III OSK 807/23

III OSK 807/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 29/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-09-09
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 189 w zw. z art. 183 par 2 pkt 2 i art. 58 par 1 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Starosty [...] oraz [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 29/22 w sprawie ze skargi M.J. na bezczynność i przewlekłość Starosty [...] w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę; 2. zwrócić z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz skarżącej [...] 100 (sto) złotych uiszczone tytułem wpisu od skargi; 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 29/22, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. J. (dalej jako "skarżąca") na bezczynność i przewlekłość Starosty [...] (dalej także jako "organ") w przedmiocie usunięcia odpadów z nieruchomości:
1. stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
2. zobowiązał Starostę [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej usunięcia odpadów zalegających na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...];
3. oddalił skargę w pozostałym zakresie;
4. zasądził od Starosty [...] na rzecz M. J. [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W dniu 6 września 2019 r. Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie podjęcia działań polegających na usunięciu odpadów zalegających na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...], których władającym powierzchnią ziemi – użytkownikiem wieczystym była skarżąca.
Postanowieniem z dnia 23 lipca 2021 r. (sygn. akt X GU 247/21/9) Sąd Rejonowy Katowice-Wschód w Katowicach Wydział X Gospodarczy ogłosił upadłość osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej M. J. (poprzednio [...]). W pkt 2 sentencji wydanego postanowienia zapisano, że syndykiem masy upadłości wyznacza się R. S..
Pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. M. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania w sprawie podjęcia działań polegających na usunięciu odpadów oraz zagospodarowania tymi odpadami, zalegającymi na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] w [...] przy ul. [...].
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowe postępowanie w zasadzie nie toczy się od września 2019 r. Organ ograniczył się do wszczęcia postępowania zawiadomieniem z dnia 6 września 2019 r. oraz wydania postanowienia z dnia 6 września 2019 r. o dopuszczeniu dowodów z wielu dokumentów i zawiadomienia pismem z dnia 6 września 2019 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Następnie nastąpił niczym nieuzasadniony, całkowity zastój w sprawie, nawet bez zawiadomienia zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej jako "k.p.a." o przyczynach opóźnienia. Zdaniem skarżącej ponad 2 lata były zdecydowanie wystarczającym czasem, aby sprawę zakończyć wydaniem rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała, że dopełniła swojego ustawowego obowiązku i pismem z dnia 22 listopada 2021 r. wniosła ponaglenie, które jednak nie spowodowało żadnej reakcji organu.
W konkluzji skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu w prowadzeniu przedmiotowej sprawy oraz że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) i przyznanie sumy pieniężnej na jej rzecz w kwocie [...] zł.
W odpowiedzi na skargę Starosta [...] podniósł, że wniesiona skarga jest bezskuteczna. Jak wynika bowiem z postanowienia Sądu Rejonowego Katowice-Wschód w Katowicach, Wydział X Gospodarczy z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt X GU 247/21/9 skarżąca jest w stanie upadłości. W tej sytuacji jakiekolwiek pismo pochodzące od upadłej z pominięciem przepisów ustawy - Prawo upadłościowe nie wywiera skutków prawnych.
Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 8 kwietnia 2022 r. syndyk masy upadłościowej R. S. został wezwany do złożenia - w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania - oświadczenia, czy podtrzymuje skargę złożoną przez M. J. do WSA w Krakowie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w sprawie usunięcia odpadów z nieruchomości, których skarżąca jest użytkownikiem wieczystym, pod rygorem przyjęcia, że przedmiotowej skargi nie podtrzymuje.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. syndyk poinformował WSA w Krakowie, że do Sądu Rejonowego Katowice-Wschód w Katowicach złożony został wniosek o wyłączenie z masy upadłości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w miejscowości [...]. Do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi wniosek ten nie został rozpoznany. Z ostrożności procesowej syndyk oświadczył, że podtrzymuje skargę złożoną przez upadłą.
Postanowieniem z dnia 13 maja 2022 r. WSA w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe.
Pismem z dnia 8 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącej nadesłał kopię postanowienia Sądu Rejonowego Katowice – Wschód w Katowicach, X Wydział Gospodarczy z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt X GUp 845/21/9, którym to wyłączono z masy upadłości przysługujące upadłej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zabudowanej [...] oraz [...], szczegółowo opisanej w operacie szacunkowym. Pełnomocnik wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania.
Postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r. WSA w Krakowie podjął postępowanie sądowe.
Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił wniesioną skargę w części (orzeczenia jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."; w pkt 3 wyroku orzeczenie o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a.)
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji na wstępie odniósł się do kwestii braku legitymacji skarżącej do złożenia ponaglenia oraz skargi. Sąd meriti w tym zakresie stwierdził, że faktycznie z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 23 lipca 2021 r. sygn. akt X GU 247/21/9 Sąd Rejonowy Katowice – Wschód w Katowicach ogłosił upadłość skarżącej i wyznaczył syndyka masy upadłości. Jednak na dzień orzekania przez tut. Sąd sytuacja uległa zmianie, w związku z wydaniem przez Sąd Rejonowy Katowice – Wschód w Katowicach X Wydział Gospodarczy postanowienia z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt X GUp 845/21/9, którym to wyłączono z masy upadłości przysługujące upadłej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne numer [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zabudowanej [...] oraz [...], szczegółowo opisanej w operacie szacunkowym. To postanowienie jest prawomocne. Z tej przyczyny Sąd meriti postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r. podjął postępowanie sądowe i prowadził je z udziałem skarżącej osobiście.
W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2018 r.; sygn. akt I OSK 1987/2018). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r.; sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r.; sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r.; sygn. akt II OSK 1031/12).
Dalej Sąd pierwszej wskazał, że ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2 art. 35 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy. Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 k.p.a.).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie chronologia czynności podejmowanych przez organ w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia z bezczynnością organu. Nie ulega wątpliwości, że organ mimo upływu terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego nie wydał rozstrzygnięcia. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Starosta [...] postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. dopuścił dowody z dokumentów mających znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Następnie pismami z dnia 9 września 2019 r. organ zwrócił się między innymi do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w [...] czy Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o opinię w sprawie spełnienia przesłanek konieczności niezwłocznego usunięcia odpadów zgromadzonych w gminie [...] przy ul. [...]. Następnie organy opiniujące w pismach m.in. z dnia 12 września 2019 r., 17 września 2019 r. stwierdzały, że niezbędne jest niezwłoczne usunięcie odpadów ze względu na występujące bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru, który w konsekwencji spowodować może zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Dalej organ zawiadomieniem z dnia 20 września 2019 r. poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Pismem z dnia 17 października 2019 r. organ zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w [...] o przedstawienie informacji w zakresie ustalenia sprawcy wypadku tj. pożaru odpadów w [...] przy ul. [...] oraz udostępnienie opinii biegłego sądowego. Z powyższego ciągu zdarzeń jednoznacznie wynika, że organ podejmował pewne działania w sprawie, ale nie zakończył swojego postępowania wydaniem odpowiedniego aktu lub dokonaniem właściwej czynności. Co istotne, organ nie dopełniał spoczywającego na nim obowiązku określonego w art. 36 § 1 i 2 k.p.a., tj. zawiadamiania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy.
Wskazane okoliczności zdaniem Sądu pierwszej instancji świadczą o tym, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. Sprawy nie załatwiono również na datę orzekania przez Sąd. W konsekwencji należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności oraz wyznaczyć kontrolowanemu organowi termin na rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W ocenie Sądu meriti bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ podejmował czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, a jedynie nie zakończył on we właściwej formie i czasie prowadzonego postępowania. Sąd wskazał, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w kontekście której znaczenie miało również ogłoszenie w toku postępowania upadłości w stosunku do skarżącej.
Według Sądu meriti powyższe okoliczności należy brać również pod uwagę, rozpatrując żądanie skarżącej zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej, ostatecznie sformułowane w piśmie skarżącej z dnia 28 sierpnia 2022 r. na kwotę [...] zł. W związku z tym żądaniem nie mogło ponadto umknąć uwadze Sądu, że kontrolowane postępowanie toczy się z urzędu i dotyczy ewentualnego nakazania skarżącej usunięcia odpadów z nieruchomości. Przedmiot tego postępowania obejmuje zatem kwestię usunięcia skutków ewentualnego naruszenia prawa popełnionego przez samą skarżącą, które wiąże się również z możliwym zagrożeniem dla środowiska, czy też zdrowia ludzi. Trudno w tych okolicznościach sprawy dopatrzeć się jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej jakiejkolwiek sumy pieniężnej.
Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji oddalił w punkcie 3 sentencji wyroku skargę w zakresie nieuwzględnionym w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.
Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wydany wyrok w całości i zarzucając:
I. istotne naruszenie prawa procesowego, które skutkowało wadliwym prowadzeniem
postępowania w warunkach jego nieważności oraz uwzględnieniem skargi:
1. art. 149 §1 pkt 1 w związku z art.183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi na bezczynność złożonej osobiście przez upadłą nie mającą legitymacji procesowej, w sytuacji gdy brak działania syndyka masy upadłości powoduje bezskuteczność czynności i nieważność postępowania;
2. art. 58 § 1 pkt 5 w związku z art. 32 i art. 26 § 1 P.p.s.a., poprzez zaniechanie odrzucenia skargi na bezczynność, w sytuacji gdy należało ją odrzucić ze względu na brak zdolności procesowej skarżącej w dniu złożenia skargi, oraz poprzez bezpodstawne prowadzenie postępowania z udziałem skarżącej jako strony, bez zdolności procesowej;
3. art. 50 P.p.s.a. w związku z art.144 ust.1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz.1520), poprzez bezpodstawne uznanie, że zmiana okoliczności po dacie złożenia skargi, polegająca na wyłączeniu z masy upadłości skarżącej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy skarga o bezczynność, ma takie znaczenie prawne, że z mocą wsteczną przyznaje skarżącej uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność, którego w dniu złożenia skarżąca nie miała;
4. art. 53 § 2b P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. i art. 144 ust.1 i 2 ustawy - Prawo upadłościowe, poprzez błędne uznanie, że upadła skarżąca wniosła skuteczne ponaglenie w sprawie poprzedzające skargę o bezczynność, w sytuacji gdy było ono bezskuteczne, gdyż prawo to miał wówczas wyłącznie syndyk masy upadłości, z którego nie skorzystał, wobec czego ustawowy warunek wniesienia skargi na bezczynność nie został zachowany;
5. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art.144 ust.1 i 2 ustawy - Prawo upadłościowe, poprzez zupełne pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sygnalizowanej przez organ i SKO kwestii obowiązkowego działania syndyka zamiast upadłego w dacie dokonania czynności, wobec czego niewiadome jest czy Sąd wziął czy nie wziął tego pod uwagę;
II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 144 ust.1 i 2 ustawy - Prawo upadłościowe w związku z art. 50 P.p.s.a., przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na rozpoznaniu skargi na bezczynność złożonej przez upadłą pozbawioną zdolności procesowej, zamiast przez syndyka masy upadłości.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na bezczynność lub umorzenie postępowania - albo ewentualnie - o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie organ wniósł nadto o zasądzenie od skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżąca zaskarżyła wydany wyrok co do pkt 1 w zakresie braku stwierdzenia rażącej bezczynności organu oraz w zakresie pkt 3.
Wydanemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 149 § 1, § 1a i § 2 P.p.s.a w związku z art. 144 ust. 1 ustawy - Prawo upadłościowe, poprzez brak stwierdzenia przewlekłości organu wraz z uznaniem jej za rażącą, brak stwierdzenia rażącej bezczynności organu i brak wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu w prowadzeniu przedmiotowej sprawy wraz ze stwierdzeniem rażącej bezczynności i przewlekłości organu. Nadto skarżąca wniosła o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie [...] zł., o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego w toku postępowania drugoinstancyjnego oraz o niewyznaczanie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie lub umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Pełnomocnik organu wniósł nadto o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów procesu według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Nieważność postępowania przed sądem administracyjnym zachodzi m.in. wtedy, gdy strona nie miała zdolności procesowej (art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.).
Należy podkreślić, że na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego badaniu podlega brak zdolności procesowej strony skutkujący odrzuceniem skargi. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze wskazaną okoliczność pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Stosownie zaś do art. 189 P.p.s.a., że jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanka określona dyspozycją art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy, na co zasadnie wskazał skarżący kasacyjnie organ we wniesionym środku odwoławczym.
Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. X GU 247/21/9 Sąd Rejonowy Katowice-Wschód w Katowicach ogłosił upadłość skarżącej i wyznaczył syndyka masy upadłości. Skarżąca w dniu 26 listopada 2021 r. złożyła samodzielnie ponaglenie w sprawie podjęcia działań, polegających na usunięciu odpadów z nieruchomości będącej w jej użytkowaniu wieczystym, położonej w [...], a następnie w dniu 16 grudnia 2021 r. wniosła skargę na bezczynność Starosty [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Czynności tych nie dokonał wyznaczony przez sąd upadłościowy syndyk masy upadłości.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji w kwestii podnoszonej przez organ braku legitymacji skarżącej do złożenia ponaglenia oraz skargi stwierdził, że z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt X GU 247/21/9 Sąd Rejonowy Katowice – Wschód w Katowicach ogłosił upadłość skarżącej i wyznaczył syndyka masy upadłości. Jednak na dzień orzekania przez tut. Sąd sytuacja uległa zmianie w związku z wydaniem przez Sąd Rejonowy Katowice – Wschód w Katowicach, X Wydział Gospodarczy, postanowienia z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt X GUp 845/21/9, którym to wyłączono z masy upadłości przysługujące upadłej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej działki ewidencyjne numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości [...], powiat [...], województwo [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zabudowanej [...] oraz [...], szczegółowo opisanej w operacie szacunkowym. To postanowienie jest prawomocne. Z tej przyczyny Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r. podjął postępowanie sądowe (uprzednio zawieszone - uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) i prowadził je z udziałem skarżącej osobiście.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest nieprawidłowe.
Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy - Prawo upadłościowe po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Postępowania te syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym (art. 144 ust. 2 ww. ustawy). Występowanie w procesie syndyka zamiast upadłego jest rodzajem zastępstwa procesowego pośredniego, bowiem zastępca działa na rzecz zastąpionego, ale w imieniu własnym. To, że zastępca pośredni dokonuje czynności prawnej we własnym imieniu, oznacza, że skutki tej czynności, polegające na nabyciu praw lub zaciągnięciu zobowiązań, dotykają jego sfery majątkowej. Syndyk nie jest jednak typowym zastępcą pośrednim upadłego, który w przeciwieństwie do typowego zastępcy pośredniego staje się zastępcą z mocy samego prawa, niezależnie od woli dłużnika, który nie ma również wpływu na zakończenie bytu prawnego zastępcy oraz podejmuje czynności, które wykraczają poza zakres kompetencji typowego zastępcy. Zastępstwo pośrednie określane jest jako podstawienie procesowe, które polega na tym, że w procesie zamiast podmiotu będącego stroną w znaczeniu materialnym występuje jako strona w znaczeniu formalnym inny podmiot, eliminując przy tym w sposób pierwotny albo następczy, możliwość takiego wystąpienia przez stronę w znaczeniu materialnym. W sprawach dotyczących masy upadłości legitymację procesową ma tylko syndyk, który działa na rzecz upadłego, ale w imieniu własnym. Sytuację tę należy więc zakwalifikować jako podstawienie procesowe bezwzględne. Ponadto, przy podstawieniu procesowym bezwzględnym legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony. Syndyk jako zastępca pośredni upadłego występuje w procesie dotyczącym masy upadłościowej w imieniu własnym dochodząc prawa podmiotowego upadłego lub przeciwstawiając się żądaniom skierowanym do upadłego. Syndyk realizuje więc w procesie prawa upadłego (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 19 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 1007/22).
Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak już odnotowano wyżej, Sąd pierwszej instancji przyjął, że "na dzień orzekania przez tut. Sąd sytuacja uległa zmianie". Według Sądu pierwszej instancji tą zmianą sytuacji było wydanie postanowienia przez sąd upadłościowy z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. X GUp 845/21/9 o wyłączeniu z masy upadłości prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji a limine retrospektywnego skutku wskazanego postanowienia prowadzi, jak zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej, do usankcjonowania działania prawa wstecz w taki sposób, że w dniu złożenia ponaglenia i skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania skarżąca nie miała do tego prawa, ale wskutek późniejszego zdarzenia, tj. postanowienia sądu upadłościowego, to prawo uzyskała z mocą wsteczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej argumentuje w sposób trafny, że ważność i skuteczność tych czynności należy oceniać według stanu faktycznego i prawnego z dnia ich dokonania, a nie z jakąkolwiek inną datą.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że charakter postanowienia o wyłączeniu z masy upadłości rzeczy lub praw ma specyficzny charakter i ograniczoną moc, co związane jest z istotą postępowania upadłościowego. Postanowienie takie rozstrzyga jedynie na potrzeby postępowania upadłościowego, czy określony składnik majątkowy może być poddany jego rygorom, a więc czy może być traktowany jako składnik majątku upadłego podlegającego likwidacji w ramach toczącego się postępowania. Taki charakter tego orzeczenia powoduje, że ma ono ograniczoną skuteczność odnoszoną jedynie do ram toczącego się postępowania upadłościowego, co wyklucza konstruowanie skutku dalej idącego, polegającego na przyjęciu istnienia jego rozszerzonej prawomocności (art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego; tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1568 ze zm.) prowadzącej do związania nim sądu w innej sprawie dotyczącej oceny prawa własności rzeczy lub praw wyłączonych z masy upadłości na rzecz innego podmiotu (zob. w tej materii m.in. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 28 maja 2012 r.; sygn. akt V ACa 427/12). Skutek jego wydania jest ograniczony do ram postępowania upadłościowego, związany z jego przebiegiem i zamyka się stwierdzeniem o niedopuszczalności objęcia postępowaniem likwidacyjnym składnika wyłączonego z majątku upadłego na mocy tego postanowienia. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia w tej materii nie wykracza bowiem poza postępowanie upadłościowe i jego cel (zob. w tej materii postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2024 r.; sygn. akt I SA/Po 875/23).
Mając na uwadze powyższe zapatrywania skonstatować należy, że w realiach rozpatrywanej sprawy to syndyk masy upadłości, a nie skarżąca miał legitymację procesową do wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji. W świetle art. 144 ust. 1 ustawy - Prawo upadłościowe po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu, przy czym postępowania te syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. W okolicznościach sprawy postanowienie sądu upadłościowego w tym względzie wydane zostało w dniu 23 lipca 2021 r., a więc przed wszczęciem postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Od tej daty skarżąca nie miała już legitymacji procesowej do inicjowania spraw dotyczących masy upadłości. Po wydaniu postanowienia w przedmiocie ogłoszenia upadłości skarżącej stosowną legitymację procesową uzyskał jedynie syndyk. Wobec przedstawionych powyżej argumentów uznać należy, że wydanie postanowienia z dnia 26 kwietnia 2022 r. o wyłączeniu z masy upadłości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej nie spowodowało konwalidacji braku tej legitymacji z momentu wniesienia skargi. Takiego skutku nie wywarło również oświadczenie syndyka z dnia 26 kwietnia 2022 r. w przedmiocie podtrzymania skargi.
Konkludując, należy stwierdzić, że od dnia 21 lipca 2021 r., to jest od momentu ogłoszenia upadłości skarżącej, jedynym podmiotem mającym legitymację procesową do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego i występowania w tymże postępowaniu był wyznaczony syndyk. Skoro Sąd pierwszej instancji pominął tą okoliczność należało stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga była niedopuszczalna, gdyż w charakterze strony skarżącej działała osobiście skarżąca, która nie miała legitymacji procesowej. Z uwagi na bezwzględny charakter art. 144 ust. 1 ustawy - Prawo upadłościowe jedynym podmiotem, który mógł w niniejszej sprawie wnieść skargę do Sądu pierwszej instancji był syndyk. Oznacza to, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 183 § 2 pkt 2 i art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i odrzucił skargę, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.
O zwrocie z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz skarżącej kwoty [...] złotych uiszczonych tytułem wpisu od skargi orzeczono jak w punkcie drugim sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego (orzeczenie jak w punkcie trzecim sentencji postanowienia) ma z kolei swoją podstawę w art. 207 § 2 P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez strony kosztów postępowania kasacyjnego determinowanego wyłącznie błędnym procedowaniem ze strony Sądu pierwszej instancji byłoby trudne do zaakceptowania w świetle zasad postępowania sądowego w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej.