III OSK 803/24

III OSK 803/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 67/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-11-09
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 133 § 1 i art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rektora Uniwersytetu Medycznego X i P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 67/23 w sprawie ze skargi P. N. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Medycznego X w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla pkt. 1, 2, 3 i 5 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; II. oddala skargę kasacyjną P. N. w pozostałym zakresie; III. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 67/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi P. N. (dalej: "skarżący") na bezczynność Rektora Uniwersytetu Medycznego X (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); w pozostałej części oddalił skargę (pkt 4) i zasądził zwrot kosztów (pkt 5).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z dnia 27 marca 2023 r. za pośrednictwem ePUAP skarżący złożył do Uniwersytetu Medycznego X (dalej: "Uniwersytet") wniosek o udostępnienie mu informacji publicznej poprzez przesłanie:
1. Wszystkich umów jakie uczelnia zawierała z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi;
2. Wszystkich faktur lub rachunków jakie zostały uczelni wystawione w związku z realizacją umów z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi;
3. Wszystkich faktur lub rachunków jakie uczelnia wystawiła w związku z realizacją umów z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi;
4. Kopii korespondencji jaka była prowadzona przez uczelnię z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi w latach 2022 i 2023.
W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. Uniwersytet poinformował wnioskodawcę, iż w latach 2022 - 2023:
- nie zawierał żadnych umów z kościołami, związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi,
- żaden kościół, związek wyznaniowy ani kościelna osoba prawna nie wystawiła faktur i rachunków Uniwersytetowi,
- Uniwersytet nie wystawiał faktur i rachunków żadnemu kościołowi, związkowi wyznaniowemu ani kościelnej osobie prawnej.
W zakresie żądania przez wnioskodawcę "Kopii korespondencji (w tym email, tradycyjna poczta, fax, sms) jaka była prowadzona przez uczelnię z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnymi", Uniwersytet poinformował wnioskodawcę, iż nie dysponuje wnioskowaną korespondencją stanowiącą informację publiczną (tylko taka podlega udostępnieniu), a Uczelnia dysponuje wyłącznie korespondencją niepodlegającą udostępnieniu - niebędącą informacją publiczną.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na posiedzeniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. postanowił przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Jednocześnie zarządzeniem wezwano organ do uzupełnienia - w terminie 7 dni - akt administracyjnych sprawy poprzez przedłożenie kopii korespondencji jaka była prowadzona przez Uniwersytet z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi osobami prawnym w 2022 r. i 2023 r., do której Uniwersytet odnosi się w odpowiedzi na wniosek z 11 kwietnia 2023 r. oraz w odpowiedzi na skargę. Przy czym zastrzeżono, że korespondencja ta może być udostępniona jedynie Sądowi rozpoznającemu sprawę.
Pismem z 11 września 2023 r. organ przedłożył wydruki listów elektronicznych oraz korespondencji elektronicznej.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uwzględnił skargę. Po analizie nadesłanej korespondencji stwierdził, że w istocie dotyczy ona dwóch obszarów. Pierwsza grupa korespondencji przesyłana była między Uniwersytetem, a podmiotem zewnętrznym, w związku z konferencją dla lekarzy i pracowników ochrony zdrowia oraz studentów kierunków medycznych "’[...]", która odbyła się 25 marca 2023 r. Organ uznał, że nie stanowi ona informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Sąd pierwszej instancji częściowo podzielił to stanowisko, z uwagi na to że była to korespondencja mailowa pomiędzy Uniwersytetem Medycznym X a kościelnym podmiotem zewnętrznym, która nie stanowiła oficjalnego stanowiska w sprawie. Związana była jedynie z opracowaniem ostatecznej wersji programu [...], służąc jedynie wymianie informacji i faktów. Sąd podkreślił, ze o tym, czy dany dokument stanowi informację publiczną, czy też nie, decyduje kryterium rzeczowe, a więc jego treść i charakter informacji. Analiza treści ww. maili nie pozostawania natomiast wątpliwości, że stanowiły one jedynie korespondencję roboczą, mającą na celu wytworzenie ostatecznej wersji programu [...].
Inaczej jednak Sąd odniósł się do treści samego Programu [...], który stanowił załącznik do opisanej powyżej korespondencji. Sąd wyjaśnił, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. A zatem informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Stąd też informacją publiczną będą nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, ale także te dokumenty, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu zadań. Dokumentami, których udostępnienie objęte jest trybem komentowanej ustawy, są wszelkiego rodzaju pisma wytworzone w związku z wykonywaniem zadań przynależnych właściwości danego organu. Nie ma znaczenia, w jaki sposób dane informacje znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczyły, byleby zostały użyte do realizacji zadań publicznych.
WSA nadmienił, że z załączonych do skargi wydruków ze stron internetowych wynika, że informacje o konferencji, a w tym także jej Program, udostępniane były na różnego rodzaju stronach internetowych. Jednakże wskazać należy, że nie były to strony Biuletynu Informacji Publicznej. Zamieszczenie zatem żądanych przez wnioskodawcę informacji na zwykłej stronie internetowej nie zwalnia go z obowiązku udzielenia informacji publicznej na wniosek. Tylko bowiem informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") są udostępniane na wniosek bez względu na to czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy dostęp do tych informacji, tj. do Internetu, domagający się ich udostępnienia ma łatwy czy też utrudniony. O obowiązku udostępnienia informacji publicznej nieopublikowanej w Biuletynie, a będącej na stronie internetowej, przesądza nie dostęp do Internetu, ale niepublikowanie w Biuletynie (tak NSA w wyroku z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 34/14, CBOSA).
Odnośnie twierdzeń skarżącego, jakoby mienie publiczne jakim dysponuje Uniwersytet było wykorzystane przy organizowaniu tej konferencji, Sąd wskazał, że nie znalazły one potwierdzenia w nadesłanej do wyłącznej wiadomości Sądu korespondencji. Jednakże pozostaje to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem informacja w zakresie programu [...] podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej ze względów opisanych powyżej.
Z uwagi na powyższe, skład orzekający zważył, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku w tej jego części, przy czym ocenił, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. Jest to, bowiem pojęcie nieostre, wymagające interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, tym niemniej w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że powinno być odnoszone do sytuacji oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości, poważnego naruszenia obowiązku działania przez organ. Musi chodzić o znaczące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
W kontekście załączonego w korespondencji elektronicznej dokumentu zawierającego opinię podmiotu zewnętrznego na temat opracowywanej monografii w uzasadnieniu wyroku wskazano, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami tzn. jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Z uwagi na tę definicję nie sposób zakwalifikować wspomnianego załącznika nawet jako dokument wewnętrzny.
Dodatkowo ustawodawca przesądził wprost w przepisie art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, dalej: "K.c"), że twórczość naukowa należy do dóbr osobistych każdego człowieka. Z kolei dobra osobiste ze swej natury dotyczą sfery prywatnej, a nie publicznej określonej jednostki. Zaliczenie działalności naukowej do sfery interesu prywatnego, nawet jeżeli miałaby ona być sfinalizowana w formie pracy doktorskiej, znalazło potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 279/11 (LEX nr 1082713). Ocenę tą odnieść należy w ocenie Sądu pierwszej instancji także do przygotowywanej monografii. W związku z tym dokument, o którym mowa powyżej uznać należy za dokument prywatny, niepodlegający regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pierwszą skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w części dotyczącej pkt. 1,2, 3 i 5 wyroku i zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego, tj.:
art. 6 ust.1 u.d.i.p., polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że załączniki do wewnętrznej korespondencji roboczej między organem a ks. prob. M. M. stanowiły informację publiczną;
2) przepisów postępowania:
art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: "P.p.s.a.") polegające na wykroczeniu przez Sąd poza granice sprawy, poprzez zobowiązanie organu do udostępnienia skarżącemu "Programu [...] z 25 marca 2023 r." podczas gdy skarżący o przesłanie takiego Programu nigdy nie wnioskował;
art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu przez Sąd stanu faktycznego i uznaniu, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej obejmował swoim zakresem udzielenie informacji publicznej w postaci "Programu [...] z 25 marca 2023 r.'', podczas gdy skarżący o przesłanie takiego Programu nie wnioskował, żądając wyłącznie udostępnienia mu kopii umów, rachunków, faktur i korespondencji prowadzonej przez Uniwersytet z kościołami i związkami wyznaniowymi lub kościelnymi, osobami prawnymi.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Skarżący zakwestionował wyrok w części, tj. w zakresie pkt 1 i 4 wyroku i zarzucił mu naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj.:
art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. - przez nakazanie organowi rozpoznania wniosku w zakresie, którego wniosek nie obejmował;
art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 3 przez dokonanie błędnych ustaleń taktycznych w zakresie posiadania przez organ wnioskowanej korespondencji oraz jej treści;
2) prawa materialnego:
art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.
a) u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż korespondencja prowadzona przez organ z podmiotem zewnętrznym dotycząca korzystania z majtku organu nie stanowi informacji publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w części, to jest w zakresie punktu 1 i 4 sentencji wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania; ewentualnie o uchylenie wyroku w części, to jest w zakresie punkt 1 i 4 sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu. Wniesiono o przeprowadzenie rozprawy oraz rozpoznanie sprawy poza kolejnością na zasadzie art. 193 P.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 2 U.d.i.p., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.
W piśmie z 7 lutego 2024 r. skarżący wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej organu, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skargi kasacyjne okazały się zasadne, choć nie wszystkie zarzuty podlegały uwzględnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił podniesiony w skardze kasacyjnej organu zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a.. W ramach tego zarzutu organ zakwestionował prawidłowość podstawy faktycznej wyroku WSA co do tego, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej obejmował swoim zakresem udzielenie informacji publicznej w postaci "Programu [...] z 25 marca 2023 r.'', podczas gdy skarżący o przesłanie takiego Programu nie wnioskował. Zasadność podniesionego zarzutu została potwierdzona w skardze kasacyjnej skarżącego, w której również zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący wnioskował o udostępnienie programu [...]. Jeżeli zatem pomiędzy stronami jest bezsporne, że wniosek dostępowy skarżącego nie obejmował żądania udostępnienia Programu [...], to rozstrzygnięcie zawarte w pkt I kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku WSA zobowiązujące organ do jego udostępnienia należało uznać za niezgodne z prawem.
W tym stanie rzeczy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej organu, kwestionujące ocenę prawną przypisującą programowi [...] przymiot informacji publicznej nie mają znaczenia prawego i nie wymagają merytorycznego rozważenia.
Naczelny Sąd Administracyjny negatywnie zweryfikował zarzuty sformułowane w pkt III 2) i 3) skargi kasacyjnej skarżącego. Pomimo oparcia ich na obu podstawach kasacyjnych dopuszczonych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. odnoszą się one
w istocie do tej samej kwestii: podważają stanowisko WSA, że korespondencja mailowa pomiędzy Uniwersytetem Medycznym X a kościelnym podmiotem zewnętrznym, nie jest informacją publiczną, albowiem ma charakter wewnętrzny, nie wyraża oficjalnego stanowiska w kwestiach dotyczących realizacji zadań publicznych bądź dysponowania majątkiem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną WSA.
Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej
i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana
z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2021 r.; sygn. akt III OSK 3461/21 oraz z dnia 7 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3195/21). Przypomnieć również należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013/8/122) stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają, jednakże treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej "dokumentów urzędowych". W rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają dokumenty, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r.; sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2130/11 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 666/12). Istotę dokumentu wewnętrznego, jak trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7293/21 jest, że dokument wewnętrzny jest dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ale jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. W doktrynie zwraca się nadto uwagę, że udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 204-209).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że waloru takiej informacji nie posiada zatem np.:1. wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13); 2. korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; z dnia 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1203/12; z dnia 25 marca 2014 r., sygn. I OSK 2320/13; z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. I OSK 2770/13; z dnia 18 września 2014 r., sygn. I OSK 3073/13 oraz z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3335/21).
Uwzględniając powyższe zapatrywania jak i mając na uwadze przyjęte założenia systemowe, należy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać, że WSA oceniając działanie organu był uprawniony do odwołania się do wypracowanej przez orzecznictwo i doktrynę koncepcji dokumentu wewnętrznego i przyjęcia, że żądana korespondencja mailowa pomiędzy Uniwersytetem Medycznym X a kościelnym podmiotem zewnętrznym, nie jest informacją publiczną.
Treść przedmiotowej korespondencji potwierdza, iż dotyczyła ona kwestii organizacyjnych, przygotowawczych, związanych z objęciem przez Rektora Uniwersytetu X patronatu nad konferencją: "[...]", konferencja dla lekarzy i pracowników ochrony zdrowia oraz studentów kierunków medycznych 25 marca 2023 - Dzień Świętości Życia. Błędne jest założenie skarżącego, że korespondencja ta z założenia musiała zawierać dane dotyczące wydatków ze środków publicznych i sposobu realizacji zadań publicznych. Zawarte w przedmiotowej korespondencji informacje nie miały takiego charakteru. Przyjęte oceny prawne nie wykluczają tego, że informacje związane
z organizacją Konferencji, której dotyczyła korespondencja mailowa nie mogą stanowić informacji publicznej. Przesądzają jedynie o tym, że przedmiotowa korespondencja takich informacji nie zawierała.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, dlatego na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił pkt 1, 2, 3, i 5 wyroku WSA i w tym zakresie oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi kasacyjnej w zakresie pkt 4 wyroku WSA. W tej części wyroku Sąd pierwszej instancji oddalił skargę i to rozstrzygnięcie nie zostało skutecznie zakwestionowane skargą kasacyjną wniesioną przez skarżącego (organ nie kwestionował wyroku w tym zakresie).
Działając na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Obie skargi kasacyjne podlegały częściowemu uwzględnieniu stąd wzajemne zasądzanie kosztów postępowania kasacyjnego pomiędzy stronami byłoby niecelowe.