III OSK 798/25

III OSK 798/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6262 Radni
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Łd 436/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2025-01-22
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par 1, art. 3 par 2 pkt 5 i 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 25 ust. 4 i 8
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 436/24 w sprawie ze skarg Wojewody Łódzkiego i Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w D. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy D. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 436/24, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wojewody Łódzkiego i Prokuratora Rejonowego w Sieradzu (dalej skarżący lub Prokurator) na uchwałę Rady Miejskiej w D. (dalej Rada Miejska) z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w D., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1), a także zasądził od Gminy D. na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Rada Miejska w D. w dniu [...] marca 2024 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w D.. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 25 ust. 4, ust. 6, ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572, 1463, 1688) zwanej dalej u.s.g. oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu rady gminy (Dz. U. poz. 1974) zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie maksymalnej wysokości diet.
W rozpoznawanej sprawie oceniając kwestionowaną uchwałę z perspektywy art. 25 ust. 4 u.s.g. należało uznać, że jej postanowienia są wadliwe, co stanowi istotne naruszenie prawa. W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada nie wskazała podstawy, od której należy wyliczyć wysokość diety. Podejmując uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a także regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a także pozostałych radnych. Określenie procentowego sposobu obliczania wysokości przysługujących diet bez wskazania podstawy czy też kwoty bazowej stanowi istotne naruszenie art. 25 ust. 4 u.s.g. Art. 25 ust. 6 u.s.g. wprost wskazuje na konieczność ustalenia kwoty bazowej. Uszczegółowienie wprowadzonej zasady obliczania wysokości diet w uzasadnieniu do uchwały nie można uznać za prawidłowe wypełnienie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 25 ust. 4 u.s.g., ponieważ nie stanowi ono integralnej części uchwały, a w konsekwencji nie podlega publikacji we właściwym dzienniku urzędowym. Sąd podzielił pogląd, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji. Stanowisko to nie znalazło jednak odzwierciedlenia w treści zaskarżonej uchwały. Analogicznie skonstruowano normatywne podstawy potrącenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na posiedzeniach Rady Miejskiej. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe ale i bezpodstawne.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi określenie w § 4 zaskarżonej uchwały, że w przypadku zmiany funkcji pełnionej przed radnego, od której uzależniona jest wypłata diety lub jej wysokość w trakcie trwania miesiąca kalendarzowego, wymiar diety ryczałtowej za dany miesiąc ustala się proporcjonalnie, przyjmując za miesiąc 30 dni stanowi istotne naruszenie prawa. Niewątpliwie treść tego postanowienia jest ze sobą sprzeczna, bowiem Rada w pierwszej części § 4 wskazuje na miesiąc kalendarzowy, a następnie przyjmuje jako miesiąc 30 dni. Rację ma Prokurator podnosząc, że w roku są tylko 4 miesiące, które mają 30 dni, a w przypadku do pozostałych miesięcy przepis wzbudza wątpliwości interpretacyjne. Postanowienie § 4 jest sprzeczne z treścią art. 24 ust. 7 u.s.g., który stanowi, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców. Art. 24 ust. 7 u.s.g. wprost posługuje się pojęciem "miesiąca", zatem przyjęcie w § 4 zaskarżonej uchwały, że miesiąc kalendarzowy to 30 dni stanowi wyjście poza delegację.
Odnosząc się z kolei do zarzutu wadliwości § 5 zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. W § 5 uchwały przyjęto, że w razie objęcia mandatu radnego lub funkcji w trakcie trwania kadencji, dieta miesięczna przysługuje w następnym miesiącu po objęciu mandatu lub funkcji. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że Rada pominęła przyjęcie 30-dniowego formatu miesiąca (tak jak w § 4 zaskarżonej uchwały). Ponadto Rada pozbawiła części radnych diety przysługującej za część miesiąca, w którym objęli mandant lub funkcję, przyznając im to uprawnienie dopiero w następnym miesiącu. Stanowi to istotne naruszenie art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. i art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że w § 7 ust. 1 kwestionowanej uchwały Rada ustaliła zasady potrącenia diet w przypadku nieobecności radnego na sesji Rady Miejskiej. Co do zasady dopuszczalne jest przyznanie radnemu diety w formie ryczałtu jednak z treści uchwały muszą wynikać przejrzyste reguły jej potrącania, w sytuacji gdy mandat nie jest realizowany. Należy przypomnieć, że prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska nie określiła również kwoty bazowej, od której należy liczyć wynagrodzenie radnego, a co za tym idzie w § 7 ust. 1 uchwały nie określono także kwoty bazowej. Z kolei § 7 ust. 2 uchwały stanowi, że jeżeli radny wykonywał obowiązki związane z pełnieniem funkcji radnego, które uniemożliwiały mu obecność na posiedzeniu sesji lub komisji stałej, dieta nie ulega obniżeniu. W ocenie Sądu postanowienie to w świetle powyżej wskazanego wyroku NSA sygn. III OSK 2472/21 stanowi niepełne uregulowanie. Konstrukcja normatywnych podstaw niewypłacenia diety ogranicza się do nieobecności na posiedzeniach Rady Miejskiej i komisji stałych w odpowiednim wymiarze czasu ich trwania. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne (wyrok NSA z 10 lutego 2022 r. sygn. III OSK 3602/21). W sytuacji, gdy radny w czasie swojej nieobecności podczas pracy rady lub jej organów, nie wykonuje innych czynności związanych z pełnieniem nie tylko funkcji, ale również mandatu radnego, to nie powinien otrzymać diety, chociażby ta nieobecność była usprawiedliwiona.
W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Dieta winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu za każdy dzień niewykonywania funkcji określonej w uchwale i nie może przekroczyć limitu określonego w rozporządzeniu w sprawie maksymalnej wysokości diet.
W zakresie § 8 zaskarżonej uchwały Sąd podzielił zarzut Prokuratora, że ustalenie, że radny może złożyć pisemne oświadczenie o rezygnacji z całości lub części diety albo o przekazaniu jej na inny cel, wskazany w oświadczeniu jest wyjściem poza delegację ustawową z art. 25 ust. 4 u.s.g. Rada Miejska w ramach swoich kompetencji, w oparciu o wskazany przepis, ma jedynie legitymację do ustalenia zasad na jakich przysługuje radnemu dieta.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w zakresie § 1, § 4, § 5, § 7 i § 8 w sposób istotny naruszają prawo, zatem zasadne jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miejska w D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki uzasadniające podjęcie takiego rozstrzygnięcia;
2) naruszenie prawa materialnego:
a) art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że kwestia uregulowania materii w zakresie zasad zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym nie może zostać uregulowana odrębnie w innym akcie (w odrębnej uchwale) niż regulacja ustalająca zasady ustalenia diet;
b) art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnie i przyjęcie bezzasadnie przez Sąd pierwszej instancji, że rada miejska winna w uchwale określić zasady ustalania comiesięcznie zróżnicowanej wobec każdego radnego diety, ponieważ zdaniem skarżącego kasacyjnie w takiej sytuacji zamiast uchwały rady gminy byłyby w istocie wydawane comiesięczne indywidualne akty kierowane do poszczególnych radnych ustalające indywidualnie mu wysokość diety;
c) art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię skutkiem czego było przyjęcie przez Sąd, że uzasadnienie uchwały nie stanowi jej integralnej części i nie można wobec tego uznać, iż Rada gminy procedując skarżoną uchwałę określiła kwotę bazową stanowiącą podstawę do wyliczenia diet wskazanych procentowo.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Co do zasady w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Tym niemniej w okolicznościach tej sprawy należy w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Prawidłowa wykładnia podniesionych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego determinuje bowiem sposób rozstrzygania w tej sprawie.
Podstawą do unieważnienia całej zaskarżonej do Sądu pierwszej uchwały nie były podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów. Podstawowym naruszeniem prawa mającym istotny charakter w tej sprawie było niewskazanie w zaskarżonej uchwale wysokości maksymalnej diety, od której ustalane były procentowo diety dla radnych pełniących określone funkcje i dla radnych nie pełniących tych funkcji
Zgodnie z treścią art. 25 ust. 6 u.s.g. obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały, wysokość diet przysługujących radnym nie mogła przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1533 z późn. zm.). Dopełnieniem tej regulacji była treść § 3 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet. Art. 25 ust. 6 u.s.g. nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia w uchwale wysokości diet przysługujących radnym, zawierając określenie maksymalnej ich wysokość i dodatkowo uzależniając je od liczby mieszkańców każdej gminy stosowanie do treści powołanego § 3 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie maksymalnej wysokości diet. Tym samym trafnie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała nie zawierała wyraźnej regulacji dotyczącej wysokości tych diet, to stanowiło to naruszenie ustawy mające istotny charakter.
Jak wynika z unieważnionej przez Sąd pierwszej instancji uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] żaden jej przepis nie określał podstawy do ustalania wysokości diety radnych. W szczególności § 1 tej uchwały stanowił o ustaleniu wysokości diet dla radnych z uwzględnieniem pełnionych funkcji w Radzie Miejskiej w D. w ten sposób, że: Przewodniczącemu Rady przysługiwała dieta w wysokości 50%, Wiceprzewodniczącym Rady Miejskiej i Przewodniczącym komisji Rady w wysokości 45% a pozostałym radnym w wysokości 40%. Nic nie wynika z przepisów samej uchwały, od jakiej kwoty liczone było owe 50%, 45% i 40%. Tym samym jeżeli uchwała określająca wysokość diet należnych radnym nie posługuje się jednoznacznie wyrażonymi kwotami diet, ale określa je procentowo, to treść ta powinna precyzyjnie regulować kwotę, od której ustalane są owe procenty. Brak objęcia treścią zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały wysokości kwoty, od której liczone są kwoty diet dla poszczególnych grup radnych usystematyzowanych z uwagi na pełnione funkcje stanowi podstawą wadę uzasadniająca – co trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – jej unieważnienie i to w całości.
Nie jest przy tym zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegającego na dokonaniu błędnej wykładni art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uzasadnienie uchwały nie stanowi jej integralnej części i nie można wobec tego uznać, że Rada Miejska w D. procedując skarżoną uchwałę określiła kwotę bazową stanowiącą podstawę do wyliczenia diet wskazanych procentowo.
Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. rada gminy ustala zasady na podstawie których radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ustalenie tych zasad następuje w drodze uchwały, a nie jej uzasadnienia. To uchwała jest aktem prawa miejscowego, a jej uzasadnienie ma jedynie wyjaśniać, dlaczego przyjęto takie a nie inne rozwiązania zawarte w danym akcie. Uzasadnienie uchwały nie stanowi jej części merytorycznej i nie uzupełnia brakujących jej przepisów.
Zgodnie z treścią § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone m.in. w dziale I rozdziale pierwszym załącznika do tego rozporządzenia.
W tym rozdziale (rozdział pierwszy dział I) znajduje się § 12 stosownie do którego uzasadnienie projektu ustawy, oprócz spełnienia wymagań określonych w ustawach, w regulaminie Sejmu i w regulaminie pracy Rady Ministrów, powinno zawierać: 1) przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej ustawy środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia - przedstawienie osiągniętych wyników; 2) szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanej ustawy albo jej poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt ustawy przewiduje takie postanowienia. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do aktów prawa miejscowego nie pozwala na przyjęcie, że uzasadnienie projektu aktu prawa miejscowego może zawierać normy prawne uzupełniające treść samego aktu. Tym samym nawet wskazanie w uzasadnieniu unieważnionej przez Sąd pierwszej instancji uchwały kwoty bazowej na podstawie której należało ustalać wysokość diet należnych radnym Rady Miejskiej w D. nie oznacza, że kwota ta została zawarta w samej uchwale.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 25 ust. 4 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że określenie zasad zwrotu kosztów podroży służbowych przysługujących radnym nie może zostać uregulowane odrębnie w innym akcie (w odrębnej uchwale) niż regulacja ustalająca zasady ustalenia diet. Bezzasadność tego zarzutu wynika stąd, że tego argumentu w ogóle nie podniósł Sąd pierwszej instancji unieważniając zaskarżoną uchwałę. Tym samym skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie stwierdził, aby przesłanką unieważnienia uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w D. było nieobjęcie jej treścią zasad zwrotu kosztów podróży służbowych, to nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w takim zakresie, w jakim Sąd ten tego przepisu nie stosował, a więc i nie dokonywał jego wykładni.
Nie może spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 25 ust. 4 i ust. 8 u.s.g. polegającego na przyjęciu, że Rada Miejska w D. powinna w uchwale określić zasady ustalania comiesięcznie zróżnicowanej wobec każdego radnego diety, ponieważ zdaniem strony skarżącej kasacyjnie w takiej sytuacji zamiast uchwały rady gminy byłyby w istocie wydawane comiesięczne indywidualne akty kierowanych do poszczególnych radnych ustalające indywidualnie mu wysokość diety.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wskazał, aby unieważniona uchwała miała określać zasady ustalania comiesięcznie zróżnicowanej wobec każdego radnego diety. Już z tego powodu tak sformułowany zarzut kasacyjny jest wadliwy.
Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. rada gminy obligatoryjnie ustala zasady przysługiwania radnym diet. Z uwagi na - w znacznej mierze - kompensacyjny charakter samej diety mającej stanowić wyrównanie zmniejszonego przez radnego dochodu (zarobku) w związku z wykonywaniem mandatu oraz poniesionych kosztów związanych z wykonywaniem mandatu, ustawodawca nakazuje określenie takich zasad, aby mogły one rekompensować ograniczoną możliwość zarabiania przez radnego w związku z wykonywaniem mandatu oraz ponoszenia niezrekompensowanych w inny sposób wydatków z związku z wykonywaniem mandatu. Wyraźnie stanowi o tym art. 7 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego mającej, co należy podkreślić, status wiążącej Polskę umowy międzynarodowej stanowiącej część obowiązującego porządku prawnego. Zgodnie z jego treścią status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatów co oznacza, że powinien on zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne.
Tym samym nie było wadliwym wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że skoro wykonywanie mandatu radnego związane jest z szeregiem różnorodnych aktywności, to powinno się przynajmniej część z nich powiązać z ustalaniem wysokości diety lub z zasadami jej potrącania z uwagi na brak określonych aktywności.
Organ stanowiący gminy powinien tak uchwalić przepisy dotyczące diet należnych radnym, aby możliwe było powiązanie wykonywania mandatu z jak najszerszym zakresem aktywności radnego w ramach tego mandatu. Nawet w przypadku, gdy w istocie radni w danej gminie nie tracą zasadniczo żadnego dochodu ani możliwości zarobkowania w związku z wykonywaniem mandatu, to i tak powinni oni w podejmowanej uchwale uzależnić wysokość wypłacanej diety od stopnia i zakresu aktywności związanej z wykonywaniem mandatu. Pełni to bowiem dodatkową funkcję motywującą radnych do jak najszerszej ich aktywności i stanowi mechanizm pozwalający na stałe utrzymywanie więzi z mieszkańcami. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego określenie, jakie to niewykonywane przez radnego aktywności w ramach mandatu powinny skutkować obniżeniem diety i w jakiej wysokości powinny być te obniżki. To jest zakres samodzielności rady gminy i sami radni powinni dążyć do tego, żeby dostosować wykonywanie mandatu do lokalnych warunków, potrzeb, oczekiwań mieszkańców i możliwości. Jeżeli radny będzie wiedział, że za brak określonych aktywności z jego strony dieta będzie mu pomniejszona, wówczas jest większa szansa na pełniejsze zaangażowanie się radnego w zakresie kontaktów z mieszkańcami i ich reprezentowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 23 ust. 1 u.s.g. radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy i utrzymywać stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmować zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawiać je organom gminy do rozpatrzenia, bez możliwości związania go instrukcjami wyborców.
Brak uzależnienia powiązania jakiejkolwiek aktywności radnego w ramach sprawowanego mandatu z innymi działaniami niż tylko udział w sesji (lub posiedzeniu komisji) oznacza, że radni mogą mieć mniejszą motywację co do np. uczestniczenia w organach jednostek pomocniczych danej gminy lub pełnienia dyżurów, ponieważ z takimi działaniami nie będzie w żaden sposób powiązana wysokość wypłacanych im diet. Radni bardziej aktywni, poświęcający więcej czasu na kontakty w mieszkańcami nie będą mieli żadnego dodatkowego bodźca pozwalającego na premiowanie takiego zachowania. Tym niemniej należy stwierdzić, że sama okoliczność uzależnienia wysokości diety tylko od udziału w sesji rady gminy lub w posiedzeniach jej komisji tylko wyjątkowo powinna prowadzić do unieważnienia uchwały ustalającej zasady otrzymywania i wysokość diet. Ustawodawca bowiem nie zawarł wyraźnego przepisu nakazującego powiązanie ich wysokości (tj. wysokości diet) od poszczególnych aktywności radnego w ramach wykonywania mandatu, a tym samym pozostawił w tym zakresie swobodę do przyjęcia rozwiązań w tak podejmowanych uchwałach. Brak określenia w uchwale Rady Miejskiej w D. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w D. innych pomniejszeń wysokości wypłacanych diet za wyjątkiem braku udziału w sesji Rady Miejskiej i w posiedzeniach jej stałych komisjach samodzielnie nie powinien przesądzać o nieważności tej uchwały. Także w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, aprobowany w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym ocena zakresu zróżnicowania wysokości obniżeń diety w zależności od określonych aktywności radnego stanowiłaby ocenę celowości takiej uchwały, a takie kryterium kontroli sądowej nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 2383/22; wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 1110/23).
Zgodnie z art. 24 ust. 8 u.s.g. rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby unieważniona uchwała nie uwzględniała zróżnicowania wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnych, a jedynie na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku przytoczył treść tego przepisu trafnie przy tym dodając, że także z art. 25 ust. 8 u.s.g. nie wynika uprawnienie do swobodnego ustalania wysokości diety z pominięciem w szczególności jej maksymalnej wysokości określonej w art. 25 ust. 6 tejże ustawy. W związku z tym także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 25 ust. 8 u.s.g. jest niezasadny.
Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej sprawie zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego i tym samym kognicja sądu administracyjnego do jego kontroli opierała się na art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., a żaden przepis szczególny nie wyłączył kognicji do jego unieważnienia w przypadku dostrzeżenia istotnej wady. Taka wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie określała wysokości maksymalnej diety, od której ustalano procentowy jej udział dla radnych pełniących poszczególne funkcje lub nie pełniących ich w ogóle. Tym samym istotna wadliwość jej § 1 uzasadniała stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w D.. Ponadto w istotnym zakresie naruszały obowiązujące prawo także inne przepisy tej uchwały (np. § 4, § 5 i § 8), jednakże z powodu braku zarzutu w skardze kasacyjnej co do naruszenia w tym zakresie prawa przez Sąd pierwszej instancji nie była prowadzona kontrola zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).