III OSK 783/22

III OSK 783/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1241/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-25
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 305 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1241/21 w sprawie ze skargi L.P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17 czerwca 2021 r., nr DIiO-420/483/2017/ea w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1241/21 po rozpoznaniu na rozprawie 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi L.P. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji) z 17 czerwca 2021 r., nr DIiO-420/483/2017/ea w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ I instancji) z 21 czerwca 2017 r. nr RA-IN.7061.7.2017.RW; 2. zasądził od GIOŚ na rzecz skarżącego kwotę 6675 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że WIOŚ w decyzji z 21 czerwca 2017 r. wymierzył skarżącemu, prowadzącemu działalność pod nazwą L.P. "[...]", administracyjną karę pieniężną za przekroczenie w 2013 r. warunków dotyczących składu i stanu ścieków odprowadzanych z oczyszczalni w m. Z., które zostały określone w decyzji Starosty K. z 20 lipca 2011 r.
GIOŚ, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 17 czerwca 2021 r., nr DliO-420/483/2017/ea utrzymał w mocy decyzję WIOŚ z 21 czerwca 2017 r., znak: RA-IN.7061.7.2017.RW w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 63 703 zł za przekroczenie w 2013 r. warunków odprowadzania ścieków z oczyszczalni.
Skarżący wniósł skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 21 czerwca 2017 r. oraz umorzenie postępowania w sprawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję WIOŚ z 21 czerwca 2017 r., nr RA-IN.7061.7.2017.RW, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, z innych przyczyn aniżeli wskazano w skardze, gdyż decyzja GIOŚ z 17 czerwca 2021 r. narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenił w sposób wybiórczy, nie dostrzegając kwestii istotnych dla wydania rozstrzygnięcia przez co naruszył także zasadę swobodnej oceny dowodów. Uchybienia te powodują, iż w ocenie sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, w tym ustalenie jej wysokości jest przedwczesne.
W skardze kasacyjnej GIOŚ (dalej: skarżący kasacyjnie organ), reprezentowany przez r.pr., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 7, 77 i 80 Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) przez przyjęcie, że kwestia ustalenia charakteru ścieków miała wpływ na rozstrzygnięcie,
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 16 k.p.a. przez przyjęcie, że organy orzekające w sprawie nie były związane decyzją ostateczną (pozwoleniem) określającym obowiązek skarżącego do monitorowania jakości wprowadzanych ścieków, w ustalonym tą decyzją częstotliwością oraz zakresie wskaźników zanieczyszczeń.
Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów- procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kwestia ewentualnego ustalenia charakteru ścieków nie należy do kompetencji organów Inspekcji Ochrony Środowiska, a tym samym nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy, ponieważ w pkt II.1 decyzji Starosty K. z 20 lipca 2011 r. znak: [...], której prawa i obowiązki zostały przeniesione na skarżącego decyzją Starosty K. z 30 października 2012 r., znak: [...], skarżącemu udzielono pozwolenia na wprowadzanie oczyszczonych ścieków socjalno-bytowych i przemysłowych do rzeki W. w km 393+450, a w pkt III.4 pozwolenia zobowiązano do monitorowania jakości tych ścieków w jednoznacznie ustalonym zakresie wskaźników zanieczyszczeń oraz z częstotliwością wprost wskazaną w tym punkcie (odpowiednio 12 i 4 pomiary w ciągu roku). W pozwoleniu (decyzji ostatecznej) organ określił wskaźniki składu (BZT5, ChZT, fosfor ogólny, azot ogólny i zawiesina ogólna) i stanu ścieków (odczyn pH i temperatura), które należy monitorować przy odprowadzaniu ścieków. GIOŚ podkreślił, co według organu pominął w swojej ocenie Sąd I instancji, że w tej sprawie ścieki są wprowadzane do środowiska jednym wylotem, czyli jako mieszanina. Organ wydający pozwolenie nie dokonał rozdziału tych ścieków na bytowe i przemysłowe i nie ustalił odrębnych wskaźników monitorowania ich jakości, w przypadku gdy będą odprowadzane tylko ścieki bytowe albo tylko przemysłowe.
W przedmiotowej sprawie organy kontrolujące oraz Sąd I instancji nie mogą kwestionować obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej z 2011 r., w szczególności obowiązku do monitorowania jakości wprowadzanych ścieków w jednoznacznie ustalonym zakresie wskaźników zanieczyszczeń oraz z częstotliwością wprost wskazaną w ww. decyzji. Według GIOŚ, organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie są uprawnione aby samodzielnie decydować, które wskaźniki zanieczyszczeń określone jednoznacznie w pozwoleniu podmiot jest zobowiązany monitorować (a których nie musi) i oceniać jakie ścieki podmiot odprowadza w danym momencie, jeśli taki podział nie jest wyraźnie uwzględniony w pozwoleniu. Prawidłowość ustalenia przez inny właściwy organ, w ostatecznej decyzji, warunków korzystania ze środowiska, nie podlega ocenie organów Inspekcji, bowiem organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie biorą udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na korzystanie z wód, nie są również organem nadzoru wobec organów wydających pozwolenia.
Według skarżącego kasacyjnie organu, nie można zgodzić się z zarzutem Sądu, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska powinny ustalić, czy Zakład odprowadzał ścieki przemysłowe, a tym samym czy miał obowiązek dokonywania pomiarów w zakresie wskaźników azotu ogólnego, fosforu ogólnego, pH i temperatury. W świetle powyższych wyjaśnień oraz wydanego pozwolenia należy stwierdzić, że zakład w tej sprawie, w całym okresie obowiązywania pozwolenia, miał obowiązek dokonywania pomiarów w zakresie wszystkich wskaźników ustalonych w pkt II.1 pozwolenia, które zostało wydane na wprowadzanie ścieków przemysłowych i bytowych (czyli mieszaniny ścieków), ponieważ pozwolenie nie zostało w tym zakresie zmienione na jego wniosek.
GIOŚ prowadząc postępowanie odwoławcze miał również na uwadze, że kolejne pozwolenie wodnoprawne udzielone stronie decyzją Starosty K. z 28 listopada 2017 r., znak: [...]. również dotyczy wprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych z przemysłu rolno-spożywczego i w którym ustalono również warunki i obowiązki odnośnie prowadzenia pomiarów wskaźników w zakresie ścieków przemysłowych. Skoro więc w ściekach odprowadzanych przez prowadzącego działalność, jak twierdzi, nie występowały zanieczyszczenia pochodzące ze ścieków przemysłowych, to całkowicie niezrozumiałe jest dlaczego w 2017 r. zakład ponownie wnioskował, o takie same warunki korzystania z wód albo po wydaniu pozwolenia ich nie kwestionował.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, azot i fosfor nie są wskaźnikami typowymi tylko dla ścieków przemysłowych, ponieważ zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137 poz. 984 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2006 r.) ścieki, o których mowa w § 4 ust. 1 i 2 (czyli bytowe i komunalne), odpowiadają wymaganym warunkom, jeżeli średnie roczne wartości azotu ogólnego i fosforu ogólnego nie przekraczają najwyższych dopuszczalnych wartości lub spełniają minimalny procent redukcji zanieczyszczeń, określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Brak jest podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że Starosta K. nie mógł określić wskaźników azotu i fosforu ogólnego oraz pH i temperatury w odniesieniu do ścieków bytowych, ponieważ Starosta takich warunków nie określił dla ścieków bytowych, ale dla ścieków bytowych i przemysłowych (czyli mieszaniny tych ścieków) odprowadzanych do W. jednym wspólnym wylotem, a zakład dał rękojmię prawidłowego wykonywania tak ustalonych warunków i na etapie przenoszenia praw i obowiązków oraz wnioskowania o nowe pozwolenie w 2017 r. nie kwestionował, że odprowadza wyłącznie ścieki bytowe.
Z treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r., o sygn. II OPS 1/14, wynika ze art. 305a ust. 2 p.o.ś. ma wprost zastosowanie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie spełnia warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a, p.o.ś. przez to, że nie dopełnia ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium (w przedmiotowych sprawach w zakresie pobierania próbek), co oznacza, że nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, a w przypadku takiego ustalenia, NSA stwierdził, że nie można kwestionować wielkości przekroczeń ustalonych na podstawie art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 p.o.ś. Według GIOŚ, w niniejszych sprawach wystąpił stan faktyczny uzasadniający ustalenie przekroczenia na podstawie art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 p.o.ś., gdyż strona nie prowadziła pomiarów zgodnie z art. 147a, p.o.ś.
Nawet biorąc pod uwagę że ww. uchwała była podjęta w stanie prawnym poprzednio obowiązujących przepisów p.o.ś., (które teraz zostały przeniesione do prawa wodnego), to aktualna pozostaje wykładnia co do znaczenia przekroczenia ustalonego na podstawie art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z ust. 2 p.o.ś. Istotne w omawianym przepisie jest to, że ustawodawca zrównał brak pomiarów, pomiary, w tym pobieranie próbek, wykonywane przez nieakredytowane laboratorium (tak jak w tej sprawie), z rzeczywistym przekroczeniem warunków pozwolenia i to aż o 80% w zakresie składu ścieków i w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary w przypadku stanu ścieków (pH i temperatury).
Organy w niniejszej sprawie były związane treścią ostatecznej decyzji. W toku kontroli ustalały zgodność działań skarżącego z posiadanym pozwoleniem, natomiast nie są one uprawnione do weryfikacji prawidłowości posiadanego przez skarżącego pozwolenia. Z tych ww. względów kwestia charakteru odprowadzanych ścieków pozostawała bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, ze względu na naruszenie przez skarżącego obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej. W konsekwencji organy administracji nie mogły naruszyć art. 7, 77 i 80 k.p.a. Powyższe nie mogło mieć zatem wpływu na wynik sprawy prowadzonej na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 305a, p.o.ś.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez r.pr., wniósł o 1. oddalenie skargi kasacyjnej; 2. zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie złożono oświadczenie, że skarżący nie sprzeciwia się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym i odstępuje od prawa żądania przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Sądu I instancji, odpowiada prawu.
Naruszenie przepisów postępowania w sposób przejrzysty wypunktował Sąd I instancji, wskazując, iż zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do uznania, że skarżący przekroczył warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód, a jeśli przekroczył, to w jakim stopniu. Organ odwoławczy przede wszystkim nie wyjaśnił kwestii zasadniczej tj. jaki rodzaj ścieków skarżący wprowadzał do rzeki W. Organ nie wyjaśnił, czy skarżący odprowadzał ścieki przemysłowe, dla których pomiary w zakresie ww. wskaźników były uzasadnione, co przełożyło się na wysokość kary wymierzonej skarżącemu. Organ winien zbadać, jaki charakter mają odprowadzane ścieki, bowiem kara pieniężna wymierzana jest za przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków, ale zawsze przekroczenie odnosi się do warunków dotyczących ścieków odprowadzanych przez podmiot korzystający ze środowiska, a nie ścieków hipotetycznych, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu zasługiwały na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.
W skardze kasacyjnej przedstawiono zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej uregulowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Na wstępie dalszych rozważań przypomnieć należy, że powodem uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzję i utrzymanej nią w mocy decyzji WIOŚ z 21 czerwca 2017 r., nr RA-IN.7061.7.2017.RW było to, że organ odwoławczy przede wszystkim nie wyjaśnił kwestii zasadniczej, a zatem jaki rodzaj ścieków skarżący wprowadzał do rzeki W. Według Sądu I instancji, ta okoliczność ma w sprawie istotne znaczenie, ponieważ przeważająca część kary została wymierzona za przekroczenie stanu ścieków (tj. wskaźników pH i temperatury odnoszących się do ścieków przemysłowych), a także za przekroczenie warunków dotyczących składu ścieków (w zakresie średniej rocznej wartości azotu ogólnego i fosforu ogólnego określonych w tabeli II w załączniku 3 do rozporządzenia tj. ich stężeń obowiązujących dla ścieków przemysłowych) w sytuacji gdy organ nie wykazał, że skarżący miał obowiązek dokonywania prób w tym zakresie. To z kolei przekłada się nie tylko na wysokość kary w odniesieniu do wskaźników (pH i temperatury), ale też na zasadność przyjęcia przekroczeń w odniesieniu do wskaźników jakości ścieków. Organ przyjął, że ze względu na nieprawidłowy sposób pomiarów wskaźników temperatury i pH w I okresie oceny, w następnym okresie oceny skarżący miał obowiązek wykonać 12 pomiarów, choć nie wyjaśnił czy skarżący odprowadzał ścieki przemysłowe dla których pomiary w zakresie tych wskaźników były uzasadnione.
W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji zaniechały więc zbadania najistotniejszej kwestii dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Nie ustaliły czy skarżący odprowadzał ścieki przemysłowe, a tym samym czy miał obowiązek dokonywania pomiarów w zakresie wskaźników składu dotyczących wyłącznie ścieków przemysłowych (azotu ogólnego i fosforu ogólnego) oraz wskaźników stanu dotyczących wyłącznie ścieków przemysłowych i spełnienia dla pomiarów tych wskaźników warunków określonych w art. 147a, p.o.ś. Z uwagi na represyjny i rygorystyczny charakter przepisów dotyczących przekroczenia warunków korzystania ze środowiska tj. art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 305a, p.o.ś., który nie ma związku z powstaniem negatywnych skutków dla środowiska, organ administracji publicznej ma obowiązek dokonywania ścisłej wykładni pojęcia przekroczenia warunków określonych w pozwoleniach przez jego odniesienie do faktycznego sposobu korzystania ze środowiska (odprowadzane ścieki), nie zaś wyłącznie do zakresu uprawnień przyznanych w pozwoleniu.
Z taką oceną materiału dowodowego w sprawie zgodzić się nie sposób. Przeciwnie analiza akt sprawy dowodzi, że GIOŚ prawidłowo odniósł się do istoty sprawy. W toku postępowania zebrany został kompletny materiał dowodowy, który poddano wszechstronnej i wnikliwej ocenie z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 147a ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, dalej: p.o.ś. (w brzmieniu od dnia 5 września 2014 r.), prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek, przez 1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2019 r. poz. 155), lub 2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2018 r. poz. 143) - w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.
Jeżeli podmiot zobowiązany odpowiednimi przepisami nie wykonał nałożonych na niego obowiązków związanych z wykonywaniem wymaganych pomiarów, w tym, gdy nie były przestrzegane warunki wykonywania pomiarów określone w przepisach, w tym w art. 147a, p.o.ś., to zastosowanie ma art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i c oraz ust. 2 p.o.ś., który przewiduje, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia to przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków oraz w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków. Ww. przepis stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, w tym pobierania próbek.
W niniejszej sprawie badania jakości ścieków zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratorium. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności ze sprawozdań z badań, wynika że strona nie zapewniła pobierania próbek przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 p.o.ś.
Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również to, że Starosta K. decyzją z 20 lipca 2011 r., znak: [...], ustalił dla Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "[...]" K.F., ul. [...], [...] W., warunki wprowadzania oczyszczonych ścieków przemysłowych i socjalno-bytowych pochodzących z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w Z., do rzeki W. Prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji zostały przeniesione decyzją Starosty K. z 30 października 2012 r., znak: [...], na prowadzącego firmę "[...]" Usługi Komunalne P.L. Decyzja z 30 października 2012 r. obowiązuje od daty uzyskania tytułu prawnego do instalacji, tj. od dnia 27 listopada 2012 r. W pkt III.4 pozwolenia, strona została zobowiązana do wykonywania badań jakości odprowadzanych ścieków zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137 poz. 984 ze zm.), dalej: rozporządzenie z 2006 r., tj. 12 próbek w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane że ścieki spełniają wymagane warunki – 4 próbki w następnych latach. Jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek.
W pozwoleniu wodnoprawnym przejętym przez stronę na podstawie decyzji Starosty K. z 30 października 2012 r., znak: [...], określone były również wskaźniki stanu ścieków charakterystyczne dla ścieków przemysłowych, których sposób oceny jest określony w § 8 ust. 5 rozporządzenia z 2006 r. Stronie udzielono pozwolenia na wprowadzanie oczyszczonych ścieków przemysłowych i socjalno-bytowych do wód powierzchniowych rzeki W. i zobowiązano do monitorowania jakości tych ścieków w zakresie wskaźników zanieczyszczeń określonych w tym pozwoleniu, a przejmując to pozwolenie strona nie wystąpiła o jego zmianę i nie kwestionowała obowiązku wykonywania pomiarów w zakresie tych wskaźników. Warunki te są wiążące zarówno dla strony, co do zakresu wykonywania wymaganych pomiarów, jak i dla organów Inspekcji Ochrony Środowiska co do oceny, czy warunki tego pozwolenia zostały spełnione.
Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie są uprawnione aby samodzielnie decydować, które wskaźniki zanieczyszczeń określone jednoznacznie w pozwoleniu podmiot jest zobowiązany monitorować (a których nie musi) i oceniać jakie ścieki podmiot odprowadza w danym momencie, jeśli taki podział nie jest wyraźnie uwzględniony w pozwoleniu. Prawidłowość ustalenia przez inny właściwy organ, w ostatecznej decyzji, warunków korzystania ze środowiska, nie podlega ocenie organów Inspekcji, bowiem organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie biorą udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na korzystanie z wód, nie są również organem nadzoru wobec organów wydających pozwolenia.
Organy Inspekcji Ochrony Środowiska w niniejszej sprawie nie miały obowiązku ustalić, czy zakład odprowadzał ścieki przemysłowe, a tym samym czy miał obowiązek dokonywania pomiarów w zakresie wskaźników azotu ogólnego, fosforu ogólnego, pH i temperatury. W świetle powyższych wyjaśnień oraz wydanego pozwolenia należy stwierdzić, że zakład w tej sprawie, w całym okresie obowiązywania pozwolenia, miał obowiązek dokonywania pomiarów w zakresie wszystkich wskaźników ustalonych w pkt II.1 pozwolenia, które zostało wydane na wprowadzanie ścieków przemysłowych i bytowych (czyli mieszaniny ścieków), ponieważ pozwolenie nie zostało w tym zakresie zmienione na jego wniosek. Skarżący kasacyjnie nie wykonał tego obowiązku zgodnie z powołanymi przez GIOŚ przepisami p.o.ś. Na gruncie powołanych przez GIOŚ w decyzji z 17 czerwca 2021 r. przepisów p.o.ś. obowiązek prawny sprowadza się więc do tego, że przepis prawa ustanawia dla adresata pozwolenia nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Zachowanie będące przedmiotem obowiązku wynikające z określonej normy prawnej może być nakazane lub zakazane. Oznacza to, że może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Obowiązek prawny nie musi się sprowadzać do prostych nakazów lub zakazów. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań". (Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99).
Wyodrębniając części obowiązków wynikających z przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego oraz powołanych przez GIOŚ w decyzji z 17 czerwca 2021 r. przepisów, należy wskazać następujące zależności: zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Skarżący kasacyjnie organ wskazał te przepisy w decyzji z 17 czerwca 2021 r.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że represyjny i rygorystyczny charakter przepisów art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 305a, p.o.ś. nie ma związku z powstaniem negatywnych skutków dla środowiska i dlatego organ ma obowiązek dokonywania ścisłej wykładni pojęcia przekroczenia warunków określonych w pozwoleniach przez jego odniesienie do faktycznego sposobu korzystania ze środowiska, nie zaś wyłącznie do zakresu uprawnień przyznanych w pozwoleniach.
W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Zamieszczona w art. 298 regulacja (...) oznacza, że inspektor w przypadku stwierdzenia znamion któregokolwiek spośród wskazanych w art. 298 ust. 1 znamion czynów, które określić można mianem deliktów administracyjnych, ma obowiązek wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej. Decyzja administracyjna o wymierzeniu kary jest więc decyzją związaną". (zob. W. Radecki, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019, s. 822). Kary te co do zasady są wymierzane wskazanym podmiotom za naruszanie wymagań ochrony środowiska, najczęściej określonych w skierowanym do takiego podmiotu akcie administracyjnym. Kary te powinny odgrywać przede wszystkim rolę prewencyjną, nie powinny być natomiast traktowane jako swoiste odszkodowanie za straty środowiskowe, wpłacane na rzecz Skarbu Państwa. Wymierzenie kary nie zwalnia z odpowiedzialności cywilnej za wyrządzone szkody, realizowanej na zasadach ogólnych, określonych głównie przepisami Kodeksu cywilnego, nie zwalnia także z obowiązku naprawienia ewentualnej szkody na zasadach określonych w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Do zadań Inspekcji należy natomiast wyłącznie kontrola przestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070). który jednoznacznie stanowi, że do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska. Stwierdzenie nieprzestrzegania tych warunków skutkuje obowiązkiem dla właściwego organu Inspekcji Ochrony Środowiska wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. GIOŚ jest centralnym organem administracji rządowej, powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania stanu środowiska, nadzorowanym przez ministra właściwego do spraw klimatu. W terenie zadania Inspekcji wykonuje wojewódzki inspektor ochrony środowiska (w imieniu wojewody). Działa on na obszarze województwa z pomocą wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska i jest organem wojewódzkiej administracji zespolonej. Treść wskazanych w art. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska zadań w sposób szczegółowy określa na jest przepisami odrębnych ustaw, w szczególności: p.o.ś., Prawa wodnego i wielu innych aktów sektorowych. Od 2018 r. zadaniem Inspekcji jest także ściganie przestępstw i wykroczeń przeciwko środowisku.
W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Weryfikacja działań podmiotu kontrolowanego w zasadzie nie należy do organu kontrolującego, lecz do organu zwierzchniego nad podmiotem kontrolowanym. (...). Kontrola nie powinna natomiast dysponować środkami o charakterze władczym. [...] Nie można zatem utożsamiać kontroli i nadzoru, bowiem są to dwie różne kategorie pojęciowe". (zob. E. Olejniczak-Szałowska, Kontrola administracji, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2019, s. 594). Kontrola organów Inspekcji Ochrony Środowiska obejmowała czynności sprawdzające, podjęte dla ustalenia, czy działania skarżącego były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa powołanymi w decyzji GIOŚ z 17 czerwca 2021 r.
Uszło uwadze Sądu I instancji, że organy w niniejszej sprawie były związane treścią ostatecznej decyzji. W toku kontroli ustalały zgodność działań skarżącego z posiadanym pozwoleniem, natomiast nie są one uprawnione do weryfikacji prawidłowości posiadanego przez skarżącego pozwolenia. Z tych ww. względów kwestia charakteru odprowadzanych ścieków pozostawała bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, ze względu na naruszenie przez skarżącego obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej. W konsekwencji organy administracji nie mogły naruszyć art. 7, 77 i 80 k.p.a. Powyższe nie mogło mieć zatem wpływu na wynik sprawy prowadzonej na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 305a, p.o.ś. Wbrew ocenie Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., a w konsekwencji organy nie naruszyły wskazanych przepisów procedury. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., a w konsekwencji brak było podstaw do uchylenia wydanych decyzji administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji obowiązany będzie do zastosowania się do zaleceń zawartych w tym wyroku NSA, dokonując własnej oceny przesłanek nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie warunków odprowadzania ścieków z oczyszczalni.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz GIOŚ. Uznał bowiem, że skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy uchyleniu podlegał wyrok WSA uwzględniający skargę z powodów innych niż w niej wskazane.