III OSK 777/25

III OSK 777/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1270/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-12-03
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1251
art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1270/24 w sprawie ze skargi małoletnich: I.S, M.S., H.S reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego H.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1270/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi małoletnich: I, M. i H. S reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego H.S., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2024 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2023 r., nr [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r. I.S., M.S. i H.S reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego H.S. (dalej "skarżący") złożyli wniosek o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu A.S..
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ", "Prezes ZUS") decyzją z dnia [...] października 2023 r., nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251, ze zm.; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS", "ustawa emerytalna") odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.
Po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z [...] maja 2024 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżący nie spełniają przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, zgodnie z którym świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy w skutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej.
W toku postępowania Prezes ZUS ustalił, że A.S., zmarły ojciec skarżących, miał udokumentowane 5 lat, 6 miesięcy i 21 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Organ zaznaczył, że w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych - udokumentowano 1 rok, 4 miesiące, 9 dni okresów składkowych, natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych - udokumentowano 2 lata, 4 miesiące i 8 dni okresów składkowych.
Prezes ZUS wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, że w okresach od 1.02.2000 r. do 31.12.2003 r. i od 4.08.2004 r. do 1.06.2017 r. ojciec dzieci nie wykonywał pracy ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych przerwach nie była wobec ojca dzieci orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Nie zostały również udokumentowane inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli ojca dzieci, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec.
Organ stwierdził, że przyznanie świadczeń na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest uzależnione od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Wykonywanie pracy przez zmarłego ojca dzieci na podstawie umowy o dzieło, bez obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, nie powoduje zaistnienia szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, które stanowią jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, które byłyby powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych.
Organ podkreślił, że ocenie podlegała także sytuacja materialna, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione.
Powyższą decyzję skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym powyżej wyrokiem z 3 grudnia 2024 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), stwierdził nieważność obu rozstrzygnięć Prezesa ZUS..
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący w dniu 10 września 2020 r. zwracali się już do organu o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku (wniosek - k. 16 akt administracyjnych). Po rozpatrzeniu tego wniosku organ decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] odmówił skarżącym przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu A.S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że z uzasadnienia wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] października 2023 r., ustalony przez organ stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, nie zmienił się co do istotnych okoliczności w stosunku do stanu faktycznego będącego podstawą wydania przez organ wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 2020 r.
H.S. zarówno we wniosku z 10 września 2020 r., jak i z 19 kwietnia 2023 r. zwracała się do organu o przyznanie jej małoletnim dzieciom renty rodzinnej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ wydając zarówno decyzję z dnia [...] października 2020 r., jak i decyzję z dnia [...] października 2023 r., wziął pod uwagę te same okoliczności, tj. długość wypracowanego przez ojca dzieci okresu składkowego i nieskładkowego oraz niewystąpienie szczególnych okoliczności skutkujących nieuzyskaniem prawa do świadczenia w trybie zwykłym.
We wniosku z dnia 23 sierpnia 2023 r. nie podano z kolei żadnych okoliczności przemawiających za ponownym badaniem przez Prezesa ZUS sprawy w kontekście przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Samo powołanie się przez wnioskodawczynię na fakt, że zmarły ojciec dzieci wykonywał umowy o dzieło, nie może być uznane za nową okoliczność, istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, która nie była brana pod uwagę przez organ wydający decyzję z dnia [...] października 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał wszak, że "przez pojęcie szczególnych okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia". Na tak rozumiane nowe szczególne okoliczności strona w kolejnym wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku się nie powołała.
W tej sytuacji należało stwierdzić, że okoliczności, na które powoływała się przedstawicielka ustawowa małoletnich w kolejnym wniosku, zostały już wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] października 2020 r. Nie stanowią one nowych, istotnych okoliczności, które należałoby wyjaśnić i które mogłyby spowodować wydanie innej w swej istocie decyzji, niż ww. decyzja ostateczna
Powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji oznaczało, że wydając decyzję z dnia [...] października 2023 r. organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie, która została już zakończona inną decyzją ostateczną z 2020 r. - tożsamą podmiotowo i przedmiotowo. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. taka okoliczność (powaga rzeczy osądzonej) stanowi kwalifikowaną wadę, która skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności obarczonej nią decyzji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes ZUS, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że okoliczności, na które powoływali się skarżący w kolejnym wniosku z dnia 19 kwietnia 2023 r., zostały już wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] października 2020 r., a przez to nie stanowią one nowych, istotnych okoliczności, które należałoby wyjaśnić i które mogłyby spowodować wydanie innej w swej istocie decyzji niż ww. decyzja ostateczna, podczas gdy we wniosku z dnia 19 kwietnia 2023 r. zostały wskazane nowe istotne okoliczności dotyczące "niezbędnych środków utrzymania". Powyższe okoliczności organ miał obowiązek rozpatrzeć. Ponadto do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została załączona dokumentacja medyczna, która byłą podstawą do wydania orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2024 r. przez komisję lekarską ZUS. Podkreślono, że ani orzeczenie lekarze orzecznika ZUS ani komisji lekarskiej ZUS nie zostały wydane w poprzednich postępowaniach.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Skarżący I.S. z dniem 30 sierpnia 2025 r. ukończył 18 lat, stając się tym samym osobą pełnoletnią.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podniesiono w niej zarzut oparty na podstawie kasacyjnej dopuszczonej treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawie kasacyjnej wskazano art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu w sprawie nie zachodziła tożsamość spraw zainicjowanych wnioskami z 10 września 2020 r. (k. 16 akt administracyjnych) i z 23 sierpnia 2022 r. (k. 30 akt administracyjnych) z uwagi na zaistnienie nowych okoliczności dotyczących "niezbędnych środków utrzymania", które organ miał obowiązek rozpoznać oraz dołączenie dokumentacji medycznej, będącej podstawą orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2024 r. komisji lekarskiej ZUS.
Na wstępie należy podnieść, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Jeżeli sprawy są tożsame, organ nie może wydać ponownej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a w przypadku jej wydania zachodzi podstawa do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W rezultacie możliwość ponownego orzekania w sprawie uzależniona jest bądź od eliminacji z obrotu prawnego istniejącej decyzji, bądź od stwierdzenia, że doszło do zmiany stanu faktycznego lub prawnego, który miał miejsce po wydaniu uprzedniej decyzji, a z którego wynika, że doszło do zmiany elementów sprawy administracyjnej, które umożliwiałyby organowi wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie administracyjnej.
Tłem normatywnym, na bazie którego należy ocenić przedmiotowy zarzut, jest art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który nie został powołany w podstawie kasacyjnej, lecz do którego Naczelny Sad Administracyjny musi odnieść się oceniając sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut.
Stosownie do treści powołanego przepisu ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przedstawione rozwiązanie prawne ma charakter szczególny, albowiem pozwala na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie.
Z treści omawianego przepisu wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tą możliwość – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2016 r., I OSK 2282/16, z 25 listopada 2015 r., I OSK 2271/15, z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1205/19, z 12 lipca 2022 r., III OSK 3696/21.
Świadczenie przyznawane w trybie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ma charakter wyjątkowy. Jego ekstraordynaryjność należy identyfikować z takimi układami faktycznymi, w których danej osobie nie można przyznać świadczenia w trybie zwykłym i jednocześnie nie ma perspektyw, aby w przyszłości osoba ta mogła skompletować warunki do jego przyznania - brak możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Wymogiem ostatnim jest niedostatek, ustawa wymaga bowiem, aby wnioskujący nie posiadał niezbędnych środków utrzymania. Przesłanka niedostatku ma przy tym charakter następczy, jej weryfikacji należy dokonać dopiero po ustaleniu istnienia przesłanki wyjściowej, jaką jest brak prawa do świadczenia w trybie zwykłym oraz brak perspektyw do jego otrzymania w przyszłości.
We wniosku z 23 sierpnia 2022 r. nie zostały wskazane żadne okoliczności mogące przemawiać za zmianą stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności relewantnych z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia. Jak wyżej wskazano, kwestią podlegającą badaniu w pierwszej kolejności jest brak spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty, spowodowany szczególnymi okolicznościami oraz niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem. W zakresie powyższych okoliczności – dotyczących ojca małoletnich skarżących - stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie i ulec nie mógł, z uwagi na śmierć A.S. przed wszczęciem postępowania zainicjowanego wnioskiem z 10 września 2020 r. Natomiast jeśli organ uznał, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, winien rozważyć wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
W powyższej sytuacji brak było podstaw do weryfikacji przesłanki niedostatku, mającej – jak już wyżej wskazywano – charakter następczy.
Z powyższych względów sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego okazały się nieuzasadniony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.