III OSK 782/25

III OSK 782/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1061/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-09-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1 w zw. z art. 188 oraz w zw. z art. 182 § 2a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 77 ust. 1 pkt 1a
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1717
art. 6 pkt 6
Ustawa z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych  innych ustaw
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1478
art. 15 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. Parku Narodowego oraz Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1061/24 w sprawie ze sprzeciwów T. Parku Narodowego oraz Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 24 września 2024 r., nr SKO-OŚ-4170-12/23 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz T. Parku Narodowego kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "Sąd I. instancji", "WSA w Krakowie", "Wojewódzki Sąd Administracyjny"), sygn. akt II SA/Kr 1061/24 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprzeciwów T. Parku Narodowego (dalej też: "Park Narodowy") oraz Stowarzyszenia P. z siedzibą w B. (dalej też: "Stowarzyszenie") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: "SKO" z 24 września 2024 r., nr SKO-OŚ-4170-12/23 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, oddalił sprzeciwy.
W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazano, że Burmistrz Miasta Z. (dalej: Burmistrz) decyzją z 18 października 2023 r. nr WOŚ.6220.4.2022 określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji narciarskiej [...]".
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie P. w B. oraz K. w Ś.
SKO w Nowym Sączu decyzją z 5 lipca 2024 r. nr SKO-OŚ-4170-125/23 działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie, albowiem jej wydanie nie zostało poprzedzone uzgodnieniem przez Burmistrza warunków realizacji przedsięwzięcia z ministrem właściwym do spraw środowiska, zgodnie z przepisem art. 77 ust. 1 pkt 1a ustawy środowiskowej. W ocenie organu II instancji słuszny okazał się zarzut K. w Ś. podniesiony w piśmie tej organizacji złożonym w toku postępowania odwoławczego, w 9 kwietnia 2024 r. Powyższe skutkuje zaś ustaleniem, że zaskarżona decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co stanowi kwalifikowaną wadliwość rozstrzygnięcia, uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1a ustawy środowiskowej nakłada na organ przeprowadzający ocenę oddziaływania na środowisko w przypadku przedsięwzięcia stanowiącego inwestycję liniową celu publicznego przebiegającą przez obszar parku narodowego, obowiązek uzgodnienia warunków jego realizacji z ministrem właściwym do spraw środowiska w zakresie określonym w przepisie. Zdaniem SKO, w stanie faktycznym niniejszej sprawy w zasadzie bezspornym jest, że przedsięwzięcie stanowiące przedmiot postępowania stanowi realizację inwestycji celu publicznego. Organ odwołał się przy tym do art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis definiuje zaś inwestycję celu publicznego jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z art. 6 pkt 6 tej ostatniej ustawy wynika natomiast, że celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie publicznych obiektów sportowych.
SKO zauważyło jednocześnie, że przedsięwzięcie stanowiące przedmiot postępowania w sprawie obejmuje swym zakresem realizację kilku elementów infrastruktury przyszłej stacji narciarskiej, którym zdaniem organu odwoławczego należy przypisać charakter inwestycji liniowych. Ustawa środowiskowa, jakkolwiek posługuje się tym pojęciem m.in. w cytowanym wyżej art. 77 ust. 1 pkt 1a, to jednak w żaden sposób go nie definiuje. Organ II instancji odwołał się do pojęcia "obiektu liniowego" z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdzie zostało ono zdefiniowane jako obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość (powołany przepis zawiera jednocześnie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących obiekty liniowe). Ustawa środowiskowa nie posługuje się pojęciem "obiektu liniowego", ale nieco odmiennym i szerszym pojęciem "inwestycji liniowej". Z powyższego wynika, że za inwestycję liniową zasadniczo należy uznawać każdą inwestycję budowlaną, niekoniecznie polegającą na realizacji obiektu budowlanego, której charakterystyczną cechą będzie długość. Wskazać zatem należy, że przedsięwzięcie polegające na budowie stacji narciarskiej obejmuje swym zakresem realizację szeregu różnych obiektów i urządzeń, przy czym do zasadniczych elementów tego przedsięwzięcia trzeba zaliczyć budowę nowej kolei linowej krzesełkowej o długości ok. 520 m oraz budowę dwóch tras narciarskich zjazdowych o łącznej długości ok. 980 m (str. 25 raportu), które w części miałyby przebiegać przez obszar T. Parku Narodowego. Ponadto przedsięwzięcie obejmuje swym zakresem również m.in. budowę systemu doprowadzenia wody do naśnieżania, w tym budowę przyłącza wodociągowego o nieokreślonej długości od stacji uzdatniania wody J. do stacji narciarskiej (punkty te oddalone są od siebie, w linii prostej, na odległość ok. 1 km), którego trasa również częściowo będzie przebiegać przez tereny T. Parku Narodowego. W ocenie organu odwoławczego zarówno kolej linowa, jak i narciarskie trasy zjazdowe stanowią inwestycje o ewidentnie liniowym charakterze. W obu bowiem przypadkach parametrem charakterystycznym jest długość, czy to projektowanej kolei linowej, czy tras zjazdowych.
Sprzeciwy od ww. decyzji kasatoryjnej SKO wywiódł Park Narodowy oraz Stowarzyszenie. Sprzeciw Parku Narodowego oscyluje wokół błędnej kwalifikacji inwestycji celu publicznego jako liniowej, natomiast sprzeciw Stowarzyszenia opiera się na błędnej kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego.
Sąd I instancji oddalając sprzeciwy podzielił stanowisko organu II instancji. Przedmiotowe zamierzenia, jako trasa narciarska mająca być realizowana w znacznej części, na obszarze T. Parku Narodowego jest inwestycją mogącą potencjalnie oddziaływać na środowisko, dla której przeprowadzana została ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że inwestycja ta jest inwestycją celu publicznego, jest bowiem działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym i stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. budową obiektu sportowego. Sąd I instancji w pełni podzielił także stanowisko organu co do liniowego charakteru przedmiotowego zamierzenia. Charakterystycznym parametrem przedmiotowego obiektu traktowanego jako całość jak i elementów z których się składa (trasy narciarskie, kolej linowa, przyłącza za wodociągowe) jest długość.
Ponieważ, jak mowa wyżej, przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego i jest to inwestycja liniowa, zastosowanie miał przepis art. 77 ust. 1a ustawy środowiskowej. Mając na uwadze, brak wymaganego przed organem pierwszej instancji uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z ministrem właściwym do spraw środowiska, o której mowa w art. 77 ust 1a ustawy środowiskowej, zachodzą przesłanki o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. - decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Pismem z 8 listopada 2024 r., skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 24 września 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1061/24 wywiódł T. Park Narodowy, reprezentowany przez adwokata. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a) oraz ust. 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej "u.o.p.") w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "u.o.o.ś") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, w sytuacji niewłaściwego i bezpodstawnego zastosowania przez organ odwoławczy (tj. SKO w Nowym Sączu) art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia na skutek błędnego uznania, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należało uzyskać uzgodnienie ministra właściwego do spraw środowiska (art. 15 ust. 9 u.o.p. w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1a u.o.o.ś.).
Na tych podstawach wniesiono o:
1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie wyroku WSA w zaskarżonej części i rozpoznanie sprzeciwu skarżącego poprzez jego uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Nowym Sączu w całości; ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku WSA w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie;
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
W piśmie z 18 listopada 2024 r. Park Narodowy wniósł pismo prostujące oczywistą omyłkę pisarską w skardze kasacyjnej, a w piśmie z 27 listopada 2024 r. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Parku Narodowego z 16 grudnia 2024 r. SKO w Nowym Sączu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując argumentację w sprawie.
Pismem z 23 grudnia 2024 r., skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 24 września 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1061/24 wywiodło Stowarzyszenie P. z siedzibą w B., reprezentowane przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej, na podstawie "art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy":
1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jego uwzględnienia i uchylenia decyzji SKO z powodu naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez wadliwe uznanie, że istniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji SKO, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., pomimo iż decyzja pierwszoinstancyjna została uchylona z nieprawidłowych powodów, bowiem uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z ministrem właściwym do spraw środowiska, zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112, dalej jako: "o.o.ś."), nie było konieczne, ponieważ planowana inwestycja nie jest inwestycja liniową celu publicznego, a więc przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, a zatem ta kwestia nie uzasadniała uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co miało istotny wpływ w na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd I instancji do błędnego ustalenia, że decyzja SKO ma podstawy dla zawartego w niej rozstrzygnięcia kasatoryjnego, gdy tymczasem zapadła ona, mimo braku podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji;
2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej oceny postępowania wyjaśniającego dokonanego przez organ II instancji, a w konsekwencji błędne zaakceptowanie jego przedwczesnego stanowiska, że konieczny - we wskazanym przez organ II instancji zakresie - do wyjaśnienia zakres sprawy administracyjnej ma rzeczywiście istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdy tymczasem - z uwagi na wadliwe dokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego - nie było konieczności występowania o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z ministrem właściwym do spraw środowiska, a więc organ II instancji nie mógł z powodu tej okoliczności wydać decyzji kasatoryjnej;
3. art. 151 a § 2 p.p.s.a w zw. z art. 64e p.p.s.a. - poprzez wyjście przez Sąd I instancji poza dopuszczalne granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji i dokonanie badania i weryfikacji jej materialnoprawnych aspektów w zakresie charakteru inwestycji jako liniowej inwestycji celu publicznego, podczas gdy Sąd I instancji powinien ograniczyć się do kontroli decyzji kasatoryjnej z uwzględnieniem jedynie kryteriów formalnych.
Na tych podstawach wniesiono o:
1. na podstawie art 188 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku całości, rozpoznanie sprzeciwu, jego uwzględnienie i uchylenie w całości decyzji SKO w Nowym Sączu z 5 lipca 2024 r.;
2. na wypadek nieuznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji;
3. na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego oraz kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł;
4. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy z uwagi na treść art. 182 § 2a p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
W piśmie z 21 lutego 2025 r. Park Narodowy wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną Stowarzyszenia ustosunkowując się do podniesionej tam argumentacji.
W piśmie z 2 czerwca 2025 r. Park Narodowy zajął stanowisko względem argumentów podniesionych w odpowiedzi SKO na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 64e powołanej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych przepisach w art. 136 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym reguła z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872).
Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (sądowoadministracyjnego). W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I. instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I. instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Odnotować w tym kontekście należało, że Stowarzyszenie błędnie wskazało podstawę powołanych zarzutów odwołując się do nieistniejącej treści przepisu, tj.: "art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy". Zarzuty i ich uzasadnienie pozwoliły jednak zrekonstruować prawidłową podstawę zarzutów skargi kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a § 1 lub § 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 2473/22, CBOSA). Obie skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie spełniają ten wymóg.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I. instancji oraz SKO w Nowym Sączu, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w niniejszej sprawie organ I instancji winien uzgodnić warunki realizacji przedsięwzięcia z ministrem właściwym do spraw środowiska na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z ministrem właściwym do spraw środowiska w zakresie istnienia rozwiązań alternatywnych realizacji przedsięwzięcia oraz przewidywanych działań mających na celu kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko przyrodnicze parku narodowego - w przypadku inwestycji liniowych celu publicznego w ich części przebiegającej przez obszar parku narodowego lub w przypadku realizowanych na obszarze parku narodowego inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej o nieliniowym charakterze lub inwestycji celu publicznego o nieliniowym charakterze związanych z ochroną ludności przed powodzią i suszą.
Przepis ten koresponduje z zawartą w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478 ze zm.) Regulacją dotyczącą odstępstw od zakazów obowiązujących na terenie parków narodowych i rezerwatów przyrody. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy o ochronie przyrody minister właściwy do spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego, może zezwolić na obszarze parku narodowego na odstępstwa od zakazów, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony przyrody, wykonywaniem badań naukowych, celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na przyrodę parku narodowego (pkt 1) lub potrzebą realizacji inwestycji liniowych celu publicznego - w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (pkt 2 lit. a.). Stosownie do art. 15 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do inwestycji liniowych celu publicznego, inwestycji celu publicznego o nieliniowym charakterze związanych z ochroną ludności przed powodzią i suszą lub inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej o nieliniowym charakterze w celu związanym z zapewnieniem telekomunikacji na obszarze parku narodowego lub rezerwatu przyrody, przewidzianych do realizacji w ramach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zezwolenie, o którym mowa w ust. 3 pkt 2 lub ust. 4 pkt 2, zastępuje się uzgodnieniem warunków realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1a lub 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, odpowiednio z ministrem właściwym do spraw środowiska lub Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Do uzgodnienia stosuje się odpowiednio przepisy ust. 3 albo 4.
Organ II instancji uchylił decyzję Burmistrza na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z niedokonaniem uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z ministrem właściwym do spraw środowiska na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1a) ustawy środowiskowej.
Podstawą zakwestionowania przez skarżących kasacyjnie obowiązku dokonania uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z ministrem właściwym do spraw środowiska jest – zdaniem skarżących kasacyjnie – błędna kwalifikacja zamierzonego przedsięwzięcia jako liniowej inwestycji celu publicznego. Przy tym Park Narodowy kwestionuje wyłącznie liniowy charakter inwestycji celu publicznego, zaś zdaniem Stowarzyszenia ww. przedsięwzięcie nie jest w ogóle inwestycją celu publicznego. Zarzuty skarg kasacyjnych okazały się częściowo zasadne. Wzajemne relacje między zarzutami, tj. kwestionowanie linowego charakteru inwestycji (skarga kasacyjna Parku Narodowego), jak i jej publicznego charakteru (skarga kasacyjna Stowarzyszenia) uzasadniały łączne odniesienie się do zarzutów obu skarg kasacyjnych.
Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.). Co do zasady cel publiczny musi zostać określony w ustawie – albo w ustawie o gospodarce nieruchomościami, albo w innej ustawie. Coś, co nie zostało wskazane w żadnej z ustaw jako cel publiczny, celem publicznym nie jest (por. uchwałę SN z 17.07.2003 r., III CZP 46/03, OSNC 2004/10, poz. 153).
Stosownie do art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie publicznych obiektów sportowych. Słusznie odnotowane zostało przez skarżący kasacyjnie Park Narodowy, że jednoznacznie uznano za cele publiczne budowy i utrzymywanie obiektów sportowych dopiero na skutek ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie każda budowa i utrzymywanie obiektu sportowego stanowi realizację celu publicznego.
W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie celu publicznego oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich. Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne wymagające uzyskania stosownej decyzji posiadają "pierwiastek publiczny".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wbrew stanowisku Sądu I instancji oraz SKO w Nowym Sączu, kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji narciarskiej [...]" jako inwestycji celu publicznego pozostaje sporna na gruncie niniejszej sprawy.
Trafne jest stanowisko, że z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1717, dalej jako: "u.g.n") nie wynika, że celem publicznym jest budowa wyciągów narciarskich, a jedynie budowa i utrzymywanie publicznych obiektów sportowych. Słusznie odnotowano, że inwestor podkreślał, iż "celem zadania jest dostosowanie parametrów stoku do prowadzenia szkoleń i zawodów w narciarstwie alpejskim. Przedsięwzięcie zwiększy potencjał dla rozwoju narciarstwa zawodniczego, w istotny sposób zaspokajając potrzeby szkoleniowe w tym zakresie. Priorytet w korzystaniu z obiektu będzie miał [....], kluby zrzeszające zawodników z licencjami [...] oraz uczniowie Szkoły [...]". W świetle tak określonego celu inwestycji nie można jednoznacznie uznać, iż budowa stacji narciarskiej [...] ma charakter inwestycji celu publicznego. Inwestycja celu publicznego ma służyć w pierwszej kolejności zaspokajaniu powszechnych potrzeb i należeć do spraw mających na celu zaspokajanie bieżących potrzeb ludności i niezbędnych do funkcjonowania wspólnoty.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stacja narciarska może zostać uznana za obiekt sportowy, ale w niniejszej sprawie nie przeprowadzono pogłębionej oceny uczy przedsięwzięcie jest inwestycją o charakterze publicznym. Podmiot realizujący inwestycję oraz jej źródło finansowania nie ma charakteru przesądzającego jej kwalifikację jako inwestycji celu publicznego, co wynika już z ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej, stanowisko inwestora zawiera w tym zakresie oczywiste sprzeczności, bowiem w piśmie z 21 lutego 2025 r. Park Narodowy odwołał się do terminu "publiczny", który według niego oznacza "służący pewnej zbiorowości, pewnemu nieograniczonemu, nieokreślonemu kręgowi osób", a z drugiej strony inwestor wskazuje, że do korzystania z trasy narciarskiej będą w pierwszej kolejności uprawnione: polska kadra w narciarstwie alpejskim i kluby sportowe. W niniejszej sprawie podstawowym przeznaczeniem przedsięwzięcia będzie zaspokajanie potrzeb kadry w narciarstwie alpejskim i klubów sportowych, co wprost wskazuje inwestor. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, inwestor nie przedstawił obszernej argumentacji na stronach 6-9 raportu o odziaływaniu na środowisko dotyczącej zasadności kwalifikowania inwestycji jako inwestycji celu publicznego.
W literaturze wskazuje się zaś, że "Niektórzy autorzy uważają, że nie da się też zastosować do tych obiektów kryterium własności, jeśli się bowiem przyjmie w tym zakresie kryterium własnościowe (czego komentowany przepis nie przesądza i co musi budzić różne wątpliwości w kontekście innych celów publicznych, dla których kryterium pozwalającym uznać obiekty za publiczne jest raczej powszechny dostęp lub zaspokajanie powszechnych potrzeb), to można zauważyć, iż może to powodować zaliczenie do celów publicznych także takich obiektów sportowych, które wcale nie przyczyniają się do rozwoju psychofizycznego i zdrowia obywateli ani rozwoju stosunków społecznych, lecz służą zupełnie innym celom (komercyjnym, zaspokajaniu potrzeb wąskiego grona sportowców i działaczy zrzeszonych w klubie sportowym itp.)." (zob. J. Golba, Inwestycje sportowe celu publicznego, ST 2014, nr 6, s. 73-83).
Mając powyższe na względzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien jednoznacznie ustalić czy ww. przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na względzie wyżej poczynioną ocenę co do przesłanek kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponownie oceni czy realizacja przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji narciarskiej [...]" spełnia ww. kryteria.
W przypadku, w którym organ odwoławczy oceniłby, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest w celu publicznym, uprawniona jest ocena co do liniowego jej charakteru. Organ II instancji, a za nim WSA w Krakowie przeprowadzili powierzchowną ocenę tej kwestii, choć stanowiła ona podstawę zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 3a pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418) obiekt liniowy to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, droga kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.
Ustawa środowiskowa w art. 77 ust. 1 pkt 1a) odwołuje się do terminu "inwestycji liniowych celu publicznego", ale dokonując jego wykładni można posiłkować się definicją "obiektu liniowego", która definiowana jest przez parametr długości.
Wobec braku jednoznacznego ustalenia, że przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego, a także inwestycją liniową celu publicznego uchylenie decyzji Burmistrza przez SKO w Nowym Sączu, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z brakiem dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1a) ustawy środowiskowej nie było zasadne, czego nie dostrzegł Sąd I. instancji. Trafnie dostrzeżone przez skarżącego kasacyjnie zostało, że w przepisach dotyczących oddziaływania na środowisko w kontekście terenów narciarskich prawodawca odwołuje się przede wszystkim do parametru powierzchni. Okoliczność, że w ramach inwestycji realizowane będzie infrastruktura taka jak np. rurociąg do naśnieżania, nie przesądza o kwalifikacji całego przedsięwzięcia. Tak szerokie rozumienie ww. pojęcia rozszerzałoby liniowy charakter inwestycji na w zasadzie każde zamierzenie inwestycyjne. W uzasadnieniu Sąd I. instancji w zasadzie brak jakiegokolwiek uzasadnienia tej kwalifikacji poza lapidarnym podzieleniem stanowiska organu, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dokonał pogłębionej analizy tej kwestii. Ponownie rozpoznając sprawę SKO w Nowym Sączu uwzględni wyżej przedstawioną ocenę.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 188 oraz w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., uznając za zasadne zarzuty skarg kasacyjnych uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. za art. 203 pkt 1 p.p.s.a.