III OSK 81/22

III OSK 81/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Mirosław Wincenciak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1125/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-16
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1982 nr 3 poz 19
art. 9 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1125/21 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 27 stycznia 2021 r. nr DEK-WS.8213.1.2021.JC w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 16 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1125/21) oddalił skargę S. K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 27 stycznia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 30 listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z 30 listopada 2020 r. Dyrektor [...] na podstawie § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 20 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli szkół artystycznych, placówek kształcenia artystycznego i placówek doskonalenia nauczycieli (Dz.U. z 2014 r. poz. 784 – zwanego dalej rozporządzeniem z 20 maja 2014 r.) oraz art. 107 K.p.a. odmówił S. K. nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, wskazując na pismo Centrum Edukacji Artystycznej z 9 września 2020 r., w ocenie którego nie można uznać, że posiada ona przygotowanie pedagogiczne uzyskane w powiązaniu z ukończonym kierunkiem kształcenia do prowadzenia zajęć: techniki teatralne w pracy z dziećmi, warsztat reżyserski, plastyka ciała i zadania aktorskie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. K.
Decyzją z 27 stycznia 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazując na § 7 i § 2 pkt 2 rozporządzenia z 20 maja 2014 r. organ odwoławczy uznał, że ukończenie kursu przygotowania pedagogicznego w zakresie prowadzenia zajęć wychowania fizycznego w szkołach powszechnych nie można uznać za tożsame z posiadaniem przygotowania pedagogicznego do prowadzenia zajęć artystycznych w szkołach artystycznych z uwagi na odmienny zakres metodyki prowadzenia tych zajęć. Przygotowanie pedagogiczne do prowadzenia zajęć wychowania fizycznego w zakresie psychologii i pedagogiki nie jest równoznaczne z przygotowaniem pedagogicznym do prowadzenia takich zajęć artystycznych z uwagi na specyfikę prowadzenia zajęć w szkolnictwie artystycznym. W tej sytuacji dyrektor szkoły nie mógł wydać decyzji w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła S. K., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 136 § 2 K.p.a, a także art. 6 art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. Jak wyjaśniła skarżąca, 1 września 2019 r. została zatrudniona w ww. placówce na stanowisku nauczyciela stażysty, z wynagrodzeniem należnym osobie posiadającej wykształcenie wyższe magisterskie z przygotowaniem pedagogicznym. 9 czerwca 2020 r. otrzymała pozytywną ocenę dorobku zawodowego, 29 czerwca 2020 r. zaświadczenie o akceptacji komisji kwalifikacyjnej na stopień nauczyciela kontraktowego. W ocenie skarżącej posiada kwalifikacje pedagogiczne, co potwierdza umowa o pracę. Skarżąca ukończyła na [...] studia magisterskie z przygotowaniem pedagogicznym, dającym kwalifikacje pedagogiczne bez względu na ukończoną specjalność. Ponadto w trakcie studiów realizowała zajęcia z zakresu socjologii, psychologii i pedagogiki. Ma także ukończone studia magisterskie na [...], na których wśród realizowanych przedmiotów była psychologia, etyka oraz praktyka zawodowa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że umowa o pracę nie potwierdza kwalifikacji do nauczania w szkołach artystycznych. Organ wyjaśnił, że skarżąca zatrudniona w ww. placówce realizowała staż z przedmiotów artystycznych: plastyka ciała, zadania aktorskie, zasady budowania spektaklu, techniki teatralne pracy z dziećmi oraz warsztat reżyserski. W trakcie studiów na [...], zrealizowała jedynie metodykę wychowania fizycznego. Nie zrealizowała metodyki nauczania jakiegokolwiek przedmiotu artystycznego zarówno w trakcie studiów na [...]jak i również na [...], czy w [...], co oznacza niespełnienie warunków określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 maja 2014 r.
Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca posiada przygotowanie pedagogiczne konieczne do nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego.
Wskazując na art. 9b ust. 1 i art. 9 ust. 1 Karty Nauczyciela, Sąd pierwszej instancji podał, że w niniejszej sprawie z uwagi na fakt zatrudnienia skarżącej w [...], gdzie jako nauczyciel stażysta prowadziła zajęcia z przedmiotów artystycznych: plastyka ciała, zadania aktorskie, zasady budowania spektaklu, techniki teatralne pracy z dziećmi oraz warsztat reżyserski, będzie miało również zastosowanie rozporządzenia z 20 maja 2014 r. Odwołując się do § 7 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia oraz definicji "przygotowania pedagogicznego" (§ 2), Sąd pierwszej instancji uznał, że przygotowanie pedagogiczne jest ściśle powiązane z dyplomem ukończenia studiów wyższych bądź podyplomowych, o których mowa w § 7. Zatem przygotowanie pedagogiczne do nauki w pomaturalnych szkołach bibliotekarskich i animatorów kultury posiada nie każda osoba, która ukończyła studia wyższe, w których programie było realizowane przygotowanie pedagogiczne, gdyż przygotowanie pedagogiczne, zgodnie z treścią § 2 w zw. z § 7, musi być uzyskane w powiązaniu z ukończonym kierunkiem kształcenia pozwalającym na prowadzenia zajęć: techniki teatralne w pracy z dziećmi, warsztat reżyserski, plastyka ciała i zadania aktorskie.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra, że inna jest metodyka nauczania przedmiotu artystycznego, a inna metodyka nauczania wychowania fizycznego. Skarżąca nie wylegitymowała się zrealizowaniem metodyki nauczania jakiegokolwiek przedmiotu artystycznego zarówno w trakcie studiów na [...] jak i również na [...] czy w [...]. Brak zrealizowanej metodyki do przedmiotów, których naucza w [...] oznacza niespełnienie warunku określonego w rozporządzeniu z 20 maja 2014 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
– naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. § 2 ust. 2 rozporządzenia z 20 maja 2014 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przygotowanie pedagogiczne ma mieć związek z nauczanym przedmiotem, podczas gdy z treści tego przepisu to nie wynika, a sam przepis mówi o nauczaniu w powiązaniu z kierunkiem kształcenia. Dopiero rozporządzenie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 3 września 2021 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli szkół artystycznych i placówek artystycznych (§ 3) poszerzyło definicję przygotowania pedagogicznego o elementy z zakresu dydaktyki danych zajęć edukacyjnych artystycznych,
2. art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 20 maja 2014 r. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie skutkujące uznaniem, że posiadanie przez skarżącą przygotowania pedagogicznego zdobytego w trakcie studiów na [...] i na [...] automatycznie oznacza niespełnianie warunków przygotowania pedagogicznego ujętych w rozporządzeniu z 20 maja 2014 r., skoro stan prawny w dniu zatrudnienia, wydania decyzji przez organ I instancji nie zakładał konieczności legitymowania się przygotowaniem pedagogicznym w znaczeniu przygotowania dydaktycznego do nauczania danych zajęć edukacyjnych artystycznych.
3. art. 10 ust. 3 stawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca nie legitymowała się przygotowaniem pedagogicznym w dacie nawiązania stosunku pracy, jak i wydania decyzji w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego, podczas gdy w takim przypadku, podstawą zatrudnienia skarżącej winny być szczególne przypadki uzasadnione potrzebami szkoły, a takich okoliczności jak również samego przepisu nie powołano jako podstawy zatrudnienia,
– naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 138 § 1 pkt 2, 136 § 2, 107 ust. 1 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja tak organu I instancji jak i decyzja organu II instancji odpowiada prawu, mimo rażących uchybień procedury administracyjnej, w szczególności poprzez oparcie rozstrzygnięcia w I instancji administracyjnej wyłącznie na piśmie Centrum Edukacji Artystycznej z 09.09.2020 r. Organ II instancji zignorował tak rażące brak formalne decyzji w zakresie postępowania dowodowego i zamiast uchylić decyzję, utrzymał ją w mocy, powołując się wyłącznie na przepisy prawa materialnego bez dokonania subsumpcji (z uwagi na brak materiału dowodowego). Sąd pierwszej instancji z kolei w istocie powtórzył argumentację uzasadnienia decyzji organu II instancji, również nie podnosząc kwestii uchybień proceduralnych,
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zdawkowe jedynie wyjaśnienie podstaw oddalenia skargi, tj. ograniczające się w istocie do rozpatrzenia kwestii prawa materialnego (co nota bene nie było zarzutem wyrażonym w petitum skargi). Uzasadnienie nie odnosi się kluczowych zarzutów skargi tj. niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz lakonicznego uzasadnienia decyzji. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku instancji jawi się jako nieprzekonujące i arbitralne,
3. art. 135 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie i mimo rażących uchybień w zakresie postępowania administracyjnego w ramach obu instancji, nieuchylenie obu decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącej i jej pełnomocnika. Skarżąca zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przebieg postępowania administracyjnego w obu instancjach nie dostarczył materiału dowodowego, który pozwoliłby rzetelnie przeprowadzić subsumpcję prawa materialnego. Sprawę rozstrzygnięto na jedynym, pośrednim dowodzie – piśmie Centrum Edukacji Artystycznej z 9 września 2020 r., co należy oceniać jako istotne dla rozstrzygnięcia naruszenia prawa procesowego, którego Sąd pierwszej instancji nie mógł zignorować. Z orzecznictwa wynika konieczność oparcia rozstrzygania na dowodach bezpośrednich.
Nadto zdaniem skarżącej, stan prawny istniejący w dacie zatrudnienia skarżącej jak i wydania obu decyzji, zasadniczo zbieżny z regulacją rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli w zakresie definicji przygotowania pedagogicznego, nie uzasadniał założenia, że przygotowanie pedagogiczne do nauczania w placówkach artystycznych musi być odbyte z uwzględnieniem specyfiki nauczania artystycznego. Dopiero w rozporządzeniu Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 3 września 2021 r. w odmienny sposób zdefiniowano przygotowanie pedagogiczne do nauczania w placówkach artystycznych, ściśle wiążąc je z dydaktyką nauczania określonego przedmiotu artystycznego. Okoliczność ta przemawia za tym, że do 10 września 2021 r. nie było żadnych podstaw do wymagania od nauczycieli placówek artystycznych odbycia przygotowania pedagogicznego "artystycznego", albowiem zgodnie z regułą racjonalnego ustawodawcy, nowelizacja prawa nie może zmierzać do zachowania go w dotychczasowym kształcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera natomiast wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej i przyczyn dla których Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko zaprezentowane w sprawie przez organy o niemożności nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Sformułowanie tego zarzutu jako samodzielnego nie pozwala również na ocenę prawidłowości zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a., bowiem warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r. sygn. akt III FSK 2029/21). Przepis art. 135 P.p.s.a. znajduje zastosowanie bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 917/21 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie można było także podzielić zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2, art. 136 § 2, art. 107 § 1 K.p.a. Pomimo, że istotnie organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że oparł je wyłącznie na piśmie Centrum Edukacji Artystycznej z 9 września 2002 r., to jednak nie był to jedyny dokument zgromadzony w aktach sprawy, w oparciu o który ustalono, w szczególności przez organ odwoławczy, że skarżąca nie posiada wymaganego przygotowania pedagogicznego, niezbędnego do nadania awansu stopnia zawodowego. W aktach sprawy znajdują się kopie dyplomów ukończonych przez skarżącą studiów, następnie uzupełnione w postępowaniu sądowym, zaś skarżąca nie wskazała na żaden dokument, który pozwalałby rozstrzygnąć powyższą kwestię odmiennie.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia § 2 pkt 2 rozporządzenia z 20 maja 2014 r. Zgodnie z tym przepisem przez "przygotowanie pedagogiczne" należy rozumieć "nabycie wiedzy i umiejętności z zakresu psychologii, pedagogiki i metodyki, nauczanych w wymiarze nie mniejszym niż 270 godzin w powiązaniu z kierunkiem (specjalnością) kształcenia, oraz z pozytywnie ocenioną praktyką pedagogiczną, w wymiarze nie mniejszym niż 150 godzin; w przypadku nauczycieli praktycznej nauki zawodu niezbędny wymiar zajęć z zakresu przygotowania pedagogicznego wynosi nie mniej niż 150 godzin". Wyraźny wymóg "powiązania z kierunkiem (specjalnością) kształcenia" nabytej wiedzy i umiejętności w zakresu psychologii, pedagogiki i metodyki, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji również w powiązaniu z § 7 ww. rozporządzenia, świadczy o tym, że w świetle ww. przepisu przygotowanie pedagogiczne musi zostać uzyskane w powiązaniu z ukończonym kierunkiem kształcenia pozwalającym na prowadzenie zajęć: techniczne i teatralne w pracy z dziećmi, warsztat reżyserski, plastyka ciała i zadania aktorskie. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak wynika z zaświadczenia o ukończeniu studiów na [...], skarżąca "uzyskała przygotowanie pedagogiczne do wykonywania zawodu nauczyciela wychowania fizycznego w szkołach wszystkich typów", co nie odpowiada wymogom do nauczenia przedmiotów z zakresu specjalizacji teatralnego, jak słusznie uznały organy administracyjne i zaakceptował Sąd pierwszej instancji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia z 20 maja 2014 r. Wymieniony przepis Karty Nauczyciela stanowi, że "[s]tanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje". Szczegółowe kwalifikacje określa w drodze rozporządzenia minister wskazany w ust. 2, tj. w stosunku do nauczycieli szkół artystycznych – jak w niniejszej sprawie – minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, zaś w stosunku do pozostałych nauczycieli Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Z tego też powodu ww. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w 1 sierpnia 2017 r. nie miało zastosowania w sprawie, zaś wykładnia § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2014 r. przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji, jak wskazano powyżej, nie budziła wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną.
Jako niezasadny należało ocenić wreszcie zarzut naruszenia art. 10 ust. 3 Karty Nauczyciela. Przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż odnosi się on do kwestii nawiązania stosunku pracy z nauczycielem, a nie nadania mu stopnia awansu zawodowego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.