III OSK 786/22

III OSK 786/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 769/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-24
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
ART.3 UST.1 PKT 14
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 769/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowego gospodarowania odpadami oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka) na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 30 lipca 2021 r. w przedmiocie nieprawidłowego gospodarowania odpadami.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem pokontrolnym z 30 lipca 2021 r. Mazowiecki Wojewódki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził wobec spółki:
1. przestrzegać obowiązku wynikającego z art. 76 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: P.o.ś.), tj. obowiązku zgłaszania instalacji należących do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na 30 dni przed planowanym terminem oddania do użytkowania lub zakończenia rozruchu technologicznego, jeśli jest on przewidziany;
2. prowadzić rzetelnie ewidencję odpadów;
3. nie naruszać przepisów rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U.UE.L.2006.190.1, dalej: rozporządzenie Nr 1013/2006), w szczególności w zakresie postępowania z przemieszczanymi do kraju i z kraju odpadami;
4. raporty o emisjach do Krajowej bazy wprowadzać zgodnie z ustawowym terminem.
Jednocześnie organ zobowiązał stronę do stałego przestrzegania powyższych obowiązków oraz wyznaczył termin 31 sierpnia 2021 r. na przesłanie pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. Jako podstawę zarządzenia pokontrolnego organ powołał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm.).
Spółka wniosła skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w części pkt 1, 2 i 3.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z protokołu kontroli z 22 lipca 2021 r. organ przeprowadził kontrolę w siedzibie spółki w związku z magazynowaniem i przetwarzaniem dużych ilości odpadów nieznanego pochodzenia. Kontrola przeprowadzona przez organ dotyczyła sprawdzenia przestrzegania przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach) w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami.
W ocenie Sądu I instancji, zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy sprowadzona z Kazachstanu mikrosfera, która powstaje podczas spalania węgla w elektrowni, stanowi odpad. Zdaniem spółki, odzyskiwanie i przetwarzanie mikrosfery odbywa się na terenie Kazachstanu. Spółka nabywa mikrosferę jako produkt końcowy, niewymagający dalszego przetwarzania w kraju, a nie odpad. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska spółki. Ustalenia kontroli, stanowiące podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, zostały zawarte w protokole, sporządzonym i podpisanym przez upoważnione osoby. W dniu kontroli protokół podpisał wiceprezes zarządu spółki nie wnosząc zastrzeżeń, jak i nie składając następnie odrębnego pisemnego stanowiska wobec treści protokołu, pomimo pouczenia o takiej możliwościach. Protokół kontroli zawierał opis stanu faktycznego na podstawie oględzin nieruchomości, na których prowadzona jest działalność spółki w zakresie suszenia, frakcjonowania i pakowania mikrosfery (protokół oględzin z 19 lipca 2021 r.) oraz zeznań przedstawiciela strony i innych dokumentów, stanowiących integralną część protokołu (umowy najmu, faktury zakupu mikrosfery mokrej, specyfikacja mikrosfery, dokument CMR oraz karta bezpieczeństwa). Szczególne znaczenie dowodowe ma protokół kontroli zarówno dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia pokontrolnego, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu. W ocenie Sądu I instancji, zarządzenie pokontrolne zawiera prawidłowo ustalony stan faktyczny na podstawie protokołu kontroli i jego załączników oraz wskazanie podstawy prawnej dla dostrzeżonych nieprawidłowości wymienionych w punktach w sentencji kontrolowanego aktu w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Jak wynika z protokołu kontroli spółka prowadzi działalność w zakresie suszenia, frakcjonowania i pakowania mikrosfery. Skarżąca sprowadza mikrosferę z Kazachstanu. Mikrosfera poddawana jest procesowi odzysku (suszenia, frakcjonowania) w instalacji należącej do spółki. Sprowadzany z Kazachstanu materiał w postaci mikrosfery z popiołów lotnych jest więc odpadem o kodzie 10 01 81, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 10). Ponadto ustalono, że spółka prowadzi zbieranie odpadów, ponieważ część mokrej mikrosfery jest przepakowywana i sprzedawana do Niemiec, a część jest suszona i frakcjonowana w instalacji do suszenia mikrosfery. W ocenie organu, sposób magazynowania mikrosfery: w pryzmach luzem, w porozrywanych workach tworzących pryzmy oraz w big bagach uszkodzonych i porośniętych roślinnością, niezabezpieczonych przed wilgocią i opadami atmosferycznymi (dokumentacja fotograficzna do protokołu z oględzin, stanowiącego integralną część protokołu kontroli) wskazuje, że magazynowana mikrosfera nie jest produktem, ale odpadem. Sąd I instancji podzielił ustalenia organu, że w związku z prowadzonym procesem odzysku instalacja do suszenia mikrosfery kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Odpady (mikrosfery z popiołów lotnych) przetwarzane są w procesie odzysku R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Ten proces technologiczny polega na suszeniu, przesiewaniu i konfekcjonowaniu mikrosfer. W związku z tym organ zasadnie zobowiązał spółkę do przestrzegania art. 76 ust. 4 p.o.ś.
Zdaniem Sądu I Instancji, organ dokonał ustaleń na podstawie kontroli i analizy zebranych w sprawie dokumentów oraz w oparciu o własną specjalistyczną wiedzę. Podczas czynności kontrolnych do rozporządzenia z 10 września 2019 r., obowiązującego w dacie przeprowadzania kontroli (czerwiec-lipiec 2021 r.). Zarzut skargi, że rozporządzenie weszło w życie 11 października 2019 r. nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem w dacie uruchomienia linii technologicznych do suszenia mikrosfery, tj. w maju 2019 r., instalacja przeznaczona do tego celu również kwalifikowała się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Konsekwencją przyjęcia, że sprowadzana mikrosfera stanowi odpad jest zobowiązanie do prowadzenia na bieżąco ewidencji odpadów (ilościowej i jakościowej) zgodnie z katalogiem odpadów (art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach).
Spółka sprowadzała mokrą mikrosferę stanowiącą odpad spoza terenu Polski oraz wysyłała odpady do Niemiec, ale nie posiadała zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 10 01 81, jak i zezwolenia na ich przetwarzanie w procesie odzysku. Jej działalność nie wypełnia więc definicji "odbiorcy" odpadów z art. 2 pkt 14 rozporządzenia Nr 1013/2006. Do transportu przemieszczanych odpadów przeznaczonych do odzysku powinien być dołączany dokument określony w załączniku nr VII (art. 18 rozporządzenia Nr 1013/2006).
W ocenie Sądu I instancji, dołączone do skargi dokumenty nie mogły stanowić dowodów uzupełniających, w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ponieważ nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.
Po pierwsze, art. 76 ust. 4 p.o.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia z 26 września 2019 r. oraz w związku z art. 4 ust. 1 i 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2, pkt 6, pkt 14 i pkt 21 ustawy o odpadach oraz załącznika do rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów w części kodu 10 01 81.
Po drugie, art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 4 ust. 1 i 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2, ust. 6, ust. 14 i ust. 21 ustawy o odpadach oraz załącznika do rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów w części kodu 10 01 81.
Po trzecie, art. 18 w związku z art. 3 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 2 pkt 14 rozporządzenia nr 1013/2006 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2, pkt 6, pkt 14 i pkt 21 ustawy o odpadach oraz załącznika do rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów w części kodu 10 01 81.
Po czwarte, art. 2 pkt 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 z 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniające i uchylające dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 (Dz.U.UE.L.2008.353.1) oraz art. 3 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz.U.UE.L.2006.396.1) oraz art. 2 pkt 1 ustawy z 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U. z 2020 r., poz. 2289 ze zm.) jak i w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2, pkt 6, pkt 14 i pkt 21 ustawy o odpadach oraz załącznika do rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów w części kodu 10 01 81.
W ocenie spółki, naruszenie powołanych przepisów polegało na przyjęciu, że sprowadzana mikrosfera stanowi odpad o kodzie 10 01 81.
Spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez uchylenie zarządzenia pokontrolnego z 30 lipca 2021 r. w zaskarżonej części tj. w zakresie pkt 1, 2 oraz 3, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Ponadto spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia.
Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.
Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego należy stwierdzić, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu, do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) odnośnie do ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17).
W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, który nie został nawet powołany w ramach zarzutów kasacyjnych, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3). Konieczne jest zatem ustalenie, czy zbywca przedmiotu zamierzał się go pozbyć nie widząc dla niego innego zastosowania. Jest to warunek konieczny dla przyjęcia, że dany przedmiot stanowi odpad. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że pojęcia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i pkt 19 dyrektywy 2008/98.
Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy dany przedmiot lub substancja stanowi "odpad" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy ustalić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Konkretne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE ponadto orzekł, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Taki przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrożenia zdrowia ludzi oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Przepisy dyrektywy 2008/98 dotyczą bowiem zapewnienia, żeby czynności odzyskiwania i unieszkodliwiania odpadów były wprowadzane w życie bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy to jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy 2008/98. W kontekście tych rozważań TSUE konsekwentnie podkreśla, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez nich sprawy i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".
W konsekwencji wykładnia terminu "pozbycie się" powinna być indywidualizowana, w szczególności wówczas, gdy jest wątpliwe, czy dany przedmiot jest wskutek pozbycia się odpadem. Zgodnie z sugestiami zawartymi w orzecznictwie sądów UE wykładnia taka powinna brać pod uwagę ogólne cele przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, a więc w przypadku polskiej ustawy o odpadach – ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.
Stwierdzenie istnienia unijnego prawa gospodarowania odpadami w systemie europejskiego prawa ochrony środowiska oraz stopnia wewnętrznego jego zespolenia, jest szczególnie ważne z punktu widzenia procesu sądowego stosowania prawa krajowego. Polega on na takim doborze i powiązaniu wzajemnych celów regulacji prawnych (prawa krajowego i prawa unijnego), że w efekcie tworzą one określoną całość. Stosowanie każdej z tych części łącznie powinno przyczyniać się do osiągnięcia celu nadrzędnego jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/2, dalej: TFUE). W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości "zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska" rozumiane jest najczęściej jako jeden z celów ogólnych dyrektyw dotyczących ochrony środowiska (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 22 czerwca 2022 r., C-661/20, Komisja Europejska przeciwko Republice Słowackiej, LEX nr 3356056). Powiązanie celu ogólnego w postaci "zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska dostrzegł Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 7 listopada 2018 r., C-461/17 (zob. wyrok TS z 7.11.2018 r., C-461/17, Brian Holandia i in. v. An Bord Pleanȧla, ZOTSiS 2018, nr 11, poz. I-883, LEX 2600158). W europejskim prawie gospodarowania odpadami ważne znaczenie ma stopień racjonalności celów oraz środki i metody osiągnięcia danego celu. Racjonalizacja w procesie tworzenia prawa powinna dotyczyć nie tylko celów, ale także instrumentów ich realizacji takich jak np. zasada prewencji. Ważne znaczenie dla jurysdykcji państw członkowskich ma uregulowanie w prawie UE kryteriów i metod klasyfikacji celów aktów prawnych pod kątem zapobiegania zagrożeniom spowodowanym przez odpady. Trybunał Sprawiedliwości dokonując wykładni pojęcia "odpady" odwołuje się bardzo często do celu dyrektywy, w której to pojęcie występuje (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 12 grudnia 2013 r., C-241/12, Postępowania Karne Przeciwko Shell Nederland VerkoopmaatschappIj BV i Belgian Shell NV, ZOTSiS 2013, nr 12, poz. I-821, LEX 1396656).
W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja odpadu jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. W tej sprawie tego rodzaju doprecyzowania dokonał uprawniony organ inspekcji ochrony środowiska w toku kontroli w zakładzie spółki. Spór na obecnym etapie postępowania sprowadza się w istocie (mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej), do ustalenia, czy spółka na terenie Polski dokonuje wyłącznie obrotu gospodarczego produktem, czy też dokonuje odzysku odpadu w postaci mikrosfery. Przede wszystkim, jak już wyżej wskazano, dokonywanie określonych procesów odzysku przedmiotowej mikrosfery na terenie Kazachstanu, nie oznacza jeszcze, że mikrosfera traci status odpadu, ponieważ sam proces odzysku ma znaczenie między innymi z punktu widzenia woli prowadzącego elektrownię pozbycia się tego rodzaju odpadu. Nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane, że co do zasady mikrosfera jest odpadem powstającym podczas spalania węgla w elektrowni. Nie jest również kwestionowane, że uzyskanie mikrosfery wymaga dokonania określonych procesów technicznych i technologicznych, które spółka opisała szczegółowo w skardze kasacyjnej. Należy jednak podkreślić, że rozważania spółki w tym zakresie nie miały znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy. Są to bowiem informacje oparte o wiedzę specjalistyczną i powinny być ewentualnie przedmiotem uwag do protokołu kontroli, który jednak został podpisany przez przedstawiciela spółki bez żadnych zastrzeżeń. Niezależnie jednak od powyższego, w granicach kognicji sądów administracyjnych mieści się niewątpliwie kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w kontekście prawidłowej wykładni lub zastosowania między innymi art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach, który stanowi definicję odzysku (a więc procesu przetwarzania odpadów). Zgodnie z tym przepisem, przez odzysk rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w ocenie spółki czynności faktyczne podejmowane przez nią względem przedmiotowej mikrosfery w zakładzie, to wyłącznie konfekcjonowanie i przepakowywanie, a więc czynności dotyczące już gotowego produktu. W związku z tym spółka powołuje się na pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 31 października 2019 r., w którym wskazano, że "mikrosfera, która została poddana procesowi odzysku w kraju pochodzenia i nic wymaga dalszego przetwarzania, nie stanowi odpadu i w związku z tym nie podlega żadnym wymogom przewidzianym w przepisach z zakresu gospodarki odpadami" (k. 41 akt sądowych). Tak sformułowane stanowisko jest jednak nieuprawnione w świetle analizy akt sprawy, która prowadzi do wniosku, że spółka pomija istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne i prawne. Pierwsza z tych okoliczności dotyczy instalacji do suszenia mikrosfery. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, organ ustalił podczas kontroli, że spółka dostosowała i uruchomiła dwie linie technologiczne do suszenia mikrosfery. Dostosowanie to polegało na zmianie sposobu podawania gorącego powietrza do suszarni, ułożenia półek w suszarni, które mieszały mikrosferę w komorze suszarniczej, montażu nowych rolek prowadzących, zmianie sposobu odbierania powietrza z suszarni oraz przerobieniu sposobu podawania mokrego surowca do suszarni, a także montażu przesiewaczy. Nie jest zatem tak jak wskazuje spółka w skardze kasacyjnej, że dokonywane jest jedynie przepakowywanie i konfekcjonowanie gotowego produktu. Natomiast spółka dokonuje procesu odzysku w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach w swoim zakładzie. Natomiast drugą, pomijaną przez spółkę okolicznością, jest to, że pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 31 października 2019 r. stanowi odpowiedź udzieloną spółce w związku z planowanym przywozem z Kazachstanu, Rosji i Uzbekistanu odpadów w postaci mikrosfery z popiołów lotnych, o kodzie 10 01 81 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. sprawie katalogu odpadów. Wynika to wprost z treści tego pisma. Jedynie końcowo Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że mikrosfera, która została poddana procesowi odzysku w kraju pochodzenia i nie wymaga dalszego przetwarzania, nie stanowi odpadu. W tej jednak sprawie tego rodzaju przetwarzanie jest prowadzone, co wynika z ustaleń kontroli, utrwalonych w postaci protokołu kontroli podpisanego bez zastrzeżeń przez przedstawiciela spółki.
Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, przy czym zarzuty te stanowią w istocie wyłącznie konsekwencję stanowiska spółki, że nie dokonywała nabycia odpadów i że nie prowadzi odpadów. Jak już wyżej wskazano, stanowisko to nie zasługiwało na uwzględnienie. Nie jest ponadto kwestionowane, że w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych mikrosfera może utracić status odpadu, a zastosowanie będą miały do niej wówczas powołane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzeń nr 1272/2008 i nr 1907/2006, jednak w okolicznościach tej sprawy przepisy te nie miały zastosowania.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.