III OSK 802/22

III OSK 802/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Bk 595/21 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2021-12-30
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 994
art. 101 § 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 827
art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni A. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 595/21 w sprawie ze skarg Spółdzielni B. w S. i Spółdzielni A. w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 25 lipca 2018 r. nr XLVIII/607/2018 w przedmiocie powierzenia Prezydentowi Miasta Suwałk uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargi, 2. zwrócić Spółdzielni A. w S. i Spółdzielni B. w S. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Białymstoku kwoty po 300 (trzysta) złotych uiszczone tytułem wpisów sądowych od skarg.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skarg Spółdzielni B. w S. i Spółdzielni A. w S. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Suwałkach z 25 lipca 2018 r. nr XLVIII/607/2018 w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Suwałk uprawnień do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą z 25 lipca 2018 r. Rada Miejska w Suwałkach powierzyła Prezydentowi Miasta Suwałk uprawnienie do ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. W § 1 uchwały określono, że ustalanie wysokości opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową eksploatowaną przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Suwałkach spółka z o.o. powierza się Prezydentowi Miasta Suwałk. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Suwałk (§ 2), a uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3).
Skargi na powyższą decyzję wniosły wskazane na wstępie spółdzielnie mieszkaniowe.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że obie skarżące spółdzielnie jako zarządcy nieruchomościami położonymi na terenie miasta Suwałki, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe do systemu kanalizacji deszczowej, mają obowiązek ponoszenia opłat z tytułu odprowadzania tych wód. Przedmiotowa uchwała narusza zatem interes prawny tych skarżących w rozumieniu art. 101 § 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g.). Kwestionowana uchwała dotyczy powierzenia Prezydentowi Miasta Suwałk uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych kanalizacją deszczową, a zatem do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Z tego względu można nadać jej charakter normatywny, kształtujący sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów spoza kręgu organów gminy, w tym skarżących spółdzielni. Powoduje to możliwość naruszenia jej ustaleniami interesu prawnego podmiotów spoza struktury organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Obie skarżące spółdzielnie są usługobiorcami w zakresie usług komunalnych świadczonych na terenie Miasta Suwałki, co oznacza, że zaskarżona uchwała bezpośrednio wpływa na ich sferę prawną z tego względu, że z nieruchomości, którymi zarządzają, są i będą w przyszłości odprowadzane wody opadowe i roztopowe.
Sąd I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy z 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 2180), z dniem 12 grudnia 2017 r. uchylony został art. 24 ust. 1-5b i art. 7-13 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028) upoważniający radę gminy do zatwierdzania w drodze uchwały taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Natomiast na podstawie art. 494 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566) z dniem 1 stycznia 2018 r. z definicji ścieków znajdującej się w art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, usunięto wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Tym samym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne utraciły uprawnienia do ustalenia opłaty za gospodarowanie wodami opadowymi oraz ustalania cen i odpłatności za taką usługę. Wody opadowe i roztopowe nie są w świetle wskazanych przepisów ściekami, więc nie podlegają taryfom ustalanym na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 827; dalej: u.g.k.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Sąd I instancji wskazał, że charakter prawny tego rodzaju uchwał budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd I instancji podzielił jednak stanowisko, że zarówno uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (gminy) wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jak też uchwała tego organu wydana na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., a także zarządzenie organu wykonawczego gminy, wydane z upoważnienia uchwały rady gminy na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., w przedmiocie ustalenia stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, są aktami prawa miejscowego, a organy te uprawnione są do wydawania takich uchwał i zarządzeń.
Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, ze zm.; aktualnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Z kolei z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wynika, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Tym samym, skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak należytej publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia A. w S. (dalej: skarżąca kasacyjnie)
W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 23 ze zm., dalej: u.d.s.t.). Polegało to na błędnej wykładni i przyjęciu, że przepis ten pozwala na ustanowienie przez samorząd gminny odpłatności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji miejskiej oraz w konsekwencji scedowanie tego uprawnienia na organ wykonawczy gminy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że m.in. z uwagi na brak dobrowolności po stronie mieszkańców w korzystaniu z miejskich urządzeń kanalizacji deszczowej, nie jest możliwe ustanowienie tego rodzaju odpłatności. Ponadto naruszenie tego przepisu polegało na niewłaściwym zastosowaniu.
Spółdzielnia zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k., jak i art. 91 ust. 1 u.s.g. Polegało to na braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały także z powodu wydania jej bez podstawy prawnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy prawnej do ustanowienia odpłatności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji miejskiej.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie wniosła o wypowiedzenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą "zarówno Rada Miejska w Suwałkach, jak i Prezydent Miasta Suwałk, uprawnieni byli do wydania zaskarżonej uchwały oraz zaskarżonych zarządzeń. W tej mierze Sąd przyznaje rację tym organom a nie skarżącym spółdzielniom". W takiej sytuacji skarżąca kasacyjnie wniosła o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Suwałki wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów oraz nieuwzględnienie wniosku skarżącej kasacyjnie o przedstawienie odmiennej oceny prawnej w zakresie dopuszczalności podjęcia zaskarżonej uchwały.
Z kolei Spółdzielnia B. w S. wniosła w odpowiedzi na skargę kasacyjną o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie jednak do art. 4 ust. 2 u.g.k., uprawnienia, o których stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Z powyższych przepisów wynikają zatem uprawnienia dwojakiego rodzaju, przysługujące organowi stanowiącemu samorządu terytorialnego. Z jednej strony, organ ten może podjąć uchwałę ustalającą ceny i opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z drugiej natomiast, może swoje uprawnienie w tym zakresie przekazać organowi wykonawczemu danej jednostki samorządu terytorialnego. W tej sprawie przedmiotem skargi do Sądu I instancji i w konsekwencji przedmiotem wyroku Sądu I instancji zaskarżonym skargą kasacyjną jest uchwała Rady Miejskiej w Suwałkach wydana w drugim z tych przypadków, a zatem uchwała, na podstawie której organ stanowiący Miasta Suwałki przekazał swoje kompetencje do ustalenia przedmiotowych opłat organowi wykonawczemu tej gminy miejskiej. Przedmiotem odrębnych skarg były również trzy zarządzenia Prezydenta Miasta Suwałki wydane na podstawie tego upoważnienia, ale wyroki Sądu I instancji wydane w tym przedmiocie nie zostały zaskarżone i są prawomocne. Przedmiotem skargi do Sądu I instancji w tej sprawie była zatem uchwała wydana na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przedmiotem rozważań Sądu I instancji w tej sprawie były dwie kwestie.
Po pierwsze, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi podstawę do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Analiza normatywna tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawiera on normy upoważniające organy stanowiące do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Sąd I instancji trafnie dostrzegł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstała rozbieżność poglądów prawnych co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Z jednej strony wykształcił się nurt orzeczniczy przyjmujący, że uchwały wydawane na podstawie wymienionego przepisu stanowią akty kierownictwa wewnętrznego, zawierające wytyczne dla podmiotów wykonujących na rzecz jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat miała być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2021 r., I GSK 1810/18, LEX nr 3218740). Drugi nurt orzeczniczy przyjmuje, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawarte w tej normie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r., I OSK 1901/13, LEX nr 1418773 oraz z 22 listopada 2022 r. III OSK 5837/21, LEX nr 3436066). Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie podziela pogląd, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018 r., II OSK 2990/17, LEX nr 2455184 oraz z 7 września 2017 r., II OSK 27/16, LEX nr 2374152).
Po drugie, przedmiotem rozważań Sądu I instancji, a zarazem zasadniczym przedmiotem sporu w tej sprawie była dopuszczalność ustalenia opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych na podstawie powołanego art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Zgodnie z art. 16 pkt 69 Prawa wodnego, ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych - rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Natomiast, jak już wyżej wskazano, z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty. Przepis art. art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych stanowi zatem zadania własne gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi.
Zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, użyte w ustawie określenia oznaczają: ścieki komunalne - ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Z zestawienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 2 pkt 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wynika, że usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z "postanowieniem" (w znaczeniu uchwalenia) o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zauważyć przy tym należy, że w analizowanym przepisie zawarto alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 listopada 2021 r., I GSK 639/21 (LEX nr 3291678), "lokalny prawodawca może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku wysokość opłaty jest pochodną ceny. (...) Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć zastosowania jakakolwiek "kalkulacja" wykraczająca poza akt prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi. Zauważyć również należy, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednak - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne.
Powyższe uwagi mają charakter porządkujący i wynikają z zaprezentowanego przez Sąd I instancji stanowiska, częściowo kwestionowanego w skardze kasacyjnej, jednak nie mogły mieć zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Wynika to z tego, że zarówno opisana wyżej rozbieżność w orzecznictwie, jak i ocena w zakresie dopuszczalności ustalenia opłat za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, dotyczyła aktów (uchwał organów stanowiących lub zarządzeń organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego) ustalających przedmiotowe opłaty. To bowiem te akty mają charakter aktów prawa miejscowego i tym samym mogą być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w granicach naruszenia interesu prawnego i na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Natomiast Sąd I instancji nie dokonał głębszej analizy dopuszczalności zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Suwałkach wydanej na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., która stanowi jedynie upoważnienie dla organu wykonawczego tej gminy miejskiej. W tym zakresie Sąd I instancji oparł się wyłącznie na odosobnionym poglądzie wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2021 r. III OSK 5528/21 (błędnie określonym przez Sąd I instancji jako wyrok), którego jednak Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie nie podziela. Podkreślenia przy tym wymaga, że szczegółowa analiza wyroków sądów administracyjnych dotyczących aktów wydanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. prowadzi do wniosku, że jeśli podstawę kontrolowanych w tych wyrokach aktów stanowił również art. 4 ust. 2 u.g.k. to tylko z tego powodu, że wydawane były na podstawie upoważnienia z tego przepisu, a nie dlatego, że były to akty ustanawiające tego rodzaju upoważnienie. Przykładowo w wyroku z 16 stycznia 2018 r. II OSK 2868/17 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należy przyjąć, że aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Z tak zaprezentowanego stanowiska wynika, że aktem prawa miejscowego jest zarówno uchwała organu stanowiącego wydana bezpośrednio na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jak i zarządzenie wydane przez organ wykonawczy na podstawie upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.g.k. Nie wynika natomiast z niego, że aktem prawa miejscowego jest również uchwała ustanawiająca tego rodzaju upoważnienie (subdelegację) na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, uchwała tego rodzaju nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz akt wewnętrzny, którego adresatem jest wyłącznie organ wykonawczy danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to zatem akt prawa miejscowego, który może zostać zaskarżony do Sądu I instancji na podstawie art. 3 § 2 ust. 5 p.p.s.a., lecz akt z art. 3 § 2 ust. 6 p.p.s.a. Nie zawiera bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie kreuje również bezpośrednio żadnych praw i obowiązków dla jakichkolwiek odbiorców (w tym skarżącej kasacyjnie), lecz stanowi wyłącznie subdelegację kompetencji dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie oraz druga spółdzielnia mieszkaniowa wnosząca skargę do Sądu I instancji, dysponowały interesem prawnym w zaskarżeniu tej uchwały, a tym bardziej, że interes ten został naruszony. Brak jest bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej kasacyjnie (jak i drugiej spółdzielni mieszkaniowej wnoszącej skargę). Związek ten mógł ewentualnie powstać dopiero na skutek wydania zarządzeń Prezydenta Miasta Suwałk ustalających przedmiotowe opłaty. To z kolei uzasadniało odrzucenie skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (w tym przypadku art. 101 ust. 1 u.s.g.).
Z tych względów i na podstawie art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargi. O zwrocie wpisów sądowych od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ żaden z przepisów p.p.s.a., jak też żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia tego rodzaju kosztów w przypadku uchylenia zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę, jeśli skargę kasacyjną wnosi skarżący do Sądu I instancji.