał dowodowy jest kompletny i został poddany rzetelnej ocenie organów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że na przeszkodzie uznaniu naruszenia za naruszenie o znikomej wadze stały okoliczności takie jak zbieranie odpadów bez zezwolenia, ilość odpadów oraz położenie terenu na obszarze chronionego krajobrazu
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 189f § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, może nastąpić tylko przez nałożenie tej kary, a prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami oraz świadomość skarżącego co do popełnienia naruszenia stanowią przeszkodę w odstąpieniu od nałożenia tej kary.
Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wyrażającym się w braku rzetelnej analizy mającej na celu prawidłową ocenę kwestii związanych z okolicznościami popełnienia naruszenia.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. zasługiwały na uwzględnienie, chociaż zostały częściowo nieprawidłowo sformułowane. Są to bowiem normy prawa procesowego, a nie prawa materialnego. Niezależnie jednak od tego, wprowadzając dział IVA k.p.a. ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną - przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych w art. 189b k.p.a. administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowanie działu IVA k.p.a. Wynika to z art. 189a § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."
Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVA k.p.a. Wprowadzenie tego działu nowelizacją przepisów k.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., miało na celu uporządkowanie i ujednolicenie zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Ustawodawca dostrzegł (co było zresztą wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych), że na gruncie różnych ustaw materialnych administracyjne kary pieniężne były regulowane odmiennie i liczne trudności interpretacyjne powodowała możliwość zastosowania wobec nich instytucji prawnych takich jak ulgi w spłacie, przedawnienie lub odsetki, szczególnie, że zobowiązania publicznoprawne regulowane są zarówno na gruncie ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.), jak i ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.). Nie w każdym jednak przypadku stosowanie przepisów tych ustaw było możliwe, co powodowało, że "podobne" administracyjne kary pieniężne wywoływały odmienne skutki prawne, chociażby w zakresie przedawnienia. Tego rodzaju rozbieżności eliminuje wprowadzenie działu IVA k.p.a. Dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Norma z art. 202 ustawy o odpadach odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje odstąpienia od nałożenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz udzielenia pouczenia. Dział ten reguluje natomiast ulgi w spłacie zobowiązań, terminy przedawnienia zobowiązań i odsetki. Oznacza to, że w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia, mają zastosowanie przepisy działu IVA k.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, odpowiednio stosowane będą przepisy Ordynacji podatkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji (które stanowi powielenie stanowiska organów administracji) odnoszącego się do obligatoryjnego charakteru przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej. Istotą odpowiedzialności administracyjnej jest jej zobiektywizowanie, a więc co do zasady jest nakładana w przypadku spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim przepisie prawa oraz jest niezależna od okoliczności jej towarzyszących, w tym przede wszystkim zawinienia strony. To właśnie z tego powodu ustawodawca przewidział określone rozwiązania prawne pozwalające na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ulgi w jej spłacie a także przypadki, w których kara nie może już być wymierzona lub egzekwowana. Większość administracyjnych kar pieniężnych ma charakter obligatoryjny, a ewentualne miarkowanie możliwe jest w granicach wyznaczonych przepisami ustawy. Nie wyklucza to jednak zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., o ile oczywiście spełnione są przesłanki wynikające z tej normy. Interpretacja przedstawiona przez organ prowadziłaby do tego, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stałaby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania. Natomiast stanowisko Sądu I instancji sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że obligatoryjny charakter przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej wyklucza możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co jest z powyższych względów nieprawidłowe. Jednocześnie jednak Sąd I instancji dokonał za organem oceny przesłanki "znikomości naruszenia prawa" z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że "Ilość tych odpadów była znaczna – w sprawie niniejszej wynosiła 1649,755m3, a w drugiej sprawie 46,179m3. Poza tym też trzeba mieć na względzie, że kontrolowany teren znajduje się na terenie Cisowsko-Orłowińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu". Stanowisko to jest lakoniczne i pomija argumentację skarżącego oraz jego działania po przeprowadzeniu kontroli. Jednocześnie Sąd I instancji posługuje się nieostrym pojęciem "znacznej" ilości odpadów, odnosząc się również do podstawy wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie odpadów bez zezwolenia, a zatem do kwestii nie będącej przedmiotem tej sprawy. Sąd I instancji nie odnosi natomiast kwestii ilości odpadów do skali działalności skarżącego, który zajmuje się przecież gospodarowaniem odpadami, co nie jest kwestionowane. Samo prowadzenie działalności na obszarze prawnie chronionym również nie może samoistnie przesądzać o braku możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., uwzględniając, że jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu, zakopane przez skarżącego odpady nie miały żadnego, negatywnego wpływu na środowisko. Stanowisko organów w tym zakresie było zatem niewystarczające, czego nie dostrzegł Sąd I instancji oddalając skargę. Oznacza to, że doszło do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 189f § 2 k.p.a., ponieważ stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowo uzasadnione, a także uwzględnia uznaniowość organu przy rozstrzyganiu tego rodzaju sprawy. Nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niepełna i częściowo nieprawidłowa ocena przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie oznacza niejako "automatycznie", że doszło do naruszenia powołanych zasad postępowania dowodowego przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.
Powyższe oznacza, że na obecnym etapie postępowania sprawa została dostatecznie wyjaśniona, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, ustalając i uzasadniając prawidłowo, czy w tej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.