III OSK 792/24

III OSK 792/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Łd 71/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-10-03
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 50 § 1 i art. 174
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 71/23 w sprawie ze skargi F. z siedzibą w W. na bezczynność Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od F. z siedzibą w W. na rzecz Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 października 2023 r., II SAB/Łd 71/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę F. z siedzibą w W. na bezczynność Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 12 czerwca 2023 r. F. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi oraz Prorektora ds. organizacji i finansów Społecznej Akademii Nauk w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie w do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.). W uzasadnieniu wskazała, że wnioskiem z 21 maja 2023 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej ([...]) wystąpiła do Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi i Prorektora ds. organizacji i finansów Społecznej Akademii Nauk o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
"1. czy w Społecznej Akademii Nauk istnieją procedury wewnętrzne w przypadku kiedy po udzieleniu i wypłacaniu stypendium socjalnego uczelnia otrzyma informacje o tym, że osoba której wypłacono stypendium socjalnego uczelnia otrzyma informacje o tym, że osoba której wypłacono stypendium w dokumentach do wniosku o stypendium poświadczyła nieprawdę o swoich faktycznych dochodach;
2. jeśli w pkt 1 odpowiedź jest, że są takie procedury to proszę wskazać jakie;
3. jakie stosuje Społeczna Akademia Nauk procedury w przypadku gdyby osobą poświadczającą nieprawdę w sprawie stypendiów był obecny pracownik SAN;
4. jakie są procedury zgłaszania takich przypadków jak opisany w pkt 1 i do kogo".
Fundacja wniosła o udzielenie żądanej informacji drogą elektroniczną na adres elektroniczny wskazany we wniosku. Do dnia wniesienia przedmiotowej skargi żądana informacja publiczna nie została udzielona.
W odpowiedzi na skargę Rektor Społecznej Akademii Nauk w Łodzi wniósł o odrzucenie skargi względem Prorektora ds. organizacji i finansów Społecznej Akademii Nauk w Łodzi, a nadto o oddalenie skargi względem Rektora Społecznej Akademii Nauk. Odwołując się do art. 16 i art. 17 u.d.i.p. oraz do art. 61 § 1, art. 63 § 1-3a oraz art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.), wyjaśnił, iż email z 21 maja 2023 r., który wpłynął do organu, a na który powołuje się strona skarżąca, poza enigmatycznym adresem – [...], nie zawierał jakichkolwiek informacji pozwalających na identyfikację podmiotu, który występował z żądaniem udzielenia przedmiotowej informacji publicznej. Stąd też wniosek ten, jako niespełniający ustawowo określonych przepisami k.p.a. wymogów podania, zostałby pozostawiony bez rozpoznania. Organ podkreślił, że z żadnej okoliczności sprawy nie wynika, aby nadawcą ww. wniosku z 21 maja 2023 r. była strona skarżąca, a co za tym idzie zarzucaną mu przez Fundację bezczynność uznać należy za przedwczesną.
Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że wobec brzmienia art. 50 § 1 p.p.s.a., jak i art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., dla skutecznego wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, niezbędne jest wykazanie tożsamości podmiotu występującego o udzielenie danej informacji publicznej i podmiotu inicjującego postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie przedłożony wraz ze skargą wniosek z 21 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został podpisany, a zarówno jego treść, jak i adres poczty elektronicznej, z którego został wysłany – [...] – nie pozwalają na zidentyfikowanie podmiotu wnioskującego. Zdaniem sądu I instancji strona skarżąca nie wykazała w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, iż to Fundacja była autorem wniosku z 21 maja 2023 r. o udzielenie przez Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi przedmiotowej informacji publicznej. O powyższej okoliczności nie świadczy samo przedłożenie odpisu wniosku, czy też wynikające z powyższego domniemanie dostępu skarżącej do którejś, ze skrzynek poczty elektronicznej. Sąd podkreślił, że w dobie dzisiejszego rozwoju technik informatyzacji uzyskanie dostępu do jakiejkolwiek elektronicznej skrzynki pocztowej nie stanowi problemu (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2023 r., III OSK 79/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można również wykluczyć, iż wnosząc przedmiotową skargę Fundacja, działając w ramach swojej statutowej działalności, występowała w imieniu innego podmiotu, który był autorem wniosku z 21 maja 2023 r.
W ocenie sądu I instancji istotną i najważniejszą okolicznością przemawiającą za oddaleniem skargi jest brak wykazania tożsamości pomiędzy autorem wniosku z 21 maja 2023 r., a Fundacją zarzucającą Rektorowi Społecznej Akademii Nauk w Łodzi bezczynność w jego rozpoznaniu. Powyższe zaś prowadzi do stwierdzenia, że strona skarżąca nie wykazała, że posiada legitymację skargową i tym samym posiada interes prawny w zaskarżeniu bezczynności ww. organu w dostępie do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja, zaskarżając wyrok
w całości. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego tj.:
1. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuję, że autorem wniosku z 21 maja 2023 r. skierowanego do organu za pośrednictwem e-mail jest skarżąca, skarżąca posiada wymagane uprawnienia umożlwiające dostęp do skrzynki poczty elektronicznej [...], a zatem skarżąca posiada legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi;
2. art. 10 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie przyjęcie, że przedłożony wraz ze skargą wniosek z 21 maja 2023 r. nie został złożony przez skarżącą, bowiem nie został on podpisany, a z treści wniosku nie wynika kto jest wnioskodawcą, jak również adres poczty elektronicznej nie pozwala na zidentyfikowanie podmiotu wnioskującego, podczas gdy postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, nie ma konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy;
II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarżąca nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia skargi na bezczynności organu, gdyż nie była ona stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji oddalenie przedmiotowej skargi na bezczynność organu, podczas gdy analiza sprawy oraz zebrane w niniejszej sprawę dowody prowadzą do uznania, że skarżąca jest autorem wniosku z 21 maja 2023 r. o udzielenie informacji publicznej, a zatem posiada interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi;
2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi na bezczynność organu w przedmiocie wniosku z 21 maja 2023 r., błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozpoznaniu materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności przedłożonego odpisu wniosku, braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek wskazać podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu I instancji, określić zarzuty i szczegółowo je uzasadnić, wskazując które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Z treści przepisów art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż naruszenie prawa materialnego polegać może na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może wiec polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Pomiędzy obu rodzajami naruszeń prawa zachodzi zatem istotna różnica, gdyż błąd wykładni ma miejsce na etapie interpretacji podstawy materialnej stosowanej w danej sprawie administracyjnej. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa odnosi się do dalszego etapu procesu zastosowania normy materialnej, tj. etapu, w którym doszło już do podjęcia decyzji interpretacyjnej oraz ustalenia faktów istotnych sprawy, a organ musi zadecydować, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normatywnemu stanowi faktycznemu wynikającemu ze stosowanej normy materialnej i jej rozumienia określonego w decyzji interpretacyjnej.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów.
Zarzuty sformułowane w punktach I. 1-2 są bezpodstawne. Treść skargi kasacyjnej wskazuje, iż autor skargi kasacyjnej przez ich podniesienie kwestionuje przyjęty przez sąd I instancji stan faktyczny. Jego zdaniem zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że wniosek o udzielenie informacji publicznej skierowany został przez stronę skarżącą. Dysponowanie bowiem przez skarżącą jego wydrukiem stanowi mocne "uzasadnienie w kontekście wykazania dostępu do danego konta pocztowego", tj. konta poczty elektronicznej, z której wysłany został wniosek dostępowy (vide m.in. str. 6 skargi kasacyjnej). Rzecz jednak w tym, iż podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń faktycznych będących podstawą skarżonego wyroku sądu I instancji. Samo jednakże błędne określenie podstawy zarzutów kasacyjnych jest zasadniczo możliwe do konwalidacji przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli treść zarzutu jest prawidłowa. Przez prawidłowość zarzutu w takim przypadku rozumieć należy zbudowanie go z przepisów, w oparciu o które dokonano ustalenia faktów prawnie relewantnych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Z art. 10 ust. 2 wynika zaś, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Przepisy te zawierają regulacje procesowe odnoszące się jednakże do toku czynności procesowych związanych z udostępnianiem przez organ informacji publicznej w tzw. trybie wnioskowym.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Ten z kolei przepis wskazuje na sposób i formę udostępnienia informacji publicznej przez organ. Żaden z przepisów wskazanych w zarzutach I.1-2 nie reguluje więc trybu postępowania sądu I instancji w przedmiocie ustalenia stanu faktycznego sprawy sądowoadministracyjnej. Wypływa z tego wniosek, iż w drodze podniesienia zarzutów naruszenia samych li tylko przepisów art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nie jest możliwe wzruszenie ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji w zakresie braku wykazania, że wniosek złożony w drodze elektroniczny pochodził od strony skarżącej. Art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. rozwija bowiem publiczne prawo podmiotowe do informacji publicznej w tzw. trybie wnioskowym, a przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p. dookreśla treść tego prawa przez wskazanie sposobu i formy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Nie odnoszą się one zatem do zagadnienia faktycznego, które jest przedmiotem sporu między stronami postępowania sądowoadministracyjnego.
Oba zarzuty dotknięte są dodatkowo szeregiem innych usterek, takich jak brak powiązania podniesionych zarzutów z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowią bezpośrednią podstawę działalności sądu administracyjnego, brak określenia na czym miał polegać błąd wykładni i jaka powinna być prawidłowa wykładnia zarzuconych przepisów, czy też na czym miało polegać niewłaściwe zastosowanie przepisów i jakie działanie sądu doprowadziło do niego. Te usterki mają jednakże charakter subsydiarny względem kwestii podniesionej na wstępie rozważań, a mianowicie "niezdolnością" przepisów art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. do użycia ich do wzruszenia ustaleń faktycznych w zakresie wykazywania legitymacji procesowej strony skarżącej i skierowania przez nią wniosku dostępowego ze szczegółowo wskazanej wyżej skrzynki pocztowej. Z tych względów zarzuty oparte o podstawę materialną są bezpodstawne.
Zarzut II.2. jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest skarga wniesiona na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie jest nią zatem sprawa administracyjna sensu stricto, tj. sprawa załatwiana w procesie stosowania prawa administracyjnego materialnego w drodze decyzji administracyjnej, która byłaby wydawana w oparciu o przepisy k.p.a. Żaden ze wskazanych w zarzucie przepisów, a to przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie znalazł zastosowania w postępowaniu organu oraz pośrednio – w czynnościach procesowych podejmowanych przez sąd I instancji. Nie mogły one w związku z tym zostać naruszone przez sąd. Z tych względów zarzut naruszenia tych przepisów jest nieuzasadniony.
Zarzut II.1. jest nieuzasadniony. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. określa abstrakcyjny krąg podmiotów w świecie powinności, które na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dysponują uprawnieniem do wniesienia skargi. O posiadaniu legitymacji skargowej na gruncie skonkretyzowanej sprawy sądowoadministracyjnej przesądza jednakże norma materialna, która w hipotezie określa swojego adresata oraz normatywny stan faktyczny, a zatem zakres prawnie istotnych okoliczności, w których znalezienie się powoduje aktualizację określonych uprawnień lub obowiązków administracyjnoprawnych dla adresata. Wówczas to taki podmiot, jeśli na gruncie konkretnych okoliczności faktycznych zaistniałych w świecie bytu nie będzie usatysfakcjonowany sposobem konkretyzacji normy materialnej przez organ bądź gdy stwierdzi naruszenie przepisów procesowych regulujących termin załatwienia jego sprawy, będzie mógł wnieść skargę do sądu administracyjnego, o ile będzie jednym z podmiotów określonych w przepisie art. 50 § 1 p.p.s.a. Treść skargi kasacyjnej nie wskazuje, aby miało dojść do naruszenia tego przepisu, gdyż oddalenie skargi nie było spowodowane uznaniem, że strona skarżąca nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., a zatem błędną wykładnią tego przepisu. Przyczyną oddalenia skargi były okoliczności świata bytu związane z niewykazaniem za pomocą dowodów, że wniosek dostępowy został skierowany przez skarżącą. Podstawą oddalenia były więc okoliczności faktyczne sprawy. To zaś oznacza, że nie jest możliwe w takiej sytuacji naruszenie przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a., gdyż nie był on podstawą do ustalenia braku legitymacji skargowej w tej sprawy. Oznacza to, że zarzut tej treści nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku prawnego, co czyni go nieuzasadnionym.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.