III OSK 774/22

III OSK 774/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1234/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-04
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 189 f § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 797
art. 194 ust. 5, art. 199
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1234/21 w sprawie ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1234/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (WIOŚ), na podstawie art. 194 ust. 5, art. 196, art. 197 pkt 1 i 3, art. 198 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797), decyzją z 8 czerwca 2020 r. wymierzył T. Spółka z o.o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z 19 maja 2015 r. nr RŚVI.7243.116.2014.AB w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, zmienioną decyzją z 26 lutego 2018 r. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego przez Spółkę odwołania Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że od 25 września do 31 października 2018 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę planową w Spółce, której celem było sprawdzenie przestrzegania przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach i ustawy z 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1893 ze zm.). W toku kontroli stwierdzono: magazynowanie na placu magazynowym w sposób niezabezpieczony przed czynnikami atmosferycznymi odpadów w postaci: lodówko-zamrażarek zaklasyfikowanych do odpadów o kodzie 20 01 23 urządzenia zawierające freony - ustawionych bezpośrednio na tłuczniu; monitorów i telewizorów kineskopowych zaklasyfikowanych do odpadów o kodzie 20 01 35 zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w kodzie 20 01 21 i 20 01 23 zawierające niebezpieczne składniki - ustawionych częściowo na paletach, częściowo bezpośrednio na tłuczniu. Stwierdzono brak wyposażenia zakładu w sorbenty i odolejacze; brak opisu kodu i rodzaju magazynowanych na zewnątrz odpadów; inne oznaczenie magazynów odpadów; magazynowanie części odpadów na nieutwardzonym terenie; magazynowanie odpadów niebezpiecznych w magazynie przeznaczonym do gromadzenia odpadów innych niż niebezpieczne. Stwierdzono także magazynowanie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego w postaci zużytych tonerów o kodzie 16 02 15 w otwartych workach typu big-bag oraz jednego worka zawierającego zdemontowane panele z monitorów - na placu magazynowym bez zabezpieczenia przed czynnikami atmosferycznymi; baterii i akumulatorów w hali zakładu w dwóch workach typu big-bag. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że w protokole przyjęcia informacji z 26 października 2018 r. odpady tonerów z drukarek i wyświetlacze zaklasyfikowano przez przekazującego odpady jako odpady o kodzie 16 02 16 elementy usunięte ze zużytych urządzeń inne niż wymienione w kodzie 16 02 15.
Organ II instancji podkreślił, że naruszenia warunków decyzji zezwalającej na magazynowanie odpadów zostały udokumentowane w protokole kontroli z 16 lipca 2018 r. przeprowadzonej przez Marszałka Województwa Łódzkiego oraz w protokole kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ. Oba protokoły kontroli zostały podpisane bez zastrzeżeń przez upoważnionych przedstawicieli Spółki. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że WIOŚ jednoznacznie określił rodzaje odpadów magazynowanych niezgodnie z warunkami decyzji zezwalającej - pkt II.2.2. tabela 5 decyzji zezwalającej. Organ zaznaczył, że art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach nie przewiduje odstępstw od wymierzenia kary pieniężnej, a podstawę prawną ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowił art. 194 ust. 7 cyt. ustawy. Nie potwierdzono negatywnego oddziaływania na życie i zdrowie ludzi, jednak magazynowanie odpadów na nieutwardzonym podłożu, w tym odpadów niebezpiecznych, potencjalnie stwarzało możliwość wystąpienia zagrożeń dla środowiska. Organ stwierdził ponadto, że na rozstrzygnięcie sprawy nie ma wpływu fakt, że Spółka po przeprowadzonej kontroli usunęła nieprawidłowości i przeszkoliła pracowników w zakresie magazynowania odpadów, gdyż organ wydaje decyzję na podstawie stanu stwierdzonego podczas kontroli, a fakt usunięcia naruszenia nie oznacza, że naruszenie nie miało miejsca. Wymierzając administracyjną karę pieniężną wzięto pod uwagę, że naruszenie nie miało charakteru incydentalnego (zostało stwierdzone także podczas kontroli Marszałka Województwa Łódzkiego), ale również niewielką ilość magazynowanych niezgodnie z zezwoleniem odpadów.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że art. 199 ustawy o odpadach nie ma zastosowania w sprawie. Ponadto, nie wystąpiły przesłanki z art. 189f § 1 k.p.a. umożliwiające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, gdyż naruszenie polegające na magazynowaniu odpadów niezgodnie z zezwoleniem, co do sposobu i miejsca magazynowania, nie może zostać uznane za znikome naruszenie prawa, tym bardziej, że były to odpady niebezpieczne. Organ wskazał, że zapisy z audytu z 2017 r. także potwierdziły tożsame naruszenia co oznacza, że się one powtarzały, a dodatkowo w 2021 r. doszło do dwóch pożarów nagromadzonych na terenie zakładu odpadów.
Skargę od decyzji wywiodła T. Spółka z o.o. podnosząc zarzut naruszenia art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, ewentualnie z naruszeniem art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a., albowiem jeżeli doszło do uchybień w zakresie magazynowania odpadów, to waga naruszenia prawa jest znikoma, a Spółka zaprzestała naruszania prawa, co koniecznym czyniło odstąpienie od nałożenia kary.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że skarżąca nie kwestionuje dopuszczenia się naruszenia warunków pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Analizując przepis art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach i zawarty w nim zwrot, że administracyjną karę pieniężną "wymierza się", stwierdził, że orzeczenie jej dotyczące ma charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej jest więc obligatoryjne. Z tego względu, nawet mimo braku stwierdzonego wpływu na środowisko nie było możliwe odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy zasadnie uznały, że nie można przyjąć, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Sąd przyjął, że na niekorzyść Spółki przemawia fakt, że odpady, w tym niebezpieczne, magazynowano na terenie nieutwardzonym, niezabezpieczone przed czynnikami atmosferycznymi przez kilka miesięcy, co stwarzało możliwość wystąpienia zagrożeń dla środowiska. Z samego faktu, że naruszenie dotyczy odpadów niebezpiecznych nie może być uznane za znikome. Z uwagi na charakter deliktu, nie jest możliwe spełnienie przesłanki usunięcia skutków naruszenia, a więc takiego stanu, jakby do naruszenia nie doszło.
Sąd I instancji stwierdził, że nałożona kara mieści się w przedziale przewidzianym przez ustawodawcę, zaś organy w sposób przekonujący wskazały argumenty przemawiające za wymierzeniem kary w wysokości 5.000 zł, w racjonalnej proporcji do skali działalności Spółki. Ponadto, wypełnia ona funkcję odstraszającą, według terminologii dyrektywy odpadowej.
Sąd wyjaśnił, że klasyfikacji do odpowiednich rodzajów odpadów dokonał uprawniony do tego Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, natomiast sposób ich magazynowania potwierdzony został dokumentacją fotograficzną dołączoną do protokołu kontroli Marszałka Województwa. W toku kontroli ustalono również, że Spółka nie wypełnia obowiązków w zakresie wyposażenia zakładu w sorbenty i odolejacze. Wbrew twierdzeniom Spółki, z pkt II.3.3. ppkt 3, 5 i 6 decyzji zezwalającej wynika sposób magazynowania odpadów i konieczność ich zabezpieczenia przed czynnikami atmosferycznymi. Ponadto, ujawniono 7 niezamkniętych big-bagów zawierających tonery, a nie siedem sztuk tonerów, co sugeruje strona w uzasadnieniu skargi.
Od opisanego wyroku skargę kasacyjną wniosła T. Spółka z o.o., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w razie stwierdzenia przez organ popełnienia deliktu administracyjnego w postaci gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem wymierzenie kary administracyjnej jest obligatoryjne, a ustawa nie przewiduje żadnych ustępstw, podczas gdy wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że w braku szczególnego uregulowania w odrębnej ustawie materialnej przesłanek odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej, stosuje się przepisy działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym organ administracji publicznej nie jest zobligowany do wymierzenia kary, jeśli zachodzi co najmniej jedna z przesłanek określonych w art. 189f § 1 k.p.a.;
2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 a contrario poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niezależnie od braku wystąpienia ujemnych skutków naruszenia (gospodarowania odpadami niezgodnie z zezwoleniem) dla środowiska, co samoistnie nadaje tego rodzaju naruszeniu charakter znikomego i przy zaprzestaniu przez stronę naruszania prawa, nie jest możliwe odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu powinna prowadzić do uznania, że w niniejszej sprawie należało odstąpić od wymierzenia kary administracyjnej;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. oparcie wyroku na założeniu, że ustawodawca wyklucza jakiekolwiek ustępstwa od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, a tym samym także odstąpienie od jej wymierzenia, co czyni bezcelowymi prowadzone przez Sąd rozważania dotyczące przesłanek faktycznych (pozaprawnych) stanowiących podstawę braku możliwości zastosowania w sprawie dobrodziejstwa art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., która to sprzeczność co najmniej utrudnia przeprowadzenie kontroli instancyjnej,
- ewentualnie, w razie stwierdzenia przez Sąd, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie art. 199 ustawy o odpadach poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości nieadekwatnej do okoliczności sprawy, stwierdzonych naruszeń oraz ich wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko. Zdaniem kasatora, w zakresie tej przesłanki relewantne jest ustalenie wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, które jest możliwe po oszacowaniu skutków danego naruszenia oraz oszacowaniu związanego z nim zagrożenia dla tych dóbr chronionych. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do negatywnych skutków naruszenia, to zaś w połączeniu z marginalnym charakterem naruszenia w skali całej działalności powinno skutkować wymierzeniem kary w najniższym wymiarze.
Strona wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i przyznanie od organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczają jej podstawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Pominięcie przepisów prawa, nieokreślenie formy naruszenia danych norm prawa, czy też pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub opisanie ich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny. Innymi słowy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r. sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej, określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadniającej zarzut "niewłaściwego zastosowania" przepisu, ze wskazaniem dlaczego przepis, który Sąd I instancji przyjął nie przystaje do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis w takim razie powinien mieć zastosowanie. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale wymagane jest też, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 931/22).
Ponadto, właściwie sporządzona skarga kasacyjnie powinna klasyfikować zarzuty do odpowiedniej podstawy kasacyjnej i przedstawiać je w powiązaniu z tymi przepisami sądowoadministracyjnego postępowania, które stanowiły podstawę orzekania Sądu I instancji (np. z art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c p.p.s.a.). Przy czym niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1629/19).
Powyższe uwagi były konieczne z tego względu, że w zakresie zredagowania zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia skarga kasacyjna została sporządzona w sposób odbiegający od przedstawionych wyżej zasad. Konstrukcja zarzutów kasacyjnych nie zdyskwalifikowała wprawdzie skargi kasacyjnej, jednak zdeterminowała zakres i wynik kontroli Sądu odwoławczego.
W rozpoznawanej sprawie organy ochrony środowiska stwierdziły popełnienie przez Spółkę deliktu gospodarowania odpadami w sposób niezgodny z pozwoleniem, tj. decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z 19 maja 2015 r. nr RŚVI.7243. 116.2014.AB, zmienioną decyzją z 26 lutego 2018 r., w tym z przepisami ustawy z 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1893 ze zm.) do których odsyła zezwolenie i które określa warunki zbierania oraz postępowania z odpadami w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (vide: pkt II.3.4 decyzji).
Podstawę materialnoprawną wymierzenia skarżącej kasacyjnie administracyjnej kary pieniężnej stanowił art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia
2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.), zgodnie z którym, administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1.000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł.
Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie ww. przepisu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wymierzenie kary administracyjnej na podstawie przywołanej normy jest obligatoryjne, bez możliwości odstąpienia od ukarania na podstawie przepisów Działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej przekonuje, że w uzasadnieniu wyroku prezentowany jest pogląd, wedle którego przepis art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach zezwala organowi administracji publicznej tylko na jeden model działania, tj. obligatoryjne nałożenie kary pieniężnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest niezasadny.
Z uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika prawidłowe stanowisko Sądu, że art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach kreuje obligatoryjny obowiązek organów orzeczenia kary administracyjnej w sytuacji naruszenia przez dany podmiot warunków zezwolenia na gospodarowanie odpadami. Poprawnie wyjaśnił również Sąd, że przepisy ustawy o odpadach nie przewidują żadnych odstępstw od wymierzenia kary administracyjnej w sytuacji popełnienia określonego deliktu. Stwierdzenie to nie stanowi o błędnej wykładni art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Przy tym Sąd Wojewódzki za konieczne uznał przeanalizowanie, czy w sprawie nie wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd zaznaczył, że właśnie te okoliczności stanowią istotę sporu w sprawie.
Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Sąd I instancji przeprowadził ocenę całokształtu okoliczności sprawy i w jej wyniku przyjął za uzasadnione stanowisko organów orzekających uniemożliwiające uznania wagi stwierdzonych naruszeń jako znikomych i wystąpienia przesłanki usunięcia skutków naruszenia.
Wbrew sugestii kasatora, w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie wykluczył możliwość zastosowania w sprawie odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym regulujących instytucję odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W szczególności Sąd Wojewódzki nie przeprowadził takiej interpretacji art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, która do takiego wniosku by prowadziła.
W ramach zarzutu błędnej wykładni art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach skarżąca kasacyjnie próbuje zakwestionować ustalenia i ocenę materiału dowodowego w zakresie klasyfikacji odpadów i właściwego oznaczenia rodzaju magazynowanych tonerów oraz wymogów ich magazynowania.
Celowym jest przypomnienie, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne negowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Służą temu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, z reguły ujmowane jako naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej.
W takiej sytuacji nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Wprawdzie skarżąca kasacyjnie nie wyartykułowała w petitum skargi kasacyjnej zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, jednakże z jego uzasadnienia taki kierunek zaskarżenia wynika. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).
Z tego względu zarzut naruszenia art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W rezultacie braku skutecznie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów procedury w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jako niezakwestionowany stan faktyczny i jego ocenę dokonaną przez Sąd I instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło też do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.
a contrario.
Z ustaleń opisanych w protokole kontroli z 16 lipca 2018 r. przeprowadzonej przez Marszałka Województwa Łódzkiego oraz w protokole kontroli Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 31 października 2018 r. wynika, że skarżąca kasacyjnie dopuściła się nie tylko naruszenia w zakresie zasad magazynowania odpadów - tonerów, co miałoby świadczyć o znikomej wadze naruszenia w kontekście całej działalności Spółki. Na podstawie oględzin udokumentowanych protokołami z 25 września 2018 r. i z 26 października 2018 r., potwierdzonych dokumentacją zdjęciową, stwierdzono cały szereg innych naruszeń warunków decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 19 maja 2015 r. nr RŚVI.7243.116.2014.AB w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, zmienioną decyzją z 26 lutego
2018 r. Poza magazynowaniem w nieodpowiedni sposób odpadów z rodzaju niebezpiecznych, w postaci tonerów o kodach 16 02 15 i 16 02 16, ustalono także niewłaściwe magazynowanie lodówko-zamrażarek zaklasyfikowanych do odpadów o kodzie 20 01 23 urządzenia zawierające freony, monitorów i telewizorów kineskopowych zaklasyfikowanych do odpadów o kodzie 20 01 35 zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w kodach 20 01 21 i 20 01 23 zawierające niebezpieczne składniki, brak wyposażenia zakładu w sorbenty i odolejacze. Prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, że przy ocenie przesłanki "znikomej wagi naruszenia" należało uwzględnić całokształt okoliczności sprawy. W konsekwencji, właściwie Sąd Wojewódzki wziął pod uwagę, że odpady, w tym odpady niebezpieczne, magazynowano na terenie nieutwardzonym, w sposób niezabezpieczony przed czynnikami atmosferycznymi, przez kilka miesięcy, co stwarzało możliwość wystąpienia zagrożeń dla środowiska.
Zdaniem Sądu odwoławczego, nie można zakwalifikować jako znikomego naruszenia reguł zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami sklasyfikowanymi jako niebezpieczne, czyli takimi które mają niebezpieczne dla środowiska właściwości (np. chemiczne, wybuchowe, łatwopalne, żrące - rozporządzenie Komisji UE Nr 1357/2014 z dnia 18 grudnia 2014 r.). Nie bez znaczenia dla negatywnej oceny możliwości odstąpienia od ukarania skarżącej kasacyjnie ma również bezsporna okoliczność powtarzalności takich samych, czy podobnych uchybień w gospodarowaniu odpadami, Taki stan rzeczy potwierdzają kolejne kontrole organów ochrony środowiska oraz audyt z 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konkluzja Sądu Wojewódzkiego o braku możliwości przypisania uchybieniom skarżącej kasacyjnie znikomego charakteru jest zasadna.
Co istotne, dla odstąpienia od orzeczenia kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki "znikomej wagi naruszenia" i "zaprzestania naruszenia prawa" muszą wystąpić łącznie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku skarżącej kasacyjnie trudno mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa w sytuacji gdy w ramach dwóch kontroli, przeprowadzonych w znacznych odstępach czasu, ujawniono te same uchybienia. Usunięcie nieprawidłowości w gospodarowaniu odpadami nastąpiło dopiero wskutek kolejnej interwencji organów ochrony środowiska.
Z podanych przyczyn zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków, ponieważ uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie i w pełni poddaje się instancyjnej kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku żadnych sprzeczności w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji prawidłowo wskazał w jego treści przepisy stanowiące podstawę orzeczenia o administracyjnej karze pieniężnej, przytoczył treść art. 194 ust. 5 w związku z art. 197 ustawy o odpadach. Odniósł się także do przesłanek wynikających z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., rozważając możliwość ich zastosowania w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 199 ustawy o odpadach, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że norma ta nie była stosowana przez organy orzekające. Jak wskazał Główny Inspektor Ochrony Środowiska na stronie 11 uzasadnienia decyzji z 6 lipca 2021 r., wysokość administracyjnej kary pieniężnej została ustalona na podstawie art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał zarzucanej formy naruszenia przepisu art. 199 ustawy o odpadach (np. błędnej jego wykładni lub jego niezastosowania).
Przepis art. 199 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U z 2021 r. poz. 779), przewidywał, że wysokość kary, o której mowa w ust. 5, oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Dopiero ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648) od 21 września 2021 r. nadała mu nowe brzmienie poprzez jednoznaczne wskazanie, że "wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5, ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199".
Na tle konieczności stosowania dyrektyw ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej ujętych w art. 199 ustawy o odpadach w związku z art. 194 ust. 7 przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej za delikt z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach (przed opisaną zmianą przepisów), wielokrotnie wypowiadano się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie zawsze jednolicie. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny pozostawia wskazane zagadnienie poza rozważaniami z uwagi na brak sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu niezastosowania w sprawie art. 199 ustawy o odpadach.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.