III OSK 775/23

III OSK 775/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III SA/Gl 189/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-11-14
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 263
art. 2 ust. 6 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 23 maja 1991 r., o związkach zawodowych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1882
art. 32 ust. 1, art. 36 ust 1 i  2 oraz art. 67 ust. 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Sentencja
Dnia 11 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 189/22 w sprawie ze skargi T.J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 25 listopada 2021 r. nr 127/K/21 w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na inne stanowisko służbowe 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od T.J. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 189/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 25 listopada 2021 r. nr 127/K/21 w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Komendant Komisariatu Policji [...] wystąpił w dniu 13 września 2021 r. z wnioskiem personalnym o mianowanie T.J. na wyższe stanowisko służbowe [...] Zespołu [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w/w policjant legitymuje się właściwym dla objęcia tego stanowiska wykształceniem i przygotowaniem zawodowym oraz osiąga dobre wyniki w codziennej służbie. Posiada również stosowną wiedzę, umiejętności i predyspozycje osobowościowe do zajmowania tego stanowiska.
T.J. w swoim stanowisku z dnia 23 września 2021 r. zadeklarował gotowość pełnienia służby na w/w stanowisku, zgodnym z wytycznymi przełożonego.
W dniu 28 września 2021 r. do Komendy Miejskiej Policji w [...] wpłynęło stanowisko OM NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji Regionu [...], w którym wyrażono stanowczy sprzeciw proponowanemu przeniesieniu T.J. do innej jednostki podległej Komendzie Miejskiej Policji w [...], wskazując, iż w/w policjant został objęty ochroną prawną wynikającą z przepisów art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 263 ze zm., dalej w skrócie "u.z.z.") oraz jest osobą uprawnioną do reprezentowania organizacji związkowej wobec pracodawcy lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności z zakresu prawa pracy i warunków pracy.
Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 19 października 2021 r. nr 758/21 uwzględnił w/w wniosek personalny i z dniem 31 października 2021 r. zwolnił T.J. z zajmowanego stanowiska [...] Zespołu [...] Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz z dniem 1 listopada 2021 r. mianował go na wyższe stanowisko służbowe [...] Zespołu [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...], z odpowiednio wyższym uposażeniem. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił m.in., że było ono podyktowane potrzebami służby wynikającymi z konieczności zapewnienia ciągłości służby (wzmocnienia) Zespołu [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...], poprzez przeniesienie do tej komórki organizacyjnej funkcjonariusza doświadczonego, posiadającego odpowiednią wiedzę i umiejętności dające gwarancję właściwego realizowania zadań na stanowisku [...] tej komórki organizacyjnej. Jednocześnie podkreślił, że brak jest podstaw prawnych, stosownie do treści art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z., do uzyskania zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, ponieważ mianowanie na wyższe stanowisko służbowe [...] Zespołu [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...] nie wiąże się z obniżeniem wysokości uposażenia T.J. w drodze jednostronnych działań pracodawcy zmieniających na niekorzyść status funkcjonariusza. Ponadto służba w Policji wiąże się z większą dyspozycyjnością i koniecznością podporządkowania się poleceniom przełożonego, a także wymaga umiejętności szybkiej adaptacji do nowych warunków, w których policjant ma realizować ustawowe zadania Policji.
Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, po rozpoznaniu odwołania T.J., decyzją z dnia 25 listopada 2021 r. nr 127/K/21 utrzymał mocy zaskarżony rozkaz personalny organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że z przeniesieniem w/w policjanta z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji [...], z jednoczesnym mianowaniem na wyższe stanowisko służbowe [...] Zespołu [...] Wydziału [...] KP [...], wiąże się podwyżką uposażenia o 200 zł miesięcznie. Powołany rozkaz personalny nie stanowi zatem rozstrzygnięcia zmieniającego warunki służby na niekorzyść funkcjonariusza, gdyż skutkuje wobec policjanta uzyskiwaniem co miesiąc wyższego uposażenia oraz możliwością awansu na kolejne wyższe stopnie służbowe w korpusie aspirantów Policji (art. 52 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji – t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm., dalej w skrócie "u.p."). Należy także mieć na uwadze, że Komisariat Policji [...] usytuowany jest, podobnie jak Komenda Miejska Policji w [...], na terenie Miasta [...] (w odległości 3 km, tj. 6 minut jazdy samochodem). Organ odwoławczy podkreślił, że służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej, podlegającym określonym rygorom i ograniczeniom. Obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika z art. 25 ust. 1 u.p. Przejawem szczególnej podległości służbowej w Policji są natomiast wynikające m.in. z art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 u.p. uprawnienia właściwego przełożonego. Tym samym w rozpoznawanej sprawie niekwestionowanym prawem Komendanta Miejskiego Policji w [...] było takie kształtowanie struktury etatowej i osobowej tej jednostki, które gwarantuje właściwą realizację zadań Policji. Wydany w sprawie rozkaz personalny nie ma charakteru dowolnego, gdyż wskazuje konkretne okoliczności faktyczne skutkujące koniecznością mianowania policjanta na wyższe stanowisko służbowe [...] Zespołu [...] Wydziału [...] KP [...] oraz dokonuje zestawienia umiejętności, kwalifikacji i predyspozycji funkcjonariusza z koniecznością sprawnego i właściwego wykonywania zadań Policji.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T.J. wniósł o jej uchylenie, wskazując m.in. na nadinterpretację art. 32 ust. 1 u.z.z., gdyż w przepisie tym nie ma mowy o warunkach płacowych pracownika, a przedmiotem ochrony nie jest stricte sam pracownik i jego indywidualne interesy płacowe jako podmiot stosunku łączącego go z pracodawcą, lecz przedmiotem ochrony jest trwałość stosunku pracy, a więc ochrona interesu zakładowej organizacji zrzeszającej i występującej w imieniu pracowników danego pracodawcy.
Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 2 listopada 2022 r. skarżący podkreślił, że jest z wykształcenia [...] i nie posiada przeszkoleń do prowadzenia postępowań w zwykłych sprawach [...]. Wskazał, że rozwija organizację związkową w Komendzie Miejskiej Policji w [...], natomiast w Komisariacie, w momencie przeniesienia, członkowie związku zawodowego nie pracowali. Dodał, że nie wyraził zgody na przeniesienie, a zwrot o "oddaniu się do dyspozycji Komendanta" miał jedynie charakter grzecznościowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku zgodził się z organami obu instancji, iż istotą służby w Policji jest dyspozycyjność funkcjonariuszy, a osoba zgłaszająca się do służby w Policji wyraża dobrowolnie gotowość podporządkowania się szczególnie dyscyplinie służbowej obowiązującej w Policji, składa ślubowanie, zobowiązując się do przestrzegania dyscypliny służbowej oraz wykonywania rozkazów i poleceń służbowych. Z kolei zwalnianie i przenoszenie policjantów mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych składających się na kształtowanie dyscypliny służbowej, której policjant musi się podporządkować. W konsekwencji Komendant Miejski Policji w [...], jako przełożony funkcjonariuszy na terenie miasta [...], ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych. W granicach swoich uprawnień mógł wobec tego przenieść funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył jednak, że zgodnie z art. 32 ust. 1 u.z.z., pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może:
1) wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku prawnego ze wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z inną osobą wykonującą pracę zarobkową będącą członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnioną do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy,
2) zmienić jednostronnie warunków pracy lub wynagrodzenia na niekorzyść osoby wykonującej pracę zarobkową, o której mowa w pkt 1,
– z wyjątkiem przypadku ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, a także jeżeli dopuszczają to przepisy odrębne.
Okres gwarantowanej powyższą normą ochrony określono w art. 32 ust. 2 u.z.z. W świetle art. 67 ust. 2 u.p., przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio wobec policjantów zrzeszonych w związkach zawodowych (z wymienionymi w tym przepisie zastrzeżeniami). W ocenie Sądu pierwszej instancji, "odpowiednie stosowanie" oznacza możliwość pewnej modyfikacji reguł ogólnych u.z.z. – gdy przepisy u.p. przewidują rozwiązania pozostające z nią w pewnej sprzeczności, a więc proste zastosowanie nie byłoby możliwe czy racjonalne. Niejako dowolna modyfikacja nie jest jednak dopuszczalna, gdy prawodawca sam określa reguły kolizyjne, dotyczące postępowania na zbiegu regulacji obu ustaw. Normą taką jest m.in. art. 67 ust. 6 u.p. w brzmieniu: "Policjant pełniący służbę na stanowisku, dla którego ustawa przewiduje powołanie, a także policjant mianowany na stanowisko dyrektora komórki organizacyjnej, zastępcy dyrektora komórki organizacyjnej albo naczelnika, nie może pełnić funkcji w związkach zawodowych oraz nie podlega ochronie, o której mowa w art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych". Znaczenie normatywne tej regulacji jest takie, że – wobec wyrażonej wprost woli prawodawcy – reguły określone art. 32 u.z.z., w tym dotyczące m.in. ochrony działaczy związkowych, nie znajdują zastosowania wyłącznie do policjantów, dla których ustawa o Policji przewiduje powołanie, a także mianowanych na stanowiska dyrektora komórki organizacyjnej zastępcy dyrektora komórki organizacyjnej albo naczelnika. A contrario – do wszystkich innych funkcjonariuszy zasady określone art. 32 u.z.z. znajdują zastosowanie wprost (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2761/21). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, nakaz odpowiedniego stosowania przepisów u.z.z. oznacza, że przepis art. 32 ust. 1-4 ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których organ Policji może, ale nie musi, zwolnić policjanta ze służby (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 497/12, jak również Ł. Czebotar i in., Ustawa o Policji. Komentarz, Lex, tezy do art. 32). Jak wynika zatem z orzecznictwa, przepis art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z. ma na celu ochronę pracownika, o którym mowa w pkt 1 omawianego przepisu, przed jednostronną zmianą warunków pracy lub płacy na niekorzyść tego pracownika bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej, z wyjątkiem gdy dopuszczają to odrębne przepisy. Wynikająca z art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z. ochrona trwałości stosunku pracy działaczy związkowych odnosi się do wszelkich jednostronnych działań pracodawcy zmieniających na niekorzyść status pracownika, a także inne niekorzystne przekształcenia treści stosunku pracy. Przyjmuje się, że dokonując oceny, czy jednostronna zmiana warunków pracy lub płacy pracownika nastąpiła na jego niekorzyść w rozumieniu art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z., należy mieć na względzie warunki pracy na dotychczasowym i nowym stanowisku oraz wysokość uposażenia, ale także możliwości awansu hierarchicznego i płacowego oraz prestiż stanowiska. Przy czym podkreśla się również, że ochrona, jaką przewiduje art. 32 u.z.z., musi być rozumiana także jako ochrona interesów związku zawodowego, realizacji celów statutowych związków zawodowych przez jego działaczy. Fakt, że mianowanie, przenoszenie i zwalnianie policjantów ze stanowisk służbowych pozostaje, zgodnie z art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 2 u.p., w gestii przełożonego właściwego w sprawach osobowych, nie zwalnia jednak podmiotów dokonujących zmian organizacyjnych z respektowania powszechnie obowiązujących norm prawnych (w tym art. 67 ust. 2 u.p. w zw. z art. 32 ust. 2 u.z.z.), które przewidują ograniczenia w dokonywaniu tego rodzaju zmian (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1198/13). Ponadto problematyka ochrony działaczy związkowych była wielokrotnie analizowana w piśmiennictwie i orzecznictwie Sądu Najwyższego. Ogólne tezy wypracowane w odniesieniu do prawa pracy znajdują zastosowanie także w przypadkach takiej ochrony przysługującej działaczom związkowym w Policji. W ich ramach wskazuje się, że celem art. 32 ust. 1 (i ust. 2) u.z.z. jest wspieranie i ochrona wolności związkowej poprzez gwarancję trwałości stosunku pracy pracowników prowadzących działalność związkową. Gwarancja ta służy przede wszystkim ze względu na działalność związkową prowadzoną przez danego pracownika i koncentruje się na ochronie interesów zbiorowych pracowników. Natomiast interes osobisty chronionego działacza pozostaje na drugim planie i jest pochodną interesu zbiorowego (por. wyroki SN z dnia: 9 maja 2006 r., sygn. akt II PK 260/05, publ. LEX nr 513009; 11 września 2001 r., sygn. akt I PKN 619/00, publ. OSNP 2003 Nr 16, poz. 376). Dodatkowo w doktrynie prawa pracy wskazuje się, że przepis art. 32 u.z.z. ma na celu zapewnienie działaczowi związkowemu poczucia bezpieczeństwa socjalnego, a w ten sposób zapewnienie niezależności wobec pracodawcy w zakresie reprezentowania i obrony praw pracowników.
W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko, że ochrona, jaką przewiduje art. 32 u.z.z., musi być rozumiana także jako ochrona interesów związku zawodowego, w tym realizacji celów statutowych związków zawodowych przez jego działaczy. W konsekwencji Sąd zgodził się ze skarżącym, iż omawiana regulacja ma chronić osobę występującą jako strona społeczna w imieniu wszystkich pracowników danego pracodawcy. Oznacza to, że owa ochrona ma zapobiec m.in. przeniesieniu działacza związkowego podejmującego aktywne działania na rzecz pracowników w zakresie polepszenia warunków pracy i płacy. W niniejszej sprawie w dniu 14 września 2021 r. skarżący uchwałą Władz Walnego Związku Zawodowego OM NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji Regionu [...], na podstawie art. 32 ust. 1 u.z.z., objęty został w/w ochroną trwałości stosunku pracy działaczy związkowych, o czym Komendant Miejski Policji w [...] został poinformowany pismem z dnia 17 września 2021 r. Wskazano wówczas, że skarżący jest uprawniony do reprezentowania organizacji związkowej wobec pracodawcy lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności z zakresu prawa pracy i warunków pracy. Następnie pismem z dnia 24 września 2021 r. Związek Zawodowy poinformował Komendanta Miejskiego Policji w [...], że wyraża stanowczy sprzeciw proponowanemu przeniesieniu skarżącego do innej jednostki podległej kierownictwu tego Komendanta, przypominając o w/w uchwale. Podkreślono wówczas, że podjęte działania zmierzające do zmiany warunków pracy skarżącego, w razie ich niezaprzestania, będą poczytywane jako utrudnianie wykonywania działalności związkowej, a nawet jako dyskryminacja pracownika z powodu przynależności do związku. Z kolei w piśmie z dnia 30 października 2021 r. wskazano już na bezprawne pogwałcenie praw członka zarządu Związku, zwracając uwagę, że skarżący pełni na terenie KMP [...] funkcję Zastępcy Przewodniczącego OM NSZZ "Solidarność" Funkcjonariuszy i Pracowników Policji Regionu [...]. Mimo powołanych okoliczności, organ pierwszej instancji nie tylko nie zwrócił się do w/w Związku Zawodowego o wyrażenie zgody na dokonanie w drodze jednostronnej czynności zmian w zakresie warunków służby skarżącego, lecz mimo jednoznacznego braku takowej zgody wydał kwestionowany w sprawie rozkaz personalny. Dokonując błędnej wykładni art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z. i pomijając wskazany w ramach wcześniejszych rozważań cel przedmiotowej regulacji, uznał bowiem, że mianowanie skarżącego na wyższe stanowisko służbowe nie wiąże się z obniżeniem wysokości jego uposażenia, zaś organ odwoławczy podzielił to nieprawidłowe stanowisko. W okolicznościach tej sprawy istniał natomiast związek organizacyjno-funkcjonalny pomiędzy mandatem piastowanym przez skarżącego, a jego pracą w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Z takiej perspektywy przesunięcie skarżącego z komórki organizacyjnej w Komendzie Miejskiej Policji w [...] do komórki organizacyjnej Komisariatu Policji [...] można uznać za tożsame ze zmianą warunków pracy, o jakiej stanowi art. 32 ust. 2 u.z.z. Oznacza to, że zgoda zarządu zakładowej organizacji związkowej była wymagana do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 2 ust. 6 u.z.z. w zw. z art. 67 ust. 2 u.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uregulowania dotyczące przenoszenia służbowego policjanta, zawarte w art. 36 ust. 1 i 2 u.p., nie mają charakteru szczególnego w odniesieniu do uregulowań ochronnych zawartych w art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z., podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów i ich odpowiednie stosowanie w zaistniałych w sprawie okolicznościach prowadzi do wniosku, że przepisami szczególnymi w stosunku do u.z.z. są przepisy u.p., a więc organ mógł skorzystać z powyższej kompetencji bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej;
2) art. 32 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.z.z., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy Komendant Miejski Policji w [...] na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2 u.p. był uprawniony do zmiany warunków służby funkcjonariusza bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
T.J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Ustosunkowując się do powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do treści art. 67 ust. 1 u.p., policjanci mogą zrzeszać się w związkach zawodowych, z tym że nie przysługuje im prawo do strajku. Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 2 u.p., przepisy u.z.z. stosuje się w tym zakresie odpowiednio. Przepis art. 67 ust. 2 u.p. statuuje zatem "odpowiednie", a nie bezpośrednie stosowanie przepisów u.z.z., w tym jej art. 32 ust. 1 pkt 2. Regulacja ta znajduje potwierdzenie w art. 2 ust. 6 u.z.z., w myśl którego do praw związkowych funkcjonariuszy Policji (...) stosuje się odpowiednio przepisy ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. W świetle art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z., pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może zmieniać jednostronnie warunków pracy lub wynagrodzenia na niekorzyść osoby wykonującej pracę zarobkową, o której mowa w pkt 1, tj. wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z inną osobą wykonującą pracę zarobkową będącą członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnioną do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy.
Należy podkreślić, iż odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (por. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 372–373). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów – w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować – modyfikacji powinny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki: Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145–146.). Tym samym należy zawsze wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (por. M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, "Przegląd Prawa i Administracji", 2005, t. LXV, s. 161-162). W doktrynie przyjmuje się, że na gruncie art. 67 ust. 2 u.p. generalne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów u.z.z. do praw związkowych funkcjonariuszy służb mundurowych oznacza, że przepisy tej ustawy mogą być stosowane wprost lub mogą być modyfikowane w celu dostosowania ich treści do specyfiki zatrudnienia w służbach mundurowych. Niekiedy zaś przepisy u.z.z. nie będą mogły być stosowane ze względu na ich bezprzedmiotowość lub też ze względu na ich sprzeczność z celami, jakie realizują pragmatyki służb mundurowych (por. W. Witoszko, Pojęcie zakładowej organizacji związkowej w służbach mundurowych, w: Związkowe przedstawicielstwo pracowników zakładu pracy, red. Z. Hajn, Warszawa 2012, pkt 2). Przyjąć zatem należy, że przepis art. 67 u.p. statuuje "odpowiednie", a nie bezpośrednie stosowanie u.z.z., albowiem używając sformułowania "odpowiednio" ustawodawca założył konieczność uwzględnienia, w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjności funkcjonariusza wobec przełożonych (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 538/05). W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że pierwszeństwo w stosowaniu znajdują przepisy u.p., zaś przepisy u.z.z. mogą być uwzględnione tylko w takim zakresie, w jakim nie kolidują one z przepisami pragmatyki służbowej, w tym jej celami. Uwzględnić należy tutaj także funkcję i zadania Policji oraz jej konstrukcję opartą na hierarchicznej podległości służbowej i dyspozycyjności funkcjonariuszy (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2219/13). Podkreślenia wymaga – wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji – iż wykonywanie uprawnień związkowych nie może wpływać bądź naruszać istoty stosunku służbowego. Zmiana warunków pracy (służby), o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z., jest konsekwencją przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe. Przeniesienie policjanta na inne stanowisko jest natomiast elementem polityki kadrowej prowadzonej w służbie mundurowej. Sytuację, w której nie ma zgody na przeniesienie policjanta określa jedynie art. 38 ust. 4 u.p. – zgodnie z tym przepisem policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, może zostać zwolniony ze służby. Konstrukcja prawna przewidziana w art. 36 ust. 1 u.p. nie przewiduje natomiast uczestnictwa w procedurze przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe żadnego "zewnętrznego" podmiotu. Normy u.p. nie przewidują więc możliwości wyrażenia braku zgody na przeniesienie funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe przez inny podmiot. Zauważyć również należy, że gdyby dopuścić stosowanie art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z., to brak zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej uniemożliwiałby przeniesienie (zmianę jednostronnie warunków pracy na niekorzyść) policjanta wskazanego uchwałą zarządu jego członka lub innego policjanta będącego członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. W praktyce oznaczałoby to, że organ nie mógłby w takim przypadku dokonać przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe, a więc w istocie doszłoby do sytuacji, że odpowiednio stosowane przepisy dopełnienia (u.z.z.) wykluczałyby możliwość zastosowania przepisów regulacji podstawowej dla stosunku prawnego (u.p.). Taka interpretacja jest niedopuszczalna, gdyż jest sprzeczna z opisaną wyżej konstrukcją modelową odpowiedniego stosowania przepisów prawa. Uprawnienie do jednostronnego i władczego kształtowania sytuacji prawnej policjanta stanowi istotę stosunku służbowego. Zwalnianie i przenoszenie policjantów mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych składających się na kształtowanie dyscypliny służbowej, której policjant musi się podporządkować (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3668/21). Powyższe stanowisko prezentowane jest w także doktrynie, gdzie zauważa się, iż specyfika zatrudnienia w służbach mundurowych powoduje, że pragmatyki nie przewidują instytucji wypowiedzenia zmieniającego, występuje bowiem przeniesienie służbowe, co rodzi wątpliwości w zakresie objęcia ochroną działaczy związkowych w tych sytuacjach. Specyfika regulacji prawnej służbowego stosunku pracy w Policji uniemożliwia zatem bezpośrednie stosowanie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z. do ochrony policjanta będącego działaczem związkowym przed decyzją podjętą przez przełożonego o zmianie warunków pracy i płacy (por. W. Witoszko, Pojęcie zakładowej organizacji związkowej w służbach mundurowych, w: Związkowe przedstawicielstwo pracowników zakładu pracy, red. Z. Hajn, Warszawa 2012, pkt 2 oraz glosa A. Świątkowskiego do uchwały SN z 4 lutego 1993 r., sygn. akt III AZP 38/92, OSP 1994, nr 3, poz. 38).
Należy ponadto wskazać, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 u.p. mają charakter kompetencyjny, bowiem określono w nich wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nich wymienionych. Nie wskazano natomiast kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości, że na podstawie tych przepisów zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym (por. np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 599/21). Wynika to a contrario z treści art. 38 ust. 1 i 2 u.p., w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Do zwolnienia ze stanowiska i mianowania na stanowisko równorzędne uprawnia każda okoliczność faktyczna odpowiadająca interesowi społecznemu i na tyle istotna, że przeważa nad indywidualnym interesem funkcjonariusza. Równorzędność stanowisk nie oznacza ich identyczności – ustawa wymaga jedynie, aby stanowiska były równorzędne, a nie tożsame. Dodatkowo zauważyć należy, że przeniesienie policjanta do innej jednostki pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Pozostawanie w służbie w Policji oznacza dyspozycyjność policjanta, co nakazuje oceniać dopuszczalność zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć, czy też potrzeb policjanta. Podkreślenia wymaga, że ważny interes służby (a więc interes społeczny), polegający na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki Policji, przeważa nad indywidualnym interesem policjanta.
W niniejszej sprawie organ, decydując się na przeniesienie skarżącego na inne stanowisko służbowe, w sposób szczegółowy wyjaśnił powody takiej decyzji, które ocenić należy jako w pełni przekonujące. Rozważony został interes skarżącego, w tym uwzględniający jego działalność związkową, który musiał jednak ustąpić przed ważnym interesem służby. Rozstrzygnięcie to, jak podał organ, było podyktowane potrzebami służby wynikającymi z konieczności zapewnienia ciągłości służby (wzmocnienia) Zespołu [...] Wydziału [...] Komisariatu Policji [...], poprzez przeniesienie do tej komórki organizacyjnej funkcjonariusza doświadczonego, posiadającego odpowiednią wiedzę i umiejętności dające gwarancję właściwego realizowania zadań na stanowisku [...] tej komórki organizacyjnej. Należy również podkreślić, iż w okolicznościach tej sprawy doszło do mianowania skarżącego na wyższe stanowisko służbowe – [...] Zespołu [...] Wydziału [...] KP [...], co wiązało się podwyżką uposażenia funkcjonariusza o 200 zł miesięcznie i możliwością dalszego awansu. Dodatkowo zauważyć należy, iż Komisariat Policji [...] usytuowany jest w odległości ok. 3 km (tj. ok. 6 minut jazdy samochodem) od dotychczasowego miejsca pełnienia służby przez skarżącego, czyli Komendy Miejskiej Policji w [...]. W konsekwencji nie można uznać, aby kwestionowany rozkaz personalny stanowił rozstrzygnięcie zmieniające warunki służby na niekorzyść funkcjonariusza. Jak już wyżej wykazano, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że przeniesienie skarżącego z komórki organizacyjnej w Komendzie Miejskiej Policji w [...] do komórki organizacyjnej Komisariatu Policji [...] można uznać za tożsame ze zmianą warunków pracy, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z., wyłącznie z uwagi na działalność związkową skarżącego oraz z uwagi na ochronę interesów związku zawodowego w zestawieniu z interesem służby (interesem społecznym).
Wobec powyższego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za zasadne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.