III OSK 811/23

III OSK 811/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 791/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 104 poz 710
art. 138 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 791/17 w sprawie ze skargi M. E. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 25 października 2016 r. nr 3429 w przedmiocie utraty posiadanego stopnia i powrotu do stopnia bezpośrednio niższego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego o zasądzenie od M. E. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 791/17, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę M. E. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z 25 października 2016 r. nr 3429 w przedmiocie utraty posiadanego stopnia i powrotu do stopnia bezpośrednio niższego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wobec skarżącej, będącej funkcjonariuszem SKW, toczyło się postępowanie dyscyplinarne, które zostało zakończone wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego nr 3021/BKS/16 z 16 września 2016 r. obniżającego stopień służbowy. W wykonaniu tego orzeczenia wydano rozkaz personalny nr 3047/BKS/16 z 16 września 2016 r. o utracie przez stronę posiadanego stopnia i powrocie do stopnia bezpośrednio niższego tj. stopnia kapitana, utrzymany następnie w mocy wskazaną na wstępie decyzją.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo orzekł o utracie posiadanego stopnia i powrocie do stopnia niższego w oparciu o ustalenie, iż związany jest prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym z 16 września 2016 r. Zgodnie z art. 138 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 740, dalej "u.s.k.w.") orzeczenie dyscyplinarne staje się prawomocne w dniu wydania orzeczenia kończącego postępowanie. Skoro więc 16 września 2016 r. doszło do zakończenia postępowania dyscyplinarnego toczącego się wobec skarżącej, to w tym też dniu orzeczenie kończące postępowanie uzyskało status orzeczenia prawomocnego. Sąd dodał, że rozpoznając skargę nie miał możliwości badania prawidłowości wydania orzeczenia dyscyplinarnego z 16 września 2016 r., wskazując, iż skarga na ww. orzeczenie została prawomocnie oddalona, a Sąd rozpoznający niniejszą skargę był związany oceną prawną zapadłą w powyższej sprawie.
Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), tj.:
a. art. 138 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (dalej "u.s.k.w.") przez nieprawidłowe przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie i poprawnie przyjął, że jest związany orzeczeniem dyscyplinarnym datowanym na dzień 16 września 2016 roku, w sytuacji, gdy:
- orzeczenie dyscyplinarne 3021/BKS/16, datowane na dzień 16 września 2016 roku nie było w rzeczywistości prawomocne,
- na dzień wydania rozkazu personalnego nr 3047/BKS/16 nie zostało doręczone skarżącej orzeczenie dyscyplinarne nr 3021/BKS/16, wydane na skutek wniesienia w dniu 16 lipca 2016 roku odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego 2489/BKS/16,
b. art. 137 ust. 3 u.s.k.w. przez pominięcie, że organ wydał decyzję na skutek wniesionego odwołania po upływie 14 dniowego terminu przewidzianego w ustawie.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), tj.:
a. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. przez brak stwierdzenia, że rozkaz personalny z 16 września 2016 r. nr 3047/BKS/16 jest nieważny z uwagi na wydanie go w oparciu o nieprawomocne orzeczenie dyscyplinarne,
b. art. 110 § 1 k.p.a. przez nadanie decyzji administracyjnej przymiotu ostatecznej i związanie się przez organ treścią decyzji przed doręczeniem jej skarżącej,
c. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez całkowite pominięcie wniosku dowodowego przedłożonego w skardze skarżącej z 19 stycznia 2017 roku, w sytuacji, gdy dowody, które miały być ww. wnioskiem przeprowadzone wykazywały brak uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego nr 3021/BKS/16 w chwili wydania rozkazu personalnego nr 3047/BKS/16,
d. art. 170 p.p.s.a. przez przyjęcie w niniejszej sprawie oceny prawnej zaprezentowanej przez sądy administracyjne w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego nr 3021/BKS/16, w sytuacji, gdy jego kontrola sądowa jego merytorycznych aspektów nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie od Szefa SKW kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że wydanie rozkazu w przedmiocie utraty posiadanego stopnia i powrotu do stopnia bezpośrednio niższego wymaga wpierw uprawomocnienia się ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego. Zgodnie z treścią art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Powyższe oznacza, że decyzja ostateczna jest decyzją prawomocną. Jednakże wymogiem uprawomocnienia się decyzji administracyjnej jest możliwość zapoznania się z nią przez stronę postępowania, które następuje z chwilą doręczenia decyzji lub ogłoszenia. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 § 1 k.p.a.). W ocenie strony, rozkaz z 16 września 2016 r. został wydany i wykonany przed doręczeniem skarżącej orzeczenia dyscyplinarnego, datowanego wg organu na ten sam dzień. W ocenie strony postępowanie organu sprawia, iż wydany przez niego rozkaz od początku obciążony pozostawał wadą nieważności z uwagi na wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżąca wskazała, że Sąd niesłusznie pominął wnioski dowodowe przedłożone w treści skargi, które miały utwierdzić, że rozkaz personalny Szefa SKW z 16 września 2016 roku nr 3047/BKS/16 został wydany przed uprawomocnieniem się orzeczenia dyscyplinarnego nr 3021/BKS/16. Dodała, że przedłożone dowody miały kluczowe znaczenie w związku z rozstrzygnięciem niniejszej sprawy, dlatego niezrozumiałe pozostaje pominięcie ich przez WSA.
W piśmie z 9 maja 2023 r., wniesionym z uchybieniem terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, Szef SKW wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podniósł, że sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę skarżącej na orzeczenie dyscyplinarne o obniżeniu stopnia służbowego. Zaskarżony w niniejszym postępowaniu rozkaz oraz utrzymująca go w mocy decyzja z 25 października 2016 r. nr 3429 stanowią jedynie czynność wykonawczą, wynikającą z ww. prawomocnego orzeczenia. Szef SKW zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 138 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.k.w. orzeczenia dyscyplinarne organu odwoławczego stają się prawomocne w dniu ich wydania, a nie doręczenia obwinionemu. Orzeczenie dyscyplinarne o ukaraniu skarżącej karą obniżenia stopnia stało się prawomocne 16 września 2016 r. i z tą datą Szef SKW zobowiązany był do niezwłocznego wykonania orzeczonej kary.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie zauważyć należy, że zarzucane w pkt 1 lit. a-c skargi kasacyjnej art. 138 ust. 1 pkt 2 i art. 137 ust. 3 u.s.k.w., określając termin wydania decyzji oraz jej prawomocność, mają charakter przepisów postępowania, a nie przepisów prawa materialnego. Ustalenie to nie uniemożliwia odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, a zatem błędne określenie podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. może mieć wyłącznie wpływ na ocenę merytoryczną tak sformułowanego zarzutu.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wykładni art. 138 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego. Przepis ten dotyczy odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy SKW i SW, stanowiąc że "Orzeczenie lub postanowienie staje się prawomocne: (...) 2) w dniu wydania przez organ odwoławczy orzeczenia lub postanowienia kończącego postępowanie". Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepis ten nie wyłącza zastosowania art. 110 § 1 k.p.a., wobec czego wydanie rozkazu o utracie posiadanego stopnia w dniu 16 września 2016 r., w oparciu o orzeczenie orzeczenia dyscyplinarnego nr 3021/BKS/16 z 16 września 2016 r. obniżające stopień służbowy, a więc w oparciu o orzeczenie, które nie zostało skarżącej doręczone, było przedwczesne. Jednak w ocenie Sądu I instancji z powołanego przepisu wynika, że skoro 16 września 2016 r. doszło do zakończenia postępowania dyscyplinarnego toczącego się wobec skarżącej, to w tym też dniu orzeczenie kończące postępowanie uzyskało status orzeczenia prawomocnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji. Wykładnia językowa art. 138 ust. 1 pkt 2 u.s.k.w. prowadzi do wniosku, że orzeczenie dyscyplinarne prowadzone na podstawie tejże ustawy staje się prawomocne w dniu wydania przez organ odwoławczy orzeczenia lub postanowienia kończącego postępowanie, a nie w dniu doręczenia stronie tego orzeczenia. Art. 138 ust. 1 pkt 2 u.s.k.w. wskazując datę prawomocności orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w postępowaniu odwoławczym stanowi przepis szczególny względem art. 110 § 1 k.p.a., uzależniającego datę wejścia decyzji do obrotu prawnego od daty doręczenia tej decyzji stronie. Autor skargi kasacyjnej powołując się na art. 138 ust. 1 pkt 2 u.s.k.w. i podkreślając konieczność uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego, zdaje się pomijać znaczenie normatywne ww. przepisu.
Treść powołanego przepisu jest jasna i nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko przedstawione w wyroku NSA z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 6110/21, iż "Pojęcie prawomocności orzeczeń dyscyplinarnych wydanych wobec funkcjonariuszy SKW, w rozumieniu przepisu art. 138 ust. 1 ww. ustawy, różni się od pojęcia prawomocności decyzji administracyjnych, o którym mowa w art. 16 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem prawomocne są decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu". Trafnie NSA wskazał w powyższym orzeczeniu, że "Przepis art. 138 ust. 1 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW statuuje zasadę trwałości orzeczeń w postępowaniu dyscyplinarnym. Celem zasady wyrażonej w tym przepisie jest nie tylko ochrona stron postępowania dyscyplinarnego, ale zapewnianie porządku prawnego w ogóle. (...) W związku z powyższym wyróżnia się prawomocność formalną oraz prawomocność materialną orzeczenia lub postanowienia dyscyplinarnego. Orzeczenie lub postanowienie staje się prawomocne formalnie, gdy: 1) upłynął termin do wniesienia środka odwoławczego; 2) organ odwoławczy wydał orzeczenie lub postanowienie kończące postępowanie. Z kolei prawomocność materialna jest wynikiem prawomocności formalnej i wyraża się w zakazie pomieszczonym w zasadzie ne bis in idem, o której mowa w art. 125 ust. 1 pkt 4 ustawy o służbie funkcjonariuszy SKW (por. M. Bartnik, M. Karpiuk, N. Szczęch, Ustawa o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, Komentarz, Wydział Prawa i Administracji UWM, Olsztyn 2018)".
Art. 138 ust. 2 u.k.s.w. statuuje obowiązek przełożonego dyscyplinarnego, po uprawomocnieniu się orzeczenia lub postanowienia, niezwłocznego wykonania orzeczonej kary. Wydanie 16 września 2016 r. prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego nie tylko uprawniało, ale i obligowało przełożonego dyscyplinarnego do wykonania orzeczonej kary i wydania decyzji w przedmiocie utraty posiadanego stopnia i powrotu do stopnia bezpośrednio niższego. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył art. 138 ust. 1 pkt 2 u.k.s.w. przez przyjęcie, że organ jest związany orzeczeniem dyscyplinarnym datowanym na dzień 16 września 2016 roku. Sąd nie mógł także naruszyć art. 110 § 1 k.p.a. przez nadanie decyzji administracyjnej przymiotu ostatecznej i związanie się przez organ treścią decyzji przed doręczeniem jej skarżącej, wobec treści przepisu szczególnego w postaci art. 138 ust. 1 pkt 2 u.s.k.w.
W konsekwencji powyższych ustaleń bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. przez brak stwierdzenia, że rozkaz personalny z dnia 16 września 2016 r. nr 3047/BKS/16 jest nieważny z uwagi na wydanie go w oparciu o nieprawomocne orzeczenie dyscyplinarne, skoro organ prawidłowo zastosował przepisy prawa i wydał decyzję w oparciu o prawomocne orzeczenie dyscyplinarne.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 137 ust. 3 u.s.k.w. przez pominięcie, że organ wydał decyzję na skutek wniesionego dowołania po upływie 14 dniowego terminu przewidzianego w ustawie, wskazać należy iż termin wskazany w tym przepisie ma charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie powoduje utraty kompetencji do wydania decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem, "Rozpatrzenie odwołania przez Szefa SKW albo Szefa SWW powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wpływu odwołania, a w przypadku powołania komisji - w terminie 7 dni od dnia otrzymania sprawozdania, o którym mowa w ust. 1". Przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z 25 października 2016 r. nr 3429 w przedmiocie utraty posiadanego stopnia i powrotu do stopnia bezpośrednio niższego, a nie bezczynność w przedmiocie wydania tej decyzji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Sąd I instancji nie naruszył także art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez pominięcie wniosku dowodowego przedłożonego w skardze, albowiem z akt sprawy wynika, że wniosek ten nie został pominięty. W protokole rozprawy z 19 stycznia 2023 r. (k. 161 akt sądowych) wskazano, że Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze. Zgodnie z art. 163 § 1 p.p.s.a. postanowienie o oddaleniu wniosku dowodowego jako niezaskarżalne nie podlegało pisemnemu uzasadnieniu i doręczeniu stronom. Tym samym wbrew argumentacji skargi kasacyjnej przyjąć trzeba, że Sąd odniósł się do treści przedmiotowego wniosku dowodowego, co przesądza o bezzasadności zarzutu z pkt 2 lit. c skargi kasacyjnej.
Końcowo wskazać trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył również art. 170 p.p.s.a. przez przyjęcie w niniejszej sprawie oceny prawnej zaprezentowanej przez sądy administracyjne w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego nr 3021/BKS/16, w sytuacji, gdy jego kontrola sądowa jego merytorycznych aspektów nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Niezrozumiała jest argumentacja skargi kasacyjnej, wskazująca że "Ocena prawna zaprezentowana przez sądy administracyjne w przedmiocie kontroli administracyjno-sądowej merytorycznych aspektów orzeczenia dyscyplinarnego nr 3021/BKS/16, nie stanowiła przedmiotu niniejszego postępowania, zatem Sąd bezpodstawnie związał się oceną sądownictwa administracyjnego, które nie miało przełożenia w niniejszej sprawie". Oczywiste jest, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności decyzji Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z 25 października 2016 r. nr 3429 w przedmiocie utraty posiadanego stopnia i powrotu do stopnia bezpośrednio niższego. Wydanie tejże decyzji było bezpośrednim skutkiem prawomocnego zakończenia postępowania dyscyplinarnego, tj. wydanego orzeczenia dyscyplinarnego o obniżeniu stopnia służbowego. Zwracając uwagę na prawomocne oddalenie skargi na to orzeczenie dyscyplinarne, Sąd I instancji zwrócił wyłącznie uwagę, że skarga na ww. orzeczenie została prawomocnie oddalona. Związanie Sądu I instancji oceną prawną wyrażało się w przyjęciu ustalenia, iż rozkaz dyscyplinarny leżący u podstaw wydanej decyzji o utracie posiadanego stopnia i powrocie do stopnia bezpośrednio niższego funkcjonuje w obrocie prawnym.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Z braku przesłanek z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oddalono wniosek Szefa SKW o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną wniesiono po terminie z art. 179 p.p.s.a. Odpis skargi kasacyjnej doręczono organowi 22 marca 2023 r., a odpowiedź została wniesiona 9 maja 2023 r.